IV SA/Wa 9/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Protokolant sekr. sąd. Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2011 r. sprawy ze skargi A. D. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. znak: [...]; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącej A. D. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] października 2010 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi po rozpatrzeniu odwołania A. D. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. umarzającej jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie stwierdzenia, że zespół dworsko – parkowy położony w na działce nr [...] w L., powiat w. nie podpadał pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne: A. D. wystąpiła do Wojewody [...] z wnioskiem o wydanie decyzji stwierdzającej, że powyżej opisana nieruchomość nie podpadała pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. Nr 3, poz. 13 ze zm.). Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie z wniosku A. D. Na skutek odwołania A. D. od powyższej decyzji Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy, wskazując w uzasadnieniu decyzji, że organ administracji stosując prawo obowiązany jest do ustalenia jaka norma prawna obowiązuje. Ustalając obowiązywanie normy prawnej, organ administracji musi stwierdzić: 1/ czy w systemie prawnym zawarte są normy regulujące rodzaj spraw, z którego zakresu jest rozpatrywana sprawa, 2/ czy normy te przewidują rozstrzygnięcie sprawy w formie decyzji administracyjnej, 3/ czy norma prawna weszła w życie, 4/ czy norma ta nie została derogowana. Organ wskazał, że wydanie decyzji na podstawie błędnych ustaleń obowiązywania normy prawnej powoduje brak podstawy materialnoprawnej decyzji, co obwarowane jest sankcją jej nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał, że wziął pod uwagę postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 marca 2010 r. (sygn. akt P 107/08). W uzasadnieniu postanowienia Trybunał Konstytucyjny wyraźnie stwierdził, że przepis § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych utracił moc prawną wraz z wejściem w życie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz.U. Nr 17, poz. 71). Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, tym samym zakończył się także okres, w którym przeprowadzana była reforma rolna. Ponadto Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że w aktualnym stanie prawnym do orzekania o prawach rzeczowych osób pozbawionych nieruchomości w ramach reformy rolnej właściwe są sądy powszechne zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 1 kpc (Dz.U. z 1964 r., Nr 43, poz. 296 ze zm.). Wydając decyzję z dnia [...] czerwca 2010 r. Wojewoda [...] kierował się również tym, że skoro Trybunał Konstytucyjny rozstrzygając kwestie zgodności § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z art. 92 Konstytucji RP w zakresie, w jakim na mocy tego przepisu orzekanie w przedmiocie podlegania nieruchomości ziemskich działaniu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN o reformie rolnej zostało przekazane do kompetencji organu administracji publicznej, postanowił o umorzeniu postępowania ze względu na utratę mocy obowiązującej aktu normatywnego w zakwestionowanym zakresie, to tym samym organy administracji państwowej nie mogą uznawać przepisu § 5 za obowiązujący i go stosować. Wydanie zaś decyzji administracyjnej w oparciu o ten przepis skutkowałoby, zgodnie z brzmieniem art. 156 § 1 pkt 2 kpa wydaniem decyzji bez podstawy prawnej i stanowiłoby o jej nieważności. Zdaniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi słusznie Wojewoda [...] uznał za bezprzedmiotowe postępowanie w niniejszej sprawie. Do rozpoznania wniosku A. D. właściwy jest sąd powszechny. Prawo własności jest instytucją prawa cywilnego i spory (roszczenia) dotyczące własności są sprawami cywilnymi w rozumieniu art. 1 kpc. Przejęcie określonego majątku przez Skarb Państwa z mocy prawa, bez stwierdzenia tego przejścia jakimkolwiek aktem deklaratoryjnym, przy równoczesnym braku uregulowania w normatywnym akcie nacjonalizacyjnym kwestii rozstrzygania sporów o własność nieruchomości, do których zastosowano jego przepisy, oznacza, że ewentualne spory o prawa rzeczowe powstałe w związku z zastosowaniem nacjonalizacyjnych przepisów mogą być rozstrzygane tylko na zasadach określonych w art. 2 § 1 i art. 3 kpc, przy czym wyłączenie drogi postępowania przed sądem powszechnym musi wynikać z powszechnie obowiązującego przepisu, a przeniesienia tych kompetencji na organy administracji nie można domniemywać. Skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pełnomocnik A. D. Pełnomocnik skarżącej A. D. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi opisał stan sprawy i wskazał, że niniejsze postępowanie ma swoją długotrwała historię, a Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi winien rozważyć ewentualna konieczność przekazania wniosku A. D. "z urzędu" do rozpoznania sądowi powszechnemu. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych względów niż wskazane w skardze. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymując w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. powołał się w pełnym zakresie na powołaną w części sprawozdawczej uzasadnienia argumentację Trybunału Konstytucyjnego, przedstawioną w postanowieniu z dnia 1 marca 2010 r. sygn. akt P 107/08. W związku z wątpliwościami, jakie pojawiły się odnośnie skutków powołanego postanowienia Trybunału Konstytucyjnego dla praktyki orzeczniczej sądów administracyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, postanowieniem z dnia 7 maja 2010 r. sygn. akt I OSK 176/10, przedstawił do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości: czy w obecnym stanie prawnym przepis § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. "e" dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. W uzasadnieniu wskazanego postanowienia Naczelny Sąd Administracyjny nadmienił m.in., iż po wydaniu postanowienia przez Trybunał Konstytucyjny, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uznając moc wiążącą orzeczenia Trybunału, kilkakrotnie stwierdził nieważność decyzji organów obu instancji w sprawach, w których orzekano na podstawie § 5 rozporządzenia z 1945 r., przyjmując, iż zostały one wydane bez podstawy prawnej. Naczelny Sąd Administracyjny, rozstrzygając opisane zagadnienie prawne uchwałą siedmiu sędziów z dnia 10 stycznia 2011 r. sygn. akt I OPS 3/10, uznał, że § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. "e" dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Wedle art. 187 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), uchwała składu siedmiu sędziów jest wiążąca w danej sprawie. Jednakże, zgodnie z art. 269 § 1 zd. 1 powyższej ustawy, jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Z powołanego przepisu wynika tzw. ogólna moc wiążąca uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wspomniana ogólna moc wiążąca wyraża się w tym, że żaden skład orzekający jakiegokolwiek sądu administracyjnego nie może rozstrzygnąć kwestii objętej zakresem uchwały w sposób sprzeczny ze stanowiskiem w niej zawartym, niż przy zastosowaniu reguł wynikających z powołanego przepisu (tj. przedstawienia powstałego zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi). Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie nie znajduje podstaw do skorzystania z kompetencji przewidzianej w art. 269 § 1 powyższej ustawy. Zobowiązany jest więc respektować stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zajęte w uchwale z dnia 10 stycznia 2011 r. sygn. akt I OPS 3/10. W konsekwencji wiążą go dwa zasadnicze założenia, które legły u podstaw poglądu składu siedmiu sędziów. Po pierwsze, postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 marca 2010 r. sygn. akt P 107/08 nie jest "orzeczeniem" Trybunału Konstytucyjnego, o którym mowa w art. 190 ust. 1 Konstytucji RP. Dlatego nie posiada mocy powszechnie obowiązującej i nie skutkuje koniecznością odmowy stosowania przez sądy i organy administracji publicznej § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. Nie stanowi też samoistnej podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej na podstawie tego przepisu. Pogląd prawny Trybunału Konstytucyjnego, zgodnie z którym wymieniony przepis utracił moc obowiązującą, nie wiąże sądów administracyjnych. Po drugie, § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. stanowi aktualnie element systemu prawa powszechnie obowiązującego. Tym samym powinien być stosowany przez organy administracji publicznej i sądy administracyjne rozpoznające skargi kasacyjne od decyzji tych organów. Z powyższych względów należy uznać, że niedopuszczalne jest stanowisko Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymujące w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. Niniejsze postępowanie dotyczy zespołu dworsko – parkowego położonego w na działce nr [...] w L., powiat w. Nieruchomość stanowi byłą własność S. K. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2006 r., sygn. akt [...] Sąd Rejonowy w P., III Wydział Cywilny stwierdził, że spadek po S. K. zmarłym [...] kwietnia 1973 r. na podstawie ustawy nabyły jego dzieci syn K. K. oraz córka E. K., każde z nich w ½ części. Natomiast postanowieniem z dnia [...] marca 1992 r., sygn. akt [...] Sąd Rejonowy dla W., III Wydział Cywilny stwierdził, że spadek po K. K. zmarłym 6 grudnia 1989 r. na podstawie ustawy nabyły żona A. D. oraz siostra E. K., każda z nich w ½ części. W postępowaniu administracyjnym brała udział tylko A. D., spadkobierczyni po synu byłego właściciela K. K. (jego małżonka). Wojewoda [...] pismem dnia 3 września 2008 r. wezwał wnioskodawczynię A. D. o nadesłanie postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po E. K. (córce byłego właściciela), ponownie z pismem o takiej treści zwrócił się 20 października 2008 r. W odpowiedzi pełnomocnik A. D. pismem z dnia 6 listopada 2008 r. wskazał, że postępowanie o stwierdzenie nabycia spadku po E. K. nie zostało przeprowadzone i takie postępowanie się nie toczyło. Wojewoda [...] z urzędu wystąpił pismem z dnia 1 grudnia 2008 r. do Wydziału Konsularnego Ambasady RP w W. o podanie pisemnej informacji czy E. K. zamieszkiwała w C. w W., czy zmarła tam w dniu [...] września 1999 r., czy toczyło się postępowanie o stwierdzenie nabycia spadku po E. K. Jednocześnie w związku z otrzymaną informacją, że E. K. zmarła w F. Wojewoda [...] zwrócił się do Konsulatu Generalnego RP w [...] o udzielenie informacji czy E. K. zmarła i w jakiej dniu i czy toczyło się postępowanie o stwierdzenie nabycia spadku po E. K. Pismem z dnia 19 grudnia 2008 r. pełnomocnik A. D. nadesłał tłumaczenie przysięgłe z języka francuskiego pełnego odpisu aktu zgonu E. K., z którego wynika, że zmarła ona 3 września 1997 r. w F. Jednocześnie pismem z dnia 19 maja 2009 r. sekretarz Wydziału Konsularnego Ambasady RP w [...] przesłał akt zgonu E. K. i jednocześnie wskazał, że skontaktował się z E. P., którą E. K. ustanowiła swoim spadkobiercą testamentowym (wskazując jednocześnie jej adres). Wojewoda [...] pismem z dnia [...] maja 2009 r. zwrócił się do E. P. o podanie informacji czy toczyło się postępowanie o stwierdzenie nabycia spadku po E. K. Pismem z dnia 4 sierpnia 2009 r. E. P. nadesłała do Wojewody [...] testament po E. K. i wskazała, że innych dokumentów związanych ze spadkiem nie posiada, nie było również prowadzone postępowanie o stwierdzenie nabycia spadku. Niezależnie od prowadzonej korespondencji Wojewoda [...] wydał w pierwszej instancji decyzję w dniu [...] czerwca 2010 r. wskazując jako jedyną stronę postępowania A. D. Podkreślić należy, że złożenie samego testamentu nie jest wystarczające do ustalenia, iż wskazany w testamencie spadkobierca rzeczywiście spadek nabył, a tym samym, że może być stroną postępowania. Nie można bowiem wykluczyć, iż testament taki może zostać np. uznany za nieważny. Zdaniem Sądu ustalenie czy E. P. wskazana w testamencie jako spadkobierczyni E. K. rzeczywiście nabyła spadek ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Organ administracji winien wezwać wnioskodawczynię oraz E. P. do przedstawienia dokumentu (np. postanowienia sądu), z którego będzie wynikać, że E. P. nabyła spadek po E. K. lub tego spadku nie nabyła. Po wyjaśnieniu powyższej kwestii rozpoznając ponownie sprawę w pierwszej instancji Wojewoda [...] będzie zobowiązany do merytorycznego rozstrzygnięcia wniosku A. D. o wydanie decyzji stwierdzającej, że powyżej opisana nieruchomość nie podpadała pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. Nr 3, poz. 13 ze zm.). W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 tej ustawy.