IV SA/Wa 899/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Otylia Wierzbicka Sędzia NSA Tadeusz Cysek (spr.) Asesor WSA Tomasz Wykowski Protokolant Julia Dobrzańska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 marca 2005r. sprawy ze skargi "U.- S.A. w K. na postanowienie Ministra Zdrowia Nr. [...] w przedmiocie uzgodnienia decyzji o podziale nieruchomości 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Ministra Zdrowia z dnia [...] września 2004r 2. zasądza od Ministra Zdrowia na rzecz "U." S.A w .K. 345( trzysta czterdzieści pięć) złotych z tytułu zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym do Sądu administracyjnego postanowieniem z dnia [...] września 2004 r., Minister Zdrowia w wyniku rozpoznania zażaleń U. Spółka Akcyjna w K. oraz Burmistrza Miasta K. utrzymał w mocy swe postanowienie z dnia [...] września 2004 r. w sprawie uzgodnienia projektu decyzji dla podziału nieruchomości - działki nr ew. [...] o powierzchni 0,5227 w K. przy ulicy [...] w parku [...], w strefie [...] ochrony uzdrowiskowej - negatywnie " opiniujące" projekt podziału tej działki . W ramach podstawy prawnej rozstrzygania Minister Zdrowia powołał się na art. 3 ust 2 pkt. 4 i art. 6 ust.2 pkt 3 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o uzdrowiskach i lecznictwie uzdrowiskowym (Dz. U. Nr 23 poz. 150 ze zm.) w związku z art. 60 ust. 1 oraz art. 53 ust 4 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także na art. art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 144 kpa, art. 127 § 3 kpa. W ocenie rozstrzygającego organu podział przedmiotowej działki jest niezasadny "zwłaszcza", że proponowany podział tworzy działkę nr [...] zabudowaną budynkiem "[...]" natomiast "oddaje" na własność miasta działkę nr [...] zagospodarowaną zielenią urządzoną. Zdaniem Ministra Zdrowia stan istniejący w chwili obecnej gwarantuje pozostawienie na terenie działki zieleni urządzonej i prawidłowe zabezpieczenie odwiertu wody leczniczej "[...]", w związku z powyższym proponowany projekt podziału działki jest nie do przyjęcia. Zgodnie z wytycznymi Ministra Zdrowia zawartymi w piśmie z dnia [...] września 2003 r. określono minimalną powierzchnię działek, preferowaną lokalizację obiektów oraz procentowy udział zieleni urządzonej. Nie jest zasadnym wydawanie "pozytywnego projektu" warunków zabudowy dla podziału działki, bez spełnienia żadnego z zakładanych parametrów. Podział działki stworzyłby sztuczny podział, pozostawiający obiekty posadowione na działce tylko w ich obrębie. Obowiązek dbałości o zieleń w istniejącym stanie obciąża "stronę skarżącą, a nie miasto. Park [...] jest terenem uzdrowiska szczególnie chronionym niezależnie od "umocowania właścicielskiego" Minister Zdrowia nie rości sobie prawa do rozporządzania mieniem wnioskodawcy, ma natomiast, z racji nadzoru zwierzchniego nad uzdrowiskami i lecznictwem uzdrowiskowym prawo do domagania się prawidłowego zagospodarowania strefy [...] ochrony uzdrowiskowej . W złożonej skardze " U." Spółka Akcyjna w K. wniosło o uchylenie obu postanowień Ministra Zdrowia. W uzasadnieniu podniesiono, że strona skarżąca wystąpiła do Burmistrza K. o ustalenie warunków zabudowy dla podziału nieruchomości przedmiotowej działki nr [...] i w ramach tego postępowania oczekiwała pozytywnej opinii Ministra Zdrowia. Strona skarżąca wyjaśniła przy tym, że cześć przedmiotowej działki jest zagospodarowana przez Gminę K. jako tzw. "Deptak" wraz z urządzoną zielenią parkową. Zamiarem wnioskodawcy było dokonanie z Gminą K. czynności cywilno-prawnej polegającej na zamianie wydzielonej części działki nr [...] na inną nieruchomość stanowiącą własność Gminy K., a niezbędna wnioskodawcy dla prawidłowego zagospodarowania odwiertu wody mineralnej. Celem