IV SA/Wa 898/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anita Wielopolska-Fonfara (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka, Sędzia WSA Katarzyna Golat, Protokolant Sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 września 2015 r. sprawy ze skargi Gminy B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną - oddala skargę - Wojewoda [...] na podstawie art. 138 par. 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267) oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518) po rozpatrzeniu odwołań A. i W. małżonków C. - reprezentowanych przez adw. [...] oraz G. i M. małżonków S. od decyzji Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] października 2014 r. orzekającej: w pkt 1 decyzji o odmowie ustalenia odszkodowania na rzecz G. i M. małżonków S. i w pkt 2 decyzji o odmowie ustalenia odszkodowania na rzecz A. i W. małżonków C. za nieruchomość oznaczoną jako działka ewid. nr [...] o pow. 0,2032 ha, położoną w obrębie [...] przy ul. [...], gm. [...], zajętą pod drogę publiczną, gminną, dla której Sąd Rejonowy w [...] prowadzi księgę wieczystą nr KW [...], decyzją Nr [...] z dnia [...] stycznia 2015 roku, uchylił zaskarżoną do niego decyzję Starosty [...] w pkt 2, orzekającą o odmowie ustalenia odszkodowania na rzecz A. i W. małżonków C. i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż organ I instancji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy winien przede wszystkim ustalić prawidłowo osobę uprawnioną do uzyskania odszkodowania za przedmiotową nieruchomość i na podstawie sporządzonego operatu szacunkowego ustalić wysokość odszkodowania. Jednoczenie, zdaniem organu odwoławczego w niniejszej sprawie, skarżący A. i W. małżonkowie C. w dacie złożenia wniosku odszkodowawczego byli osobami uprawnionymi do żądania ustalenia i wypłaty odszkodowania na ich rzecz jako wieczystoksięgowych właścicieli przedmiotowej nieruchomości, w rozumieniu art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 roku – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną (Dz.U. Nr 133, poz 872 ze zm.). W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny. A. i W. małżonkowie C. na podstawie aktu notarialnego umowy sprzedaży z dnia [...] listopada 1997 roku, Rep A nr [...], nabyli od G. i M. małżonków S. własność nieruchomości położonej w [...], gm. [...] oznaczonej jako działki nr ew. [...], [...] oraz [...] o łącznej pow. 2ha 17 a., obejmującą przedmiotową działkę nr ew. [...]. W dniu 4 października 2002 roku G. i M. małżonkowie S. wystąpili do Starosty [...] z wnioskiem o ustalenie wysokości odszkodowania za grunt zajęty pod część ul. [...] we wsi [...], gm. [...] oznaczonej jako działka nr [...], dla której prowadzono księgę wieczystą KW [...] (dawna działka [...] uregulowana w KW [...]). Natomiast A. i W. małżonkowie C. złożyli powyższy wniosek w dniu 19 grudnia 2005 roku. Przed Sądem Rejonowym Wydział I Cywilny w [...] toczyło się postępowanie w sprawie [...] z powództwa M. i G. małżonków S. przeciwko Miastu i Gminie [...] o wydanie gruntu zajętego pod ulicę [...] oraz zasądzenie na ich rzecz od Gminy [...] odszkodowania za zniszczony grunt za rok 1985 w kwocie 500 zł., a także zwaloryzowanie tej kwoty do wysokości 7.657,00 zł. W dniu 1 grudnia 1999 roku (rep A nr [...]) W. C. w obecności notariusza zrzekł się na rzecz G. i M. małżonków S. wszelkich roszczeń objętych powyższą sprawą. Postępowanie cywilne w ww sprawie zakończone zostało wyrokiem Sądu Okręgowego [...] Sygn. Akt [...] z dnia [...] lipca 2001 r., którym zmieniono zaskarżony wyrok Sądu Rejonowego w [...] poprzez oddalenie powództwa. Sąd uznał, że przedmiotowe roszczenie powodów o ustalenie na ich rzecz odszkodowania za sporną nieruchomość nie jest zasadne. Na wniosek małżonków C. dokonano podziału całej nieruchomości, w wyniku którego wyodrębniona została działka nr [...] o powierzchni 0,3804 ha, jej część stanowiła przedmiotowa działka nr [...], o obszarze 0,2032 ha, zajęta pod drogę publiczną - ul. [...] w [...]. Mocą aktu notarialnego z dnia [...] października 2004 roku, dokumentującego umowę sprzedaży, za nr Rep A nr [...], A. i W. małżonkowie C. sprzedali K. C. oraz A. i M. małżonkom G. udziały wynoszące po 1/2 części m.in. w działce nr [...], z której wyodrębniona została działka ewid.nr [...]