IV SA/Wa 900/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Sędziowie asesor WSA Anna Szymańska, sędzia NSA Otylia Wierzbicka (spr.), Protokolant Artur Dral, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 czerwca 2005 r. sprawy ze skargi "N" Spółka z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2004 r. Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy dla obszaru wodnego - skargę oddala - Dyrektor Urzędu Morskiego w G. decyzja z dnia [...] lipca 2004 r., po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...].02.2004 r. Spółki z o.o. "N" z siedzibą w P., powołując się na art. 6 ustawy z dnia 18.12. 2003 r. o zmianie ustawy o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. 04.06.41 w związku z art. 60 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 03.80.717) ustalił warunki zabudowy dla obszaru wodnego (inwestor projektuje posadowienie elektrowni wiatrowych na polskich wodach terytorialnych Morza Bałtyckiego na wysokości miejscowości B.). W uzasadnieniu wskazano, że planowane zamierzenie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których istnieje wymóg sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, wynikający z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. 02.179.1990). Projekt decyzji został uzgodniony w toku postępowania administracyjnego oraz na rozprawie administracyjnej, która odbyła się w dniu [...].04.2004 r. Zamierzenie jest zgodne z przepisami prawa. Od decyzji wniósł odwołanie Wójt Gminy K. domagając się jej uchylenia z powodu rażącego naruszenia prawa to jest art. 33 ustawy z dnia 16.04.2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. 92 poz. 880). W uzasadnieniu odwołania podnosi, że decyzja nie odnosi się do zapisów ustawy o ochronie przyrody, która w art. 33 zabrania podejmowania działań mogących w istotny sposób wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar NATURA 2000, do przestrzegania którego Polska jest zobowiązana jako członek Unii Europejskiej. Decyzja naruszając powyższy przepis jest sprzeczna z prawem krajowym i międzynarodowym. Nadto podnosi, że nie uwzględniono sprzeciwu mieszkańców gmin obawiających się spadku atrakcyjności turystycznej terenu w otoczeniu, którego projektuje się farmy wiatrowe, a przeprowadzone badania w krajach Europy Zachodniej potwierdziły znaczny spadek atrakcyjności takich terenów. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] września 2004 r. powołując się na art. 138 § 2 kpa po rozpatrzeniu odwołania uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że z obrazą art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie dokonano uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy z wojewódzkim konserwatorem przyrody działającym w imieniu wojewody, ani też szczegółowej analizy rejonu lokalizacji elektrowni wiatrowej w kontekście zapisów art. 33 ustawy z dnia 16.04.2004 r. o ochronie przyrody, który to przepis zabrania podejmowania działań mogących w istotny sposób wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000. Organ powołał się na pismo Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2004 r., zawierające stanowisko sprzeciwiające się lokalizacji farm wiatrowych, z uwagi na fakt, że akweny morskie, na których projektowana jest inwestycja, objęte zostały programem NATURA 2000, a także naruszenie przepisów zabraniających pogarszania walorów krajobrazowych Narodowych Parków Krajobrazowych. Stanowisko Wojewody zostało oparte na opinii Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody. Nie uwzględniono także w ocenie organu negatywnych opinii gmin nadmorskich, dotyczących lokalizacji elektrowni wiatrowych i ich wpływu na walory przyrodniczo-krajobrazowe oraz wartości turystyczne regionu. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła Spółka z o.o. "N" domagając się uchylenia decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2004 r. Zaskarżonej decyzji zarzuca: - naruszenie przepisów postępowania administracyjnego - uzasadniające wznowienie postępowania, polegające na takim jego prowadzeniu, iż strona bez swej winy była pozbawiona na etapie postępowania odwoławczego możliwości obrony swych praw. - naruszenie innych przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 128 i następnych kpa, regulujących termin i sposób wnoszenia odwołania, informowania strony o jego złożeniu, a także wszystkich czynnościach procesowych. W uzasadnieniu skargi strona podnosi, że wydanie decyzji było poprzedzone wielomiesięcznymi uzgodnieniami i korektami lokalizacji. W wyniku negatywnej opinii Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody z dnia [...].10.2003 r. nastąpiło przesunięcie obydwu lokalizacji w B. i L. znacznie dalej, niż stawiane wymagania, gdyż na odległość, aż 9 km od brzegu morza. Na rozprawie administracyjnej, przedstawiciel Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody zajął