planowanego podziału nie była w żadnym razie zmiana sposobu użytkowania podlegającej podziałowi nieruchomości ( np. poprzez jej zabudowę) . Organ "opiniujący" w istocie sprzeciwia się prawu wnioskodawcy do swobodnego rozporządzania jego mieniem. Strona skarżąca wskazała też na powołanie się przez Ministra Zdrowia na ogólne przepisy kompetencyjne ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy o uzdrowiskach i lecznictwie uzdrowiskowym. Uzasadnienie faktyczne nie wskazuje natomiast jak zarzucono żadnych racjonalnych przesłanek sprzeciwiających się projektowi podziału przedmiotowej działki. Nie ma zaś w ocenie strony skarżącej żadnego zagrożenia dla strefy ochrony uzdrowiskowej. Ponadto jak zauważono pisma Ministra Zdrowia nie stanowią źródła prawa powszechnie obowiązującego Według strony skarżącej rozstrzygnięcia Ministra Zdrowia zapadły z naruszeniem ogólnych zasad postępowania administracyjnego oraz art. 6 ust. 2 pkt 3 i 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. - o uzdrowiskach i lecznictwie uzdrowiskowych oraz art. 60 ust. 1 i 50 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. - o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odpowiadając na skargę Minister Zdrowia wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga prowadzi do uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia Ministra Zdrowia z dnia [...] września 2004 r., aczkolwiek przyczyny wyeliminowania z obrotu prawnego obu tych rozstrzygnięć nie są tożsame z wyłuszczonymi w skardze. Zgodnie z art. 134§1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153. poz., 1270 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kognicji Sądu nie przekroczy zatem stwierdzenie, że rozstrzygając w niniejszej sprawie Minister Zdrowia nie przywiązał należnej wagi do zasady praworządności sformułowanej w art. 6 kpa oraz podkreślonej i rozbudowanej później przez normy konstytucyjne ( art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.- Dz. U. Nr 78, poz. 483). Ta fundamentalna zasada zezwala organowi administracji publicznej na działanie wyłącznie na podstawie i w granicach prawa. Również zatem organ współdziałający stosować się winien do tej reguły. W ocenie Sądu Minister Zdrowia nie wykazał w niniejszej sprawie, aby wydane przez niego rozstrzygnięcia miały oparcie w przepisach prawa. Zważyć należy, iż organ ten podjął czynności w sprawie w związku z tym wystąpieniem organu prowadzącego postępowanie główne, który przesłał do zaopiniowania decyzje o warunkach zabudowy dla podziału nieruchomości działki nr [...]. W projekcie tej decyzji powołano się na art.80 i 86 ustawy z dnia 27 marca 2003r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 88, poz. 717 ze .zm.). Pokreślić wypada, że wskazana ustawa przewiduje wydanie decyzji o warunkach zabudowy jedynie dla sytuacji zmiany zagospodarowania terenu o której mowa w art. 59ust 1 (do tego przepisu odwołuje się też art. 86 cytowanego aktu prawnego). W ujęciu art. 59 ust. 1 powołanej ustawy chodzi wyłącznie o zmianę zagospodarowania terenu polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także o zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Artykuł 59 ust. 1 stosuje się też do zmiany zagospodarowania terenu, który nie wymaga pozwolenia na budowę z wyjątkiem tymczasowej jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku. W tak określonym pojęciu zmiany zagospodarowania terenu - kładącym akcent na działania inwestycyjne - nie mieści się samo dokonanie podziału działki. Podział działki nie jest zresztą w ogóle objęty regulacją ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z tej racji podstawy prawnej do orzekania w sprawie przez Ministra Zdrowia jako organu współdziałający nie mógł stanowić w szczególności