. Nabywcy powyższej nieruchomości, nie złożyli wniosku o ustalenie i przyznanie odszkodowania w trybie art. 73 cyt. ustawy. Wojewoda [...] ostateczną decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 roku potwierdził nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 roku prawa własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr ew. [...] w obr. [...] o pow. 0,2032 ha, zajętej pod część ul. [...] we wsi [...], gm. [...]. W toku prowadzonego postepowania administracyjnego organ I instancji zlecił rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenie operatu szacunkowego. Operat wykonany został w dniu 23 listopada 2013 r. przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego W. K., która ostatecznie złożyła do akt sprawy nowy zamienny operat z dnia 14 maja 2014 r. z uwzględnieniem informacji P., przekazanej pismem z dnia 8 maja 2014 r. Ze względu na tożsamość przedmiotu sprawy o ustalenie wysokości odszkodowania Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2014 roku, połączył do wspólnego rozpoznania sprawy wszczęte z obu wniosków w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...]o pow. 0,2032 ha., zajętą pod drogę. Decyzją nr [...] z dnia [...] października 2014 r. Starosta [...] orzekł o odmowie ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość oznaczoną jako działka ewid.nr [...], zarówno w stosunku do G. i M. małżonków S. jak i A. i W. małżonków C., uzasadniając rozstrzygnięcie okolicznością, że wnioskodawcy nie byli uprawnieni do wystąpienia z roszczeniem o odszkodowanie. Od powyższej decyzji odwołanie do organu II instancji złożyli wszyscy wnioskodawcy, domagając się ustalenia odszkodowania za przedmiotowy grunt zajęty pod drogę. Na skutek rozpoznania odwołania, Wojewoda [...] wydał zaskarżoną decyzję Nr [...] z dnia [...] stycznia 2015 roku, uchylając decyzję organu I instancji w części dotyczącej małżonków C. i przekazując sprawę w tym zakresie Staroście [...] do ponownego rozpoznania. Wojewoda [...] odnosząc się do podniesionych w odwołaniu zarzutów podniósł, że w orzecznictwie sądowo-administracyjnym przyjmuje się, iż wykładnia celowościowa i funkcjonalna wskazanego wyżej przepisu art. 73 prowadzi do jednoznacznych wniosków, iż uprawnionym do odszkodowania jest wyłącznie właściciel nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r., bowiem to on utracił własność zajętej pod drogę nieruchomości i na jego wniosek zgodnie z art. 73 ust. 4 ustalane i wypłacane jest odszkodowanie. Skarżący małżonkowie C. byli w dniu 31 grudnia 1998 r. właścicielami nieruchomości, w skład której wchodziła przedmiotowa działka gruntu zajęta pod drogę. A zatem, zdaniem organu odwoławczego, oczywistym jest, że do dnia 31 grudnia 2005 r. przysługiwało im z mocy art. 73 ust. 4 ustawy prawo do żądania ustalenia i wypłaty odszkodowania za ten grunt, które mogli realizować przez złożenie wniosku w tym przedmiocie w dacie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r., który to wniosek A. i W. małżonkowie C. złożyli w ustawowym terminie. Jednocześnie Wojewoda [...], przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia w powołanym zakresie, nakazał Staroście [...] ustalenie podmiotu uprawnionego do otrzymania odszkodowania. Natomiast, zdaniem organu odwoławczego, G. i M. małżonkowie S. z uwagi na zbycie nieruchomości notarialną umową sprzedaży w dniu [...] listopada 1997 r. małżonkom C., nie byli właścicielami ww nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. i tym samym ich wniosek o ustalenie i przyznania odszkodowania jako bezprzedmiotowy nie mógł zostać uwzględniony. Skargę na powyższą decyzję Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] stycznia 2015 roku do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Gmina [...] wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie na rzecz skarżącej Gminy [...] kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) przez uznanie że uprawnionym do odszkodowania przyznawanego w trybie tego przepisu jest zawsze osoba, będąca w dniu 1 stycznia 1999 r. właścicielem nieruchomości przejętej pod drogę publiczną pomimo, że po tej dacie zbyła tę nieruchomość jako właściciel ujawniony w księdze wieczystej i w konsekwencji nie poniosła szkody, jak również wniosek o odszkodowanie złożyła po zbyciu nieruchomości. 