IV SA/Wa 9/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie sędzia WSA Anna Szymańska, sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2015 r. sprawy ze skargi Miasta O. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za grunt wydzielony pod drogę gminną oddala skargę I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] października 2014 r. nr [...], wydaną na podstawie art.138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2013 r., poz.267), dalej "k.p.a.", Wojewoda [...] (dalej "Wojewoda"), po rozpatrzeniu odwołania B. i D. L. (dalej "uczestnicy") od decyzji Starosty O. (dalej "Starosty") z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...], orzekającej o ustaleniu na rzecz uczestników odszkodowania z tytułu przejęcia przez Gminę Miasto O. (dalej "Gminę") prawa własności nieruchomości, uchylił decyzję Starosty oraz przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpoznania. II. Stan sprawy, poprzedzający wydanie przez Wojewodę zaskarżonej obecnie decyzji z dnia [...] października 2014 r., przedstawia się w sposób następujący: 1. Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...], wydaną na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz.U. 2013 r., poz. 687), dalej "ustawy drogowej", Starosta orzekł o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pod nazwą budowa drogi gminnej ulicy [...] na odcinku od ulicy [...]. Inwestycja ta objęła m.in. nieruchomość położoną w O., oznaczoną jako działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni 4 411 m2, powstałą w wyniku podziału należącej do uczestników działki nr 1. Na podstawie art.12 ust.4 pkt 2 ustawy drogowej działka nr [...] stała się własnością Gminy. 2. W toku postępowania odszkodowawczego, wszczętego przez Starostę pismem z dnia 17 października 2013 r., organ zlecił rzeczoznawcy majątkowemu K. M. sporządzenie operatu szacunkowego z wyceny przejętej nieruchomości. Operat taki został sporządzony w dniu 11 marca 2014 r., ustalając wartość nieruchomości na kwotę 98 539 zł. 4. Uczestnicy wnieśli do sporządzonego operatu uwagi zarówno w piśmie procesowym z dnia 8 kwietnia 2014 r., jak i w toku rozprawy administracyjnej, przeprowadzonej przez Starostę w dniu 10 czerwca 2014 r. Dodatkowo pismem z dnia 11 sierpnia 2014 r. uczestnicy poinformowali Starostę, że w tym samym dniu zawarli z Polską Federacją [...] (dalej "organizacja rzeczoznawców" albo "organizacja") umowę o dokonanie oceny prawidłowości operatu z dnia 11 marca 2014 r., sporządzonego na zlecenie organu. 5. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. Starosta ustalił przedmiotowe odszkodowanie w kwocie oszacowanej przez rzeczoznawcę w operacie z dnia 11 marca 2014 r. 6. Uczestnicy wnieśli do Wojewody odwołanie od decyzji Starosty, zarzucając organowi oparcie się na nieprawidłowo sporządzonym operacie szacunkowym. 7. Przy piśmie procesowym z dnia 21 października 2014 r. uczestnicy przedłożyli Wojewodzie opinię Komisji Arbitrażowej Polskiej Federacji [...] z dnia 10 października 2014 r., formułującą negatywną ocenę operatu z dnia 11 marca 2014 r., sporządzonego na zlecenie Starosty. III. Zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] października 2014 r. Wojewoda rozpatrzył odwołanie uczestników od decyzji Starosty z dnia [...] sierpnia 2014 r., uchylając tę decyzję i przekazując Staroście sprawę do ponownego rozpoznania na podstawie art.138 § 2 k.p.a. Uzasadniając rozstrzygnięcie kasatoryjne, Wojewoda wskazał, że w rozpatrywanej sprawie zachodzi konieczność powtórzenia w całości postępowania wyjaśniającego w oparciu o nowy operat szacunkowy. Konieczność ta wynika z utraty mocy obowiązującej przez operat z dnia 11 marca 2014 r., będącej w myśl art.157 § 1 a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2014 r., poz. 518) dalej "u.g.n." automatycznym skutkiem wydania przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych negatywnej oceny w przedmiocie tego operatu. IV. Gmina wniosła do Sądu skargę na decyzję Wojewody, zarzucając organowi odwoławczemu dokonanie wadliwej oceny, że w niniejszej sprawie doszło do utraty mocy obowiązującej operatu szacunkowego z dnia 11 marca 2014 r. na podstawie art.157 § 1 a u.g.n. W ocenie Gminy Wojewoda pominął okoliczność, że opinia organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych z dnia 21 października 2014 r. została sporządzona po upływie dwóch miesięcy od dnia zawarcia umowy o jej sporządzenie (11 sierpnia 2014 r.), tj. po upływie terminu zastrzeżonego w art.157 ust.1 u.g.n. Przekroczenie tego terminu pociąga za sobą bezskuteczność opinii sporządzonej przez organizację zawodowej rzeczoznawców majątkowych, czego konsekwencją jest brak podstaw do kwestionowania mocy obowiązującej operatu szacunkowego z dnia 11 marca 2014 r. Operat ten prawidłowo oszacował wartość przejętej nieruchomości, w związku z czym winien być rozpatrzony jako wiarygodny dowód w sprawie przez organ odwoławczy. Zaniechanie przez Wojewodę przeprowadzenia dowodu z operatu z dnia 11 marca 2014 r. pociągnęło za sobą wadliwość decyzji odwoławczej, wynikającą z naruszenia przez Wojewodę art.7, 77 § 1, 80 i 138 § 2 k.p.a. oraz art.157 ust.1 u.g.n. V. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: VI. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie przez Sąd skargi na orzeczenie organu administracji publicznej jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia naruszeń prawa wymienionych w art. 145 § 1 p.p.s.a. W świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Naruszeń, które mogłyby stanowić podstawę do zastosowania w niniejszej sprawie środków, o których mowa powyżej, Sąd nie stwierdził. VII. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji Wojewody [...] prowadzi do następujących wniosków: 1. Przedmiotem postępowania administracyjnego, w którym w drugiej instancji orzekł zaskarżoną decyzją Wojewoda, było ustalenie na rzecz uczestników, na podstawie art.12 ust.4a, f i 18 ustawy drogowej, odszkodowania z tytułu utraty przez nich na rzecz Gminy, na podstawie art.12 ust.4 pkt 2 ustawy, prawa własności nieruchomości. 2. W myśl art.18 ust.1 ustawy drogowej wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Zasadniczym dowodem, w oparciu o który w różnego typu postępowaniach odszkodowawczych ustala się wartość nieruchomości jest opinia rzeczoznawcy majątkowego, sporządzana w formie operatu szacunkowego (art.130 ust.2 oraz art.156 ust.1 u.g.n.). W świetle ugruntowanego orzecznictwa sądowego operat szacunkowy podlega, jak każdy inny dowód zgromadzony w aktach sprawy, ocenie organu prowadzącego postępowanie odszkodowawcze, stosownie do art.80 k.p.a. 3. W ocenie organu odwoławczego w niniejszej sprawie wystąpiła konieczność zastosowania instytucji kasacji, przewidzianej w art.138 § 2 k.p.a., tj. uchylenia wydanej w I instancji decyzji odszkodowawczej oraz przekazania organowi I instancji sprawy do ponownego rozpatrzenia. Stanowisko to jest trafne. 4. Stosownie do art.138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, wydanej przez postępowanie wyjaśniające w niniejszej sprawie wymaga powtórzenia w całości. Przesłanki te wystąpiły w niniejszej sprawie w całości, albowiem z racji utraty na podstawie art.157 § 1 a u.g.n. mocy dowodowej przez operat szacunkowy z dnia 11 marca 2014 r., sporządzony na zlecenie Starosty i stanowiący podstawę ustaleń decyzji odszkodowawczej tego organu z dnia 28 sierpnia 2014 r., zachodzi konieczność powtórzenia przez Starostę w całości postępowania wyjaśniającego w przedmiocie ustalenia wartości przedmiotowej nieruchomości, w oparciu o nowy operat szacunkowy. Wydanie przez Starostę decyzji odszkodowawczej w oparciu o wadliwy operat szacunkowy należy zakwalifikować jako wydanie tej decyzji z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia sprawy, jak też zgromadzenia, rozpatrzenia i oceny materiału dowodowego. 5. Stosownie do art.157 ust.1 ustawy oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych w terminie nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia zawarcia umowy o dokonanie tej oceny, mając na względzie następujące zasady: 1) organizacja zawodowa wyznacza zespół oceniający w składzie co najmniej 2 rzeczoznawców majątkowych; 2) w ocenie nie mogą brać udziału rzeczoznawcy majątkowi, wobec których zachodzą przesłanki wymienione w art. 24 Kodeksu postępowania administracyjnego lub inne przesłanki, które mogą budzić uzasadnione wątpliwości co do ich bezstronności. W myśl art.157 § 1 a u.g.n. operat szacunkowy, w odniesieniu do którego została wydana ocena negatywna organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, od dnia wydania tej oceny traci charakter opinii o wartości nieruchomości, o której mowa w art. 156 ust. 1. Z dniem wydania oceny negatywnej organizacja zawodowa publikuje przez okres 12 miesięcy na swojej stronie internetowej informację o tej ocenie. 6. Nie może budzić uzasadnionych wątpliwości wystąpienie w niniejszej sprawie skutku przewidzianego w art.157 § 1 a u.g.n., tj. utrata przez operat szacunkowy z dnia 11 marca 2014 r. charakteru opinii o wartości nieruchomości, o której mowa w art. 156 ust. 1, w następstwie dokonania przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych negatywnej oceny tego operatu. O ile poza sporem w niniejszej sprawie jest to, że opinia tego rodzaju została bez wątpienia wydana, o tyle skarga podważa jej legalność z uwagi na wywodzone uchybienie przez organizację rzeczoznawców dwumiesięcznemu terminowi zastrzeżonemu w art.157 § 1 u.g.n. Pozostawiając na boku ocenę, czy co do zasady uprawnionym byłoby wywodzenie aż tak daleko idącego skutku uchybienia wspomnianemu terminowi przez organizację rzeczoznawców, jak bezskuteczność opinii wydanej przez ten podmiot, stwierdzić jednakże należy, że wbrew stanowisku skargi, do uchybienia ustawowemu terminowi w niniejszej sprawie nie doszło. Z akt postępowania odwoławczego wynika bowiem, że przy piśmie procesowym z dnia 21 października 2014 r. uczestnicy przedłożyli Wojewodzie pismo organizacji rzeczoznawców z tej samej daty, przy którym z kolei organizacja ta przekazała uczestnikom negatywną opinię na temat operatu szacunkowego z dnia 11 marca 2014 r., sporządzoną w dniu 10 października 2014 r. Data 21 października 2014 r. nie jest zatem, jak podnosi skarga datą sporządzenia przez organizację przedmiotowej opinii, a wyłącznie datą przekazania jej uczestnikom. Z kolei zestawienie daty zawarcia przez uczestników umowy z organizacją (11 sierpnia 2014 r.) z datą sporządzenia przez organizację opinii (10 października 2014 r.) prowadzi do oczywistego wniosku, że dwumiesięczny termin z art.157 ust.1 u.g.n. został w sprawie dotrzymany. Skarga nie jest w tych okolicznościach zasadna. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.151 p.p.s.a.