powołany przez ten organ art. 53 ust. 4 pkt 1 omawianej ustawy ( w związku z art. 64 tego aktu prawnego). I z brzmienia samego tego przepisu wynika kompetencja Ministra właściwego do spraw zdrowia, do podejmowania rozstrzygnięć w ramach współdziałania organów administracji publicznej tylko, gdy chodzi o inwestycje (lokalizowane w miejscowościach uzdrowiskowych). Kwestie podziału nieruchomości reguluje ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. DZ. U. z 2004 r. Nr 261 poz. 2603 ze zm.). Regulacje zawarte w tej ustawie nie były analizowane i powołane jako podstawa prawna w projekcie decyzji o warunkach zabudowy przedstawionej do uzasadnienia Ministrowi Zdrowia, ani nie były rozważane przez organ współdziałający. Art. 94 wskazanej ustawy przewidywał przez pewien okres wydawanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ustalającej zasady podziału nieruchomości, ale - po pierwsze chodziło o instytucje prawną inną niż decyzja o warunkach zabudowy uregulowana w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - po drugie zaś w chwili wydawania zaskarżonego postanowienia art. 94 nie przewidywał już wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ustalającej zasady podziału nieruchomości. (uległ on zmianie od dnia 22 września 2004 r. - wprowadzonej ustawą z dnia 28 listopada 2004 r. - o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz zmianie niektórych innych ustaw Dz. U. Nr 141 poz. 1992 ze zm., która nie zezwalała na stosowanie przepisów dotychczasowych w sprawach wszczętych i nie zakończonych). Decyzja o podziale nieruchomości co prawda również wymaga współdziałania określonych organów administracji publicznej, ale regulacja powoływanej ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wymienia jako organu współdziałającego ministra właściwego do spraw zdrowia. Podstawy prawnej orzekania w niniejszej sprawie nie wyjaśnił rozstrzygający organ także poprzez ogólnikowe odwołanie się do art. 3 ust. 2 pkt 4 i art. 6 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o uzdrowiskach i lecznictwie uzdrowiskowym (Dz. U. Nr 27 poz. 150 ze zm.). Z art. 6 ust 2 powołanej ustawy wynika jedynie uprawnienie do sprawowania nadzoru zwierzchniego nad lecznictwem uzdrowiskowym i wskazanie jakie czynności mieszczą się w tym nadzorze. Z treści tego przepisu nie sposób wywieść kompetencji Ministra Zdrowia do orzekania w niniejszej sprawie. Z kolei powołany także art. 3 ust. 2 pkt 4 omawianego aktu prawnego wskazuje wprawdzie, że statut uzdrowiska ustala sprawy, które z uwagi na znaczenie dla lecznictwa uzdrowiskowego wymagają uzgodnienia z Ministrem Zdrowia, ale rozstrzygający organ ograniczył się do powołania tego przepisu i nie wskazał już, ani tym bardziej wykazał, który to jego zdaniem przepis zawarty w statucie konkretnego uzdrowiska zawiera wymóg uzgodnienia z nim także decyzji o podziale nieruchomości. Nawiasem mówiąc przedstawione Sądowi akta nie zawierały nawet tekstu statutu. Bez poznania zaś przesłanek jakim kierował się rozstrzygający organ nie można dokonać kontroli ich legalności. Podkreślenia wymaga, że termin podział nieruchomości ma ścisłe znaczenie "techniczno-prawne". Ponadto wszelka przewidziana przez prawo ingerencja w sposób wykonywania prawa własności nie może być interpretowana rozszerzająco. Niezależnie od powyższych uwag Sąd podziela zarzut strony skarżącej, iż pisma Ministra Zdrowia nie stanowią źródła prawa powszechnie obowiązującego w myśl art. 87 i następnych Konstytucji RP i stąd nie mogą być powołane jako podstawa wydawania decyzji (postanowień) administracyjnych. Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji na mocy art. 145§1 pkt 1 lit c i art. 200 powołanej już ustawy-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.