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 Ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.) przez nie uwzględnienie wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności że w tej sprawie poprzez sprzedaż nieruchomości jeszcze przed złożeniem wniosku o odszkodowanie, dotychczasowi właściciele scedowali na nabywców przysługujące im prawa do tego odszkodowania uzyskując w zamian stosowną rekompensatę. Tym samym dokonana przez organ ocena, że odszkodowanie przysługuje niezależne od tego, czy właściciel nieruchomości która z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r.. przeszła na własność zarządcy drogi publicznej dokonał rozporządzeń tym prawem również narusza art. 73 ust. 4 powołanej w pkt. 1 ustawy.. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] stycznia 2015 roku uchylająca w pkt 2 decyzję Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] października 2014 r. orzekającej w pkt 1 decyzji o odmowie ustalenia odszkodowania na rzecz G. i M. małżonków S. i w pkt 2 decyzji, o odmowie ustalenia odszkodowania na rzecz A. i W. małżonków C. za nieruchomość oznaczoną jako działka ewid. nr [...] o pow. 0,2032 ha, położoną w obrębie [...] przy ul. [...], gm. [...], zajętą pod drogę publiczną gminną, którą decyzją Wojewoda uchylił zaskarżoną do niego decyzję Starosty [...] w pkt 2 i przekazał sprawę w powyższym zakresie do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Sąd dokonał kontroli zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zbadał czy organ administracji orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi. W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia kwestionowanego aktu Sąd nie stwierdził, by zaskarżona decyzja naruszała prawo w stopniu i w sposób określony w cytowanym przepisie, a jednocześnie sąd podziela argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu tejże decyzji. Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie ponieważ zaskarżona decyzja, pomimo częściowo niespójnego uzasadnienia, nie narusza przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania. Sąd wydając orzeczenie uznał, iż zaskarżona decyzja nie jest dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie, a tym samym skarga podlegała oddaleniu. Podstawą materialnoprawną kwestionowanej decyzji jest art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną ( Dz.U. nr 133, poz. 872 ze zm. ). Stosownie do jego treści – nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Przepis ten wprowadza zatem generalną zasadę uwłaszczenia w odniesieniu do nieruchomości zajętych w dniu 31 grudnia 1998r. pod drogi publiczne. Zgodnie zaś z ust. 4 tego artykułu odszkodowanie, o którym mowa w art. 1 i 2 będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa. Jak słusznie podkreślono odszkodowanie przewidziane w art. 73 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające... jest ściśle związane z utratą prawa własności, stanowiąc rekompensatę za przejęte w tym trybie nieruchomości. Stąd też, skoro nieruchomość stała się z mocy prawa własnością gminy [...] z dniem 1 stycznia 1999 r., co potwierdzone zostało ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2013 r., to uprawnionym do odszkodowania jest właściciel nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r., którym byli małżonkowie C., bowiem to oni utracili własność zajętej pod drogę publiczną nieruchomości. Na ich wniosek winno być ustalane i wypłacane – zgodnie z art. 73 ust. 4 powołanej ustawy – odszkodowanie. Natomiast oczywistym jest, iż byli właściciele przedmiotowej nieruchomości małżonkowie S., którzy zbyli ją małżonkom C. w dniu [...] listopada 1997 roku utracili prawo do występowania z przedmiotowym wnioskiem. Nie ma żadnego znaczenia okoliczność udzielonego przez W. C. "pełnomocnictwa" dotyczącego zrzeczenia się wszelkich roszczeń objętych sprawą toczącą się przed Sądem Rejonowym w [...] w postępowaniu [...], wytoczoną przez małżonków S. Gminie [...], w przedmiocie m.in. wydania gruntu zajętego pod ul. [...] w [...]