IV SA/Wa 90/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Szymańska, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, asesor WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Protokolant Joanna Kurek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2008 r. sprawy ze skargi Z. K. i K. M. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia inwestycji - oddala skargę - K. M. i Z. K., wnioskiem z dnia 17 grudnia 2004 r., wystąpili do Wójta Gminy W. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego i gospodarczego w obrębie W. na działce nr [...]. Pismem z dnia 3 lutego 2005 r., organ prowadzący postępowania w zakresie ustalenia warunków zabudowy zwrócił się do Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody w O. o uzgodnienie inwestycji. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2005 r., Wojewódzki Konserwator Przyrody w O., działający z upoważnienia Wojewody Warmińsko-Mazurskiego, odmówił uzgodnienia inwestycji. Na powyższe postanowienie zażalenie wnieśli K. M. i Z. K., w związku z czym Minister Środowiska, postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2007 r., uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Rozpatrując ponownie wniosek postanowieniem z dnia [...] maja 2007 r. Wojewódzki Konserwator Przyrody w O., odmówił uzgodnienia wskazując, iż planowana inwestycja ma być realizowana na obszarze, który wyróżnia się z punktu widzenia wartości przyrodniczych, krajobrazowych i pełni funkcję korytarza ekologicznego. Organ pierwszej instancji powołał się przy tym na przepisy rozporządzenia Nr 54 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 10 listopada 2005 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu na terenie województwa warmińsko-mazurskiego (Dz. Urz. Woj. Warmińsko-Mazurskiego Nr 175, poz. 1951, ze zm.), przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880, ze zm.) oraz ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902, ze zm.). Na powyższe postanowienie zażalenie, wnieśli K. M. i Z. K. podnosząc, że data wydania ww. rozporządzenia Wojewody Warmińsko-Mazurskiego jest dużo późniejsza od daty pierwszego zażalenia. Jednocześnie skarżący wyjaśnili, że wnioski zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, jakoby działka, na której ma być realizowana inwestycja, jest położona w oderwaniu od zwartej zabudowy m. W., i nie ma sąsiedztwa, są nieuzasadnione. Zakwestionowali także szczególną wartość przyrodniczą okolicy. W ocenie skarżących powoływanie się na istnienie korytarzy ekologicznych, o których nie byli informowani, stanowi naruszenie ich praw właścicielskich. Postanowieniem z dnia [...] września 2007r. Nr [...] Minister Środowiska działając na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.) oraz art. 60 ust. I ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia K. M. i Z. K., na postanowienie Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] maja 2007 r., uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż rozpoznając sprawę organ I instancji powołał się na rozporządzenie nr 54 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 10 listopada 2005r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu na terenie województwa warmińsko-mazurskiego (Dz. Urz. Woj. Warmińsko-Mazurskiego Nr 175, poz. 1951, ze zm.), które nie obowiązywało już w dacie orzekania przez ten organ. Utrata mocy obowiązującej ww. rozporządzenia na skutek stwierdzenia jego nieważności (ex tunc) powoduje, że podstawą rozstrzygania powinny być przepisy poprzedniego rozporządzenia Nr 21. Wojewody Warmińsko-Mazurskiego, które zostało zastąpione przez nieważne (z mocą wsteczną), ww. rozporządzenie Nr 54 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego. Ponadto podniósł, iż punktem odniesienia mogą być jednak wyłącznie zakazy zawarte w § 2 ust. 1 ww. rozporządzenia Nr 21 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego, pokrywające się z zakazami wymienionymi w art. 24 ust. 1 obecnie obowiązującej ustawy o ochronie przyrody - przepisie zawierającym katalog potencjalnych zakazów możliwych do wprowadzeniu na obszarze chronionego krajobrazu. Przedstawiając powyższe zmiany w obowiązujących regulacjach prawnych, istotnych z punktu widzenia oceny inwestycji, organ drugiej instancji wskazał, że rozstrzygając w chwili obecnej musi wziąć pod uwagę aktualnie obowiązujące przepisy. Podniósł także, iż wbrew stanowisku prezentowanemu przez organ I instancji powoływanie się na wartości przyrodnicze, krajobrazowe obszaru, na którym ma być realizowana inwestycja i pełnienie przez niego funkcji korytarza ekologicznego nie może stanowić podstawy negatywnego dla stron rozstrzygnięcia. Także kwestie oderwania terenu, na którym ma być realizowana inwestycja, od zwartej zabudowy miejscowości W., czy sąsiedztwa, o czym wspominają w swoim zażaleniu skarżący, nie mogą mieć w niniejszej sprawie znaczenia. Organ działający na podstawie art. 60 ust. 1 oraz art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie jest uprawniony do ich oceny. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] września 2007r. wnieśli K. M. i Z. K., wskazując, iż zaskarżone postanowienie nie wnosi nic do sprawy, przyczynia się jedynie do wydłużenia i tak trwającej długo procedury. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie z art. 134 ustawy Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, Sąd doszedł do przekonania, iż nie narusza ono prawa w stopniu uzasadniającym konieczność jego uchylenia. Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo i postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm), Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i orzeka o ich uchyleniu w sytuacji gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] września 2007r. wydane w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Jako podstawę uchylenia postanowienia organu I instancji, organ odwoławczy podał, iż wydane ono zostało w oparciu o przepisy rozporządzenia nr 54 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 10 listopada 2005r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu na terenie województwa warmińsko-mazurskiego (Dz. URZ. Woj. Warmińsko-Mazurskiego Nr 175, poz. 1951, ze zm.), które nie obowiązywało już w dacie orzekania przez ten organ. W sprawie, w ocenie organu, zachodzi zatem konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania uzgodnieniowego, w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Jednocześnie organ odwoławczy podniósł, iż obowiązkiem organu I instancji jest rzetelne zbadanie i przeanalizowanie, czy realizacja planowanej inwestycji nie naruszy któregokolwiek z zakazów ustanowionych obowiązującym rozporządzeniem nr 21 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z zastrzeżeniem, iż będą to zakazy pokrywające się z zakazami wymienionymi w art. 24 ust. 1 obecnie obowiązującej ustawy o ochronie przyrody. Wbrew stanowisku prezentowanemu przez organ I instancji podstawą negatywnego dla stron rozstrzygnięcia, zdaniem organu odwoławczego, nie mogą być ogólne przepisy ustawy o ochronie przyrody, czy przepisy ustawy -Prawo ochrony środowiska. Należy zatem podnieść, iż w kwestii uprawnień organu odwoławczego, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a., wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale Składu Siedmiu Sędziów z dnia 4 maja 1998 r., sygn. FPS 2198 - ONSA Nr 3 z 1998 r., poz. 79. Odwołując się do treści tej uchwały należy podnieść, że według art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję/postanowienie w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Zatem decyzja kasacyjna może być wydana tylko wówczas, gdy spełnione są przesłanki określone w powołanym przepisie, a więc wtedy gdy - zdaniem organu odwoławczego - organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadzone przez tenże organ postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy i brak jest podstaw do zastosowania w postępowaniu odwoławczym art. 136 k.p.a. Dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy tego typu decyzji jest zatem ograniczona wymogiem spełnienia ww. przesłanek. Przyczyny, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a., winny przy tym znaleźć jednoznaczny wyraz w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 1 i 3 k.p.a.). Zgodnie bowiem z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 2 listopada 2000r. sygn akt V SA 856/00, LEX nr 50108) organ orzekający wydając decyzję kasacyjną winien dokonać oceny zgromadzonego przez organ I instancji materiału dowodowego w aspekcie jego zupełności i dopiero na tej podstawie, w sposób umotywowany, wskazać, jakie okoliczności nie zostały udowodnione. Odnosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy wskazać, iż zdaniem Sądu wbrew stanowisku skarżących, Minister Środowiska podał przesłanki uzasadniające skorzystanie przez niego z dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a. W sprawie niekwestionowanym jest bowiem, iż rozstrzygnięcie organu I instancji wydano w oparciu o nieobowiązujące w dacie orzekania przez ten organ przepisy prawa. Ponadto organ odwoławczy zarzucił organowi I instancji, iż nie dokonał w ogóle analizy sprawy pod kątem możliwości uzgodnienia planowanego zamierzenia inwestycyjnego w aspekcie zakazów jakie obowiązują na terenie O., a negatywne dla stron rozstrzygnięcia podjął w oparciu o ogólne przepisy ustawy o ochronie przyrody, co narusza interes skarżących. Uznać zatem należy, iż Minister Środowiska właściwie zarzucił organowi I instancji wadliwe przeprowadzenie postępowania w znacznym stopniu, co stanowiło podstawę do wydania przez organ odwoławczy postanowienia w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. Podkreślić przy tym należy, iż wbrew żądaniu skarżących, przy tak istotnym naruszeniu prawa jakiego dopuścił się organ I instancji niedopuszczalnym było merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy. Orzeczenie takie godziłoby bowiem w jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego tj. zasadę dwuinstancyjności, określoną w art. 15 k.p.a. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - na mocy art. 151 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo i postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) orzekł jak w sentencji.