IV SA/Wa 901/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Anna Szymańska, Sędziowie sędzia WSA Piotr Korzeniowski (spr.), sędzia WSA Beata Sobocha, Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2014 r. sprawy ze skargi Miejskiego Zarządu Dróg w T. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia oddala skargę W dniu [...] lutego 2010 r. Miejski Zarząd Dróg w [...], w imieniu Gminy Miasto [...] (zwanej dalej skarżącym), wystąpił o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia pn. "[...]". W decyzji z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] ustalił środowiskowe uwarunkowania dla planowanego przedsięwzięcia. W decyzji z dnia [...] stycznia 2014 r. [...] Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska uchylił decyzję z dnia [...] lipca 2011 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że materiał dowodowy wymaga uzupełnienia w tak dużym stopniu, że wyłączona jest możliwość przeprowadzenia w tym zakresie dalszego postępowania wyjaśniającego przez organ II instancji na podstawie art. 136 k.p.a., gdyż godziłoby to w zasadę dwuinstancyjności postępowania, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy. Ustalenie wariantu realizacji przedsięwzięcia nie jest możliwe, gdyż nie został on wskazany w samej decyzji i nie można go ustalić na podstawie charakterystyki przedsięwzięcia. Decyzja z dnia [...] lipca 2011 r. została w ocenie organu II instancji wydana z naruszeniem art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocen oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm.) zwanej dalej "ustawą ocenową", ponieważ nie określono w sposób jednoznaczny rodzaju i miejsca realizacji przedsięwzięcia. Generalny Dyrektor sformułował szereg postulatów, które organ pierwszej instancji powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, tj. w postępowaniu należy: przedstawić wersję jednolitą raportu, ponieważ 12 uzupełnień raportu przedłożonych w toku postępowania przed organem I instancji oraz wyjaśnienia złożone w pismach w postępowaniu odwoławczym znacząco utrudnia ustalenie stanu faktycznego sprawy; wskazać, jaką kategorię ze względu na funkcje w sieci drogowej, będzie posiadać Trasa [...]; uzupełnić wyjaśnienie co do realizacji inwestycji zgodnie z wariantem [...]; uzupełnić raport w zakresie prognoz natężenia ruchu; uzupełnić raport o wyjaśnienie dwóch odmiennych oświadczeń inwestora co do wpływu na prognozy natężenia ruchu braku zwolnienia z opłat za przejazd autostradą [...]; wykonać pomiary z użyciem detektora w celu określenia tras wędrówek nietoperzy w rejonie planowanego przedsięwzięcia; uzupełnić raport, w zakresie metodologii wykonania inwentaryzacji przyrodniczej; uzupełnić raport o wskazanie różnic pomiędzy analizowanymi wariantami technicznymi w zakresie oddziaływania na środowisko zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 6 ustawy ocenowej, ponieważ raport nie zawiera porównania wariantów technicznych pod względem oddziaływania na środowisko, zatem wybór wariantu najkorzystniejszego dla środowiska powinien być poprzedzony porównaniem wariantów różniących się pod względem oddziaływań związanych stricte z ochroną środowiska; wyjaśnić i wskazać, który wariant techniczny (a lub b) jest preferowany przez inwestora; uzupełnić raport o czytelną mapę wskazującą położenie poszczególnych kategorii terenów chronionych akustycznie wraz z przebiegiem izolinii hałasu; wyjaśnić, czy w obowiązującym stanie prawnym aktualne są obliczenia wielkości stężeń emitowanych substancji; wyjaśnić, czy te same średnie prędkości pojazdów przyjęto na potrzeby obliczenia emisji zanieczyszczeń do powietrza oraz na potrzeby obliczeń hałasu; wskazać przebieg izolinii dopuszczalnych stężeń dwutlenku azotu w formie kartograficznej; przedstawić w sposób precyzyjny propozycje lokalizacji i liczby piezometrów monitorujących poziom wód gruntowych w fazie realizacji i eksploatacji planowanego przedsięwzięcia; wskazać proponowany sposób podczyszczenia oraz cieków powierzchniowych, do których będę odprowadzane wody opadowe i gruntowe z odwodnienia wykopów; wyjaśnić kwestię wpływu wyburzania obiektów na rozprzestrzenianie się hałasu; uzupełnić raport o informacje, na temat oddziaływań o charakterze pośrednim przedmiotowej inwestycji, w tym o informację, czy w wyniku realizacji przedmiotowej inwestycji przewiduje się wzrost natężenia ruchu na Trasie [...]. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję z dnia [...] stycznia 2014 r. złożyła Gmina Miasto [...], zarzucając decyzji szereg naruszeń przepisów prawa. W ocenie skarżącego, za rażące naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 81 ustawy ocenowej należy uznać przyjęcie, że organ I instancji nie wskazał w decyzji wariantu dopuszczonego do realizacji. Obowiązek wskazania wariantu wynika natomiast z art. 81 tej ustawy, w sytuacji kiedy z oceny oddziaływania na środowisko wynika zasadność realizacji przedsięwzięcia w wariancie innym niż proponowany przez wnioskodawcę., co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Organ rażąco naruszył również przepisów prawa materialnego - art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. a) i art. 66 ust. 1 pkt 6 i 8 ustawy ocenowej, poprzez przyjęcie że organ I instancji nie określił wariantu realizacji przedsięwzięcia oraz brak jest jednoznacznego określenia, "jaki jest przedmiot decyzji". Ustawa ocenowa w art. 82 nie nakazuje określenia wariantu, a jedynie rodzaju i miejsca realizacji przedsięwzięcia. Z kolei w ocenie skarżącego wariantu [...] nie można traktować jako racjonalnego wariantu alternatywnego dla wariantu opartego o zlokalizowany węzeł [...], z uwagi na fakt, iż jest on przewidziany dla zupełnie innej trasy, a jego oddalenie od przebiegu trasy [...] wyklucza jego racjonalne uzasadnienie. Organ odwoławczy niezasadnie uznał, że raport wymaga uzupełnień z uwagi na wynikające z pisma z dnia 5 i 14 kwietnia 2013 r. oraz z dnia 14 czerwca 2013 r. zmiany w prognozach natężeniach ruchu na projektowanej drodze, względem natężenia, które stanowiło podstawę do analiz akustycznych i zanieczyszczeń powietrza w raporcie o ocenach oddziaływania na środowisko. Skarżący w postępowaniu przed organem I instancji przedstawił prognozy aktualne w tamtym okresie. Konieczność przeprowadzenia szczegółowych badań oceny wpływu inwestycji na siedliska nietoperzy nie będzie miała wpływu na ostateczne rozstrzygnięcie. Decyzja narusza art. 136 k.p.a. ponieważ uznano, że materiał dowodowy wymaga uzupełnienia w tak dużym stopniu, że wyłączona jest możliwość przeprowadzenia w tym zakresie dalszego postępowania wyjaśniającego przez organ II instancji na podstawie art. 136 k.p.a. gdyż godziłoby to w zasadę dwuinstancyjności postępowania, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy. Doszło także do naruszenia art. 138 ust. 2 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, w sytuacji gdy decyzja ta nie została wydana z naruszeniem prawa, a rozstrzygnięcie sprawy nie wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W ocenie skarżącego organ przekroczył granice swobodnej oceny dowodów, która przybrała cechy oceny dowolnej. Organ naruszył także art. 7 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. i art. 77 k.p.a. Naruszenie to polegało na niedokładnej ocenie stanu faktycznego sprawy wskutek przedłożenia wyczerpującego i kompletnego materiału dowodowego i w rezultacie niezaakceptowanie przez organ odwoławczy prowadzenia postępowania przez organ I instancji w sposób dokładnie wyjaśniający stan faktyczny, pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa. Skarżący podniósł także zarzut naruszenia art. 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę całokształtu materiału dowodowego, co doprowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego w sprawie. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko przedstawione w decyzji z dnia [...] stycznia 2014 r. i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Przez ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko według art. 3 ust. 1 pkt 8 ustawy ocenowej rozumie się postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia, obejmujące w szczególności: - weryfikację raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, - uzyskanie wymaganych ustawą opinii i uzgodnień, - zapewnienie możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu. W ocenie oddziaływania na środowisko skupiają się elementy składowe trzech zasad prawnych ochrony środowiska: zasady kompleksowości ochrony, zasady prewencji i zasady przezorności. Ocena, podobnie jak raport, w ujęciu prakseologicznym jest zrelatywizowana do celu działania. W myśl art. 62 ust. 1 ustawy ocenowej w ramach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko określa się, analizuje oraz ocenia bezpośredni i pośredni wpływ danego przedsięwzięcia na środowisko oraz zdrowie i warunki życia ludzi, dobra materialne, zabytki, wzajemne oddziaływanie między tymi elementami, dostępność do złóż kopalin, możliwości oraz sposoby zapobiegania i zmniejszania negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz wymagany zakres monitoringu. Słowo "oddziaływanie" oznacza wywoływanie zmiany lub utrzymywanie stanu rzeczy, czyli niedopuszczenie do zmiany. Uwzględniając pozycję oddziaływania w łańcuchu zdarzeń w odniesieniu do danego skutku, można rozróżnić oddziaływanie pośrednie i bezpośrednie. "Oddziaływanie" jest terminem, którego znaczenie jest szersze od pojęcia "działanie", które można traktować jako pewien rodzaj wpływu na coś lub kogoś. Termin działanie dotyczy człowieka, natomiast na człowieka może oddziaływać jakaś rzecz albo kompleks rzeczy, który uczestniczy w stanie rzeczy. Ocena jest procesem wieloetapowej procedury. W tym znaczeniu możemy mówić o ocenie jako prawnie uregulowanym ciągu działań, który zmierza do zidentyfikowania, opisania i oszacowania z udziałem społeczeństwa i organów administracji potencjalnych wpływów planowanej działalności na środowisko rozumiane jako kompleks powiązanych ze sobą elementów. Stosując zasadę prewencji i zasadę przezorności organ wydaje decyzję w sprawie podjęcia działalności z uwzględnieniem jej skutków dla środowiska. Wyżej wymienione zagadnienia stanowią podstawy celowościowe sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Zgodnie z art. 77 ust. 1 ustawy ocenowej, jeżeli wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach poprzedza ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, przed wydaniem decyzji organ właściwy uzgadnia warunki realizacji przedsięwzięcia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska i, w przypadku gdy przedsięwzięcie jest realizowane na obszarze morskim, z dyrektorem urzędu morskiego oraz zasięga opinii właściwego organu Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Na mocy art. 80 ust. 1 ustawy ocenowej, jeżeli była przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, biorąc pod uwagę wyniki uzgodnień i opinii, o których mowa w art. 77 ust. 1 ustawy ocenowej, ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, wyniki postępowania z udziałem społeczeństwa oraz wyniki postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko, jeżeli zostało przeprowadzone. Jak wskazuje art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy ocenowej w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, wydawanej po przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, właściwy organ określa rodzaj i miejsce realizacji przedsięwzięcia. Z kolei jak wynika z art. 81 ust. 1 ustawy ocenowej jeżeli z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika zasadność realizacji przedsięwzięcia w wariancie innym niż proponowany przez