. Literalne brzmienie złożonego oświadczenia, które tak należy czytać, stanowi jedynie o przekazaniu uprawnień aktualnego właściciela-W. C. do przedmiotowego gruntu na użytek prowadzonego postępowania. Powyższe nie ma żadnego odniesienia do rzeczywistego przeniesienia roszczeń wobec Gminy [...] na rzecz małżonków S., w zakresie odszkodowania przysługującego mocą art. 73 ust. 1 cyt. ustawy. W tym miejscu nadmienić również należy, iż skoro przejście prawa własności w myśl art. 73 ust. 1 tej ustawy następuje z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r., to po tej dacie, wbrew twierdzeniu skarżącej, wyłączone jest nabywanie gruntów już zajętych pod drogi publiczne w trybie wszelkich umów cywilnoprawnych. Właściciele nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r. nie mogli więc skutecznie przenieść prawa własności przedmiotowej nieruchomości - zawieranymi umowami, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie (umowa z dnia [...] październik 2004 r.) albowiem od dnia 1 stycznia 1999 r. stanowiła ona własność Gminy [...]. Zatem, całkowicie błędne jest stanowisko skarżącej, iż po dniu 1 stycznia 1999 r. zaszły nowe zdarzenia prawne, uzasadniające odmowę uznania małżonków C. za uprawnionych do złożenia wniosku i przyznania odszkodowania, z uwagi na scedowanie swoich praw do przedmiotowej działki na inne osoby, na skutek dokonania po dniu 31 grudnia 1998 r. rozporządzenia swoja nieruchomością, w tym częścią, która przeszła pod drogę publiczna i którzy uzyskali za to rekompensatę od nabywców. Tym samym nie ponieśli z tego tytułu uszczerbku w swoim majątku. W konsekwencji zatem brak jest podstaw do uznania, wbrew twierdzeniom Gminy [...], iż po tej dacie to nabywcy udziałów w działce nr [...], małżeństwo A. i M. G. oraz K. C. stali się uprawnionymi do korzystania z praw związanych z przejściem części nabytej przez nich nieruchomości na skarżącą gminę a tym samym z prawa o wystąpienie o wypłatę tego odszkodowania. Powołany w uzasadnieniu skargi wyrok NSA I OPS 3/09 z dnia 11 stycznia 2010 r., zgodnie z którym "uprawnionym do złożenia wniosku o ustalenie i wypłacenie odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy może być także osoba, która po dniu 31 grudnia 1998 r., ale przed wydaniem decyzji na podstawie art. 73 ust. 3 ustawy, zawarła umowę nabycia nieruchomości zajętej pod drogę publiczną w formie aktu notarialnego z osobą, która była właścicielem tej nieruchomości w dniu 31 grudnia 1989 r. i wpisana została wpisana jako właściciel tej nieruchomości do księgi wieczystej" wskazuje jedynie na możliwość rozszerzenia katalogu osób uprawnionych do wystąpienia z przedmiotowym wnioskiem i gdyby ww nabywcy z takim wnioskiem wystąpili ich żądanie podlegałoby rozpoznaniu. Jednakże powyższa wykładnia jednocześnie nie eliminuje dotychczasowego właściciela z możliwości wystąpienia o odszkodowanie w omawianym trybie, w sytuacji złożonego w ustawowo zakreślonym terminie przedmiotowego wniosku. Na marginesie należy również podnieść, iż poddając analizie przepis w art. 73 ust. 1 i 4 ustawy – Przepisy wprowadzające... przedstawione powyżej stanowisko Sądu nie pozbawia nabywców nieruchomości, wywodzących swoje uprawnienia do odszkodowania z umowy sprzedaży zawartej aktem notarialnym po dniu 1 stycznia 1999 roku., uprawnienia do dochodzenia odszkodowania od zbywców właścicieli nieruchomości na dzień 31 grudnia 1989 roku za poniesioną szkodę, z tym że właściwą drogą jest postępowanie cywilne przed sądem powszechnym prowadzone przeciwko zbywcy nieruchomości. Reasumując Sąd stwierdza, że organy obu instancji prawidłowo przyjęły, iż w niniejszej sprawie brak było podstaw do uznania, iż G. i M. małżonkowie S. uprawnieni byli do wystąpienia o odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość zajętą pod drogę publiczną. Natomiast Sąd nie podziela stanowiska wyrażonego w decyzji organu odwoławczego nakazującego Staroście [...] ustalanie osób uprawnionych do uzyskania odszkodowania albowiem zgodnie z powołaną argumentacją podmiotami uprawnionymi z powyższego tytułu są małżonkowie C., na co wskazał Wojewoda [...] w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Mając zatem powyższe na uwadze Sąd działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.