stanowisko, że podtrzymuje pozytywne uzgodnienie. Z dyskusji na rozprawie przedstawiciela Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody z przedstawicielką Centrum Energetyki Odnawialnej wynikało, że w obszarze NATURA 2000 inwestowanie jest możliwe pod warunkiem wykonania właściwej kompensacji przyrodniczej. Zapisy ustawy o ochronie przyrody nie mogły być rozważane, gdyż ustawa nie obowiązywała. Była opublikowana 30 kwietnia 2004 r., a weszła w życie z dniem 1 maja 2004 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko, że brak uzgodnienia z Wojewódzkim Konserwatorem Przyrody stanowił podstawę do uchylenia decyzji. Strona skarżąca w uzupełnieniu skargi wniosła dwa kolejne pisma procesowe do Sądu z dnia [...].02.2005 r. i [...].05.2005 r. W pismach tych przyznaje, że organ pierwszej instancji nie uzgadniał ponownie projektu decyzji z Konserwatorem Przyrody, gdyż ten był na rozprawie i wyrażał pozytywną opinię. Protest gmin był niezbyt zdecydowany, a ponadto organ nie był zobowiązany do uwzględnienia zastrzeżeń, które uważał za nieracjonalne. Naruszenie prawa procesowego, dotyczące sposobu wniesienia odwołania powodujące, że strona skarżąca nie była poinformowana o złożonym odwołaniu i nie brała udziału w czynnościach przed organem odwoławczym ocenia jako rażące naruszenie prawa, które winno skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji Ministra Infrastruktury. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wniosek inwestora, którym jest skarżąca Spółka o ustalenie warunków zabudowy dla elektrowni wiatrowej na wodach terytorialnych Morza Bałtyckiego na wysokości B. został złożony do organu w dniu [...].02.2004 r., a zatem podlega rozpoznaniu na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która to ustawa weszła w życie z dniem 11 lipca 2003 r. W podstawie prawnej decyzji organ pierwszej instancji powołał przepis art. 61 ust. 1 cyt. ustawy. Przepis ten stanowi, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje z zastrzeżeniem ust. 3 wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Według art. 53 ust. 4 pkt 8 tej ustawy, który to przepis zgodnie z art. 64 ust. 1 stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy, decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu między innymi z Wojewódzkim Konserwatorem Przyrody działającym w imieniu wojewody – w odniesieniu do innych, niż wymienione w pkt 7 obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. Uzgodnień, o których mowa w art. 53 ust. 4 dokonuje się w trybie art. 106 kpa. Oznacza to, że uzgodnienie następuje w formie postanowienia, na które służy zażalenie, a następnie skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W sprawie niniejszej nie ma wątpliwości, że projekt decyzji o warunkach zabudowy nie został uzgodniony z Wojewódzkim Konserwatorem Przyrody. W dacie orzekania przez organ pierwszej instancji ([...].07.2004 r.) lokalizacja projektowanej inwestycji znajdowała się na terenie ostoi ptasiej w obszarze NATURA 2000 objętym ochroną prawną na podstawie przepisów ustawy o ochronie przyrody z dnia 16.04.2004 r., która to ustawa weszła w życie z dniem 1 maja 2004 r. i jej postanowienia organ miał obowiązek respektować. W toku postępowania administracyjnego Ministerstwo Środowiska w piśmie z dnia [...] marca 2004 r. skierowanym do Dyrektora Urzędu Morskiego w G. sygnalizowało, że projektowane przedsięwzięcie znajduje się w pasie przybrzeżnym przewidzianym do ochrony w ramach Europejskiej Sieci Ekologicznej NATURA 2000 r., że Polska przyjęła zobowiązanie opracowania krajowej strategii ochrony tych obszarów, która została uwzględniona w projektowanych przepisach, które nie weszły jeszcze w życie i że zgodnie z art. 4 ust. 5 Dyrektywy Rady 92/43/EWG w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory obszary umieszczone w spisie obszarów przewidzianych do ochrony w ramach NATURA 2000 podlegają ochronie na podstawie zapisów tej dyrektywy, która zabrania działań mogących pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych oraz siedlisk gatunków roślin i zwierząt objętych obszarem NATURA 2000. Również Wojewódzki Konserwator Przyrody w piśmie z dnia [...].10.2003 r. przywołanym w skardze opiniując negatywnie projektowaną elektrownię wiatrową w L. wskazał, że teren lokalizacji wiatraków znajduje się w obrębie projektowanej ostoi ptasiej [...], do wyznaczenia której Polska jest zobowiązana jako kraj akcesyjny do Unii Europejskiej. Skarżąca Spółka na rozprawie przyznała, że postanowienie uzgadniające projekt decyzji przez Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody nie zostało wydane. Powołała się jedynie na protokół rozprawy administracyjnej przeprowadzonej w dniu [...].04.2004 r., na której reprezentujący Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody przedstawiciel miał pozytywnie zaopiniować projektowaną inwestycję. Protokół rozprawy jest dowodem tego jaki był przebieg rozprawy i jakie stanowiska zajęły obecne na rozprawie strony. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej z protokołu nie wynika by Wojewódzki Konserwator Przyrody pozytywnie zaopiniował projektowaną inwestycję. Gdyby nawet tak było, to ustawa wymaga uzgodnienia w formie postanowienia, które podlega kontroli instancyjnej i sądowej. Dokonanie uzgodnienia w inny sposób nie może być uznane za skuteczne. Brak uzgodnienia wymaganego prawem przez inny organ jest uchybieniem mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stanowi też przesłankę wznowieniową określoną w art. 145 § 1 pkt 6 kpa. W przypadku ustalenia przez organ odwoławczy braku uzgodnienia nie jest możliwe uzupełnienie braku przez ten organ. Naruszałoby to bowiem zasadę dwuinstancyjności, pozbawiając strony możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie uzgadniające i ewentualnie skargi do sądu. Organ odwoławczy w ocenie Sądu zasadnie wskazał na obrazę art. 53 ust. 4 pkt 8 w zw. z art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegającą na braku uzgodnienia projektu decyzji z Wojewódzkim Konserwatorem Przyrody oraz naruszenie art. 33 ustawy o ochronie przyrody, który to przepis zabrania podejmowania działań mogących w istotny sposób pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych, a także w istotny sposób wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar NATURA 2000. Organ nie wykazał, że projektowana inwestycja nie będzie miała negatywnego wpływu na ptaki, dla ochrony których został wyznaczony obszar. Brak stanowiska organu w tym zakresie jest istotny także i z tego względu, że problem lokalizacji morskich farm wiatrowych w obszarach wyznaczonych do ochrony w ramach Sieci Ekologicznej NATURA 2000, został poddany pod obrady Krajowej Komisji ds. oceny oddziaływania na środowisko i stanowisko Komisji zakłada odrzucenie wniosków, dotyczących wznoszenia farm wiatrowych na obszarach NATURA 2000, o czym Ministerstwo Środowiska poinformowało orzekający organ. Sporządzony raport oddziaływania inwestycji na środowisko uwzględnia lokalizację w obszarze "Przybrzeżnych Wód Bałtyku" stanowiących obszar NATURA 2000. Rozważa też wpływ inwestycji na ptaki podlegające ochronie prawnej zgodnie z dyrektywą Unii Europejskie. Organ pierwszej instancji nie odniósł się w żadnym stopniu do raportu i zawartych w nim wniosków. Nie wziął też pod uwagę negatywnych opinii gmin nadmorskich. Opinie te aczkolwiek nie wiążące, muszą być przez organ rozważone. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji ograniczył się do ogólnikowego stwierdzenia, że warunki zabudowy zostały uzgodnione w trakcie prowadzonego postępowania oraz rozprawy nie wskazując jakich uzgodnień i kiedy dokonano. W aktach sprawy brak jest postanowień uzgadniających (organ odwoławczy nie zażądał wyjaśnień w tym zakresie). Nie wiadomo w istocie czy i jakich uzgodnień dokonano. Dotyczy to zwłaszcza uzgodnień o jakich mowa w art. 60 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Brak uzgodnienia z Konserwatorem Przyrody w formie wymaganej prawem nie jest kwestionowany. Jako słuszny należy ocenić zarzut skarżącej Spółki, że został naruszony tryb wnoszenia odwołania określony w art. 129 i 131 kpa. Odwołanie błędnie zostało wniesione bezpośrednio do organu odwoławczego. Z akt nie wynika też by strony zostały zawiadomione o wniesieniu odwołania. Te oczywiste uchybienia procesowe nie miały w ocenie Sądu wpływu na wynik sprawy. Organ odwoławczy nie prowadził dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i nie dokonał zmiany ustaleń faktycznych. Pismo Wojewody [...] z dnia [...].08.2004 r. skierowane do organu odwoławczego nie wniosło żadnych nowych okoliczności. Zaskarżona decyzja wydana na podstawie art. 138 § 2 kpa ma charakter kasacyjny. Przesłanką wydania takiej decyzji jest zakres czynności postępowania wyjaśniającego, które należy przeprowadzić. Przepis art. 138 § 2 kpa określa zakres tych czynności stanowiąc "rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części". Organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, gdy postępowanie pierwszoinstancyjne zostało przeprowadzone z istotnym naruszeniem prawa, w tym w sytuacji, gdy naruszenie to nie może być sanowane. Taka sytuacja zaistniała w sprawie niniejszej. Decyzja kasacyjna jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie narusza art. 138 § 2 kpa. Wskazane przez skarżącą Spółkę uchybienia procesowe nie mogły wpłynąć na wynik sprawy. Organ odwoławczy ustalił brak uzgodnienia projektu decyzji przez organ współdziałający, co w istocie nie jest kwestionowane, uniemożliwiło to rozstrzygnięcie sprawy co do istoty przez ten organ. Mając na względzie wszystkie wyżej wskazane okoliczności na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 02.153.1270) orzeczono jak w sentencji.