wnioskodawcę, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, za zgodą wnioskodawcy, wskazuje w decyzji wariant dopuszczony do realizacji lub, w razie braku zgody wnioskodawcy, odmawia zgody na realizację przedsięwzięcia. Nie oznacza to jednak, że w przypadku ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia w wariancie pożądanym przez inwestora nie ma już potrzeby wskazania wprost, który wariant wybrał organ. To organ w decyzji powinien określić wybrany wariant realizacji przedsięwzięcia. Wskazanie wariantu nie może być dorozumiane, w szczególności jeśli w wariantach wskazano po dwa warianty techniczne (a i b), dlatego też określenie rodzaju i miejsca realizacji przedsięwzięcia bez podania wybranego wariantu narusza art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy ocenowej, co słusznie podniósł organ w zaskarżonej decyzji. Podobnie organ I instancji nie wskazał kategorii projektowanej drogi. Organ odwoławczy nie naruszył także art. 66 ust. 1 pkt 5 lit a, pkt 6 i pkt 8 ustawy ocenowej, ponieważ przedstawione wyżej argumenty w sposób jednoznaczny dowodzą, że decyzja organu I instancji była obarczona wadami w zakresie określenia przedmiotu inwestycji, tj. nie wskazano precyzyjnie wariantu realizacji z uwzględnieniem warunków środowiskowych i technicznych jego realizacji, a także nie określono kategorii drogi stanowiącej centralny element przedmiotowej inwestycji. Adresat decyzji powinien móc uzyskać te informacje z literalnego brzmienia decyzji bez potrzeby szczegółowej analizy oraz samodzielnego porównania wariantów przedstawionych w raporcie i opisu przedsięwzięcia z decyzji środowiskowej. Należy podkreślić, że to przygotowany w sformalizowanej formie zbiór informacji określających wszelkie aspekty związane ze środowiskowymi skutkami realizacji przedsięwzięcia. Odwołując się do celów prawa ochrony środowiska, oceniać zgodność treści raportu z przepisami ustawy ocenowej. Przeprowadzenie czynności weryfikacji raportu wykazuje, że nie da się ich prawidłowo dokonać wykładni jego treści w oderwaniu od celów norm prawnych chroniących środowisko. Raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko jest jednym z zasadniczych dokumentów występujących w procedurze przeprowadzania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Jego głównym celem jest ułatwienie ustalenia wszystkich potencjalnych zagrożeń związanych z realizacją planowanego przedsięwzięcia. W literaturze zwraca się uwagę, że problemy praktyczne związane z treścią raportu dotyczą często "wariantowania". Obejmują one: lokalizację przedsięwzięcia, zagospodarowanie terenu, rozwiązania dotyczące obiektów zewnętrznych, sieci transportu, zasilania, organizacji robót, doboru materiałów, czasu realizacji oraz inne (zob. G. Dobrowolski, Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, [...] 2011, s. 189.). Celem podstawowym raportu jest ułatwienie ustalenia wszystkich potencjalnych zagrożeń związanych z realizacją planowanego przedsięwzięcia. Treść raportu powinna dostarczyć informacje na temat ograniczenia potencjalnych negatywnych skutków przedsięwzięcia na środowisko. W ocenie planowanego przedsięwzięcia szczególną rolę odgrywa ogólny cel w postaci ograniczenia potencjalnych negatywnych sutków np. danej inwestycji budowlanej na środowisko. Raport powinien uszczegółowiać wymagania ochrony środowiska w związku z realizacją przedsięwzięcia. Istnieje w związku z tym konieczność racjonalnej interpretacji wszystkich elementów treści raportu zgodnie z zasadami prawa ochrony środowiska i celami postępowania ocenowego. Treść raportu można rozpatrywać w kategorii wytycznych dotyczących realizacji przedsięwzięcia zgodnie z wymaganiami prawa ochrony środowiska. Do raportu stosuje się wszystkie zasady postępowania dowodowego określone w k.p.a., w tym zasadę swobodnej oceny dowodów (zob. W. Radecki, Charakter prawny raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (na tle decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu), OŚPiP 2001, nr 2, s. 36.). Treści zawarte w raporcie mogą, a nawet powinny, podlegać szczegółowej weryfikacji organu prowadzącego postępowanie. Mogą one być również kwestionowane za pomocą innych środków dowodowych (Zob. M. Cieślak, Dowody w postępowaniu sądowym, arbitrażowym i administracyjnym, Warszawa 1968, s. 25-26.). Organ nie jest bowiem związany treścią raportu, a powinien przede wszystkim dążyć do rozstrzygnięcia odpowiadającego wyrażonej w art. 7 k.p.a. zasadzie prawdy obiektywnej. Są to kwestie zasadnicze (wariant, w tym wariant techniczny, realizacji przedsięwzięcia, kwalifikacji drogi jako krajowej, wojewódzkiej, powiatowej lub gminnej), dlatego jasne i precyzyjne sformułowanie ich w decyzji stanowi realizację zasady pogłębiania zaufania do Państwa wyrażonej w art. 8 k.p.a. Jednocześnie w przypadku decyzji wydawanej na podstawie ustawy ocenowej należy mieć także na względzie obowiązek informowania społeczeństwa, dlatego tak ważna jest jednoznaczność i precyzyjność decyzji. Z tego samego względu konieczne jest przedstawienie ujednoliconej wersji raportu. Sam raport powinien być rzetelny, spójny i wolny od nieścisłości. Analiza zawarta w raporcie musi uwzględniać założenia zasady kompleksowości ochrony środowiska uregulowanej w art. 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz.U. z 2013 r., poz. 1232 ze zm.). Według tego przepisu ochrona jednego lub kilku elementów przyrodniczych powinna być realizowana z uwzględnieniem ochrony pozostałych elementów. Zasada kompleksowości w procedurze oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przewiduje zatem konieczność realizowania ochrony jednego lub kilku elementów środowiska z uwzględnieniem ochrony pozostałych. Kompleksowe ujęcie w raporcie oddziaływań oznacza że na środowisko składają się wszystkie elementy przyrodnicze w ich wzajemnym powiązaniu. Zasada kompleksowości dotyczy więc składników środowiska oraz stanów naturalnych podlegających ochronie prawnej. Środowisko jest pewną całością, kompleksem powiązanych i oddziaływujących na siebie wzajemnie elementów i cechy te powinny być odzwierciedlone w treści raportu oraz w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Biorąc pod uwagę zakres ochrony prawnej, środowisko jako przedmiot tej ochrony musi być chronione przy pomocy decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jako całość z uwzględnieniem złożonego kompleksu oddziaływujących wzajemnie na siebie elementów wchodzących w jego skład. Mimo że ustawa ocenowa nie przewiduje takiego obowiązku wprost, to z ogólnej zasady zapewnienia możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu należy wywieść również obowiązek takiego prowadzenia postępowania dowodowego, które nie będzie utrudniało lub nawet uniemożliwiało społeczną kontrolę tego postępowania. Wielokrotnie uzupełniany raport jest nieprzejrzysty i stał się dokumentem zrozumiałym jedynie dla podmiotów wyspecjalizowanych, biegle orientujących się w postępowaniach z zakresu ochrony środowiska. Przepisy ustawy ocenowej nie określają charakteru prawnego raportu w postępowaniu, którego przedmiotem jest przeprowadzenie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Raport jako dowód oznacza dokument w postaci merytorycznego opracowania, na podstawie którego formułuje się twierdzenia dowodowe dotyczące wpływu przedsięwzięcia na środowisko. Proces dowodzenia, jest realizowany ze względu na określone twierdzenia dowodowe (zob. J. Wróblewski, Sądowe stosowanie prawa, Warszawa 1972, s. 186.). Dyrektywy dowodowe obejmują reguły rozumowania scharakteryzowane przez funkcję, jaką pełnią w procesach dowodzenia. Skarżący, wykonując zadania powierzone mu w celu realizacji potrzeb społeczności lokalnej, nie może uchylać się od obowiązków nakładanych przez prawo na rzecz ochrony interesu społecznego w realizacji przedsięwzięcia, które ma istotny wpływ na otoczenie, w tym na środowisko przyrodnicze, które jest szczególnie chronionym dobrem wspólnym. Należy zatem stawiać wobec niego takie same wymogi, co wobec innych podmiotów (np. inwestorów prywatnych). Z kolei w kontekście ochrony środowiska przyrodniczego nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego, że wymagania dotyczące przeprowadzania badań zmierzających do oceny oddziaływania inwestycji na siedliska nietoperzy nie mają wpływu na ostateczne rozstrzygnięcie. Okoliczny drzewostan i fortyfikacja [...] chronione są w obszarze Natura 2000, dlatego organ słusznie zwraca uwagę, że przeprowadzenie badań dotyczących zagrożenia środowiska naturalnego okolicznej awiafauny, jest uzasadnione i konieczne. Przedstawione zarzuty Gminy Miasta [...] stanowią jedynie polemikę ze stanowiskiem organu, jednak nie znajdują poparcia w stanie faktycznym i stanie prawnym sprawy. W szczególności należy odnieść to do zarzutów dotyczących przeprowadzonego postępowania dowodowego, a w konsekwencji uchylenia decyzji organu I instancji. Istotą postępowania przed organem II instancji w ramach postępowania dowodowego jest ocena, czy organ I instancji prawidłowo zebrał i ocenił dowody. Uzupełniające postępowanie dowodowe prowadzone na podstawie art. 136 k.p.a., który przewiduje, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję, daje organowi odwoławczemu dwie możliwości. Po pierwsze, kiedy uzna, że pogłębione postępowanie jest wystarczające by wydać decyzję merytoryczną, wydaje taką decyzję, a po drugie, gdy postępowanie uzupełniające doprowadziło do konkluzji, że postępowanie organu I instancji było dotknięte wadami, których nie da się usunąć w postępowaniu przed organem II instancji, wydaje decyzję o uchyleniu i przekazaniu do ponownego rozpatrzenia. To o tej drugiej sytuacji można mówić w przedmiotowej sprawie. Materiał zebrany po zakończeniu postępowania przed organem I instancji na podstawie art. 136 k.p.a. w sytuacji, gdy sprawa zostanie ponownie przekazana do rozpatrzenia organowi I instancji, w celu realizacji gwarancji dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, podlega ponownej ocenie w kontekście całego postępowania. Jednocześnie należy zauważyć, że postępowanie dowodowe przed organem II instancji nie oznacza, że organ odwoławczy oceni kwestionowaną decyzję przez pryzmat dowodów, które mogły powstać wyłącznie dopiero po wydaniu decyzji pierwszoinstancyjnej. Postępowanie odwoławcze, w tym postępowanie dowodowe prowadzone również na podstawie dowodów powstałych później, ma na celu ocenę, czy w momencie wydania decyzji organ I instancji zebrał całokształt materiału dowodowego. Nie można zatem twierdzić, że przez wykorzystanie uzyskanych później, tj. po wydaniu decyzji organu I instancji, źródeł dowodowych, organ odwoławczy naruszył przepisy o postępowaniu dowodowym, tj. art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. Co więcej, naruszeniem przepisów o postępowaniu dowodowym byłoby właśnie opieranie się wyłącznie o materiał dowodowy, którym dysponował organ I instancji. Oznaczałoby to, że organ odwoławczy poprzestał na ocenie zgromadzonego wcześniej materiału dowodowego i w istocie nie przeprowadził kontroli instancyjnej, mimo uzasadnionych wątpliwości co do postępowania dowodowego przed organem I instancji. W tym kontekście należy także odnieść się do aktualności prognoz uwzględnionych w postępowaniu przed organem I instancji. W zaskarżonej decyzji nie kwestionuje się aktualności prognoz w momencie złożenia wniosku o wydanie decyzji, ani też faktu, że prognozy zmieniają się ze względu na okoliczności zewnętrzne. Szereg przedstawionych wcześniej zarzutów względem postępowania przed organem I instancji uzasadnia przeprowadzenie ponownego postępowania, które powinno uwzględnić możliwe najbardziej aktualne dane, w tym prognozy zawarte w raporcie. Waga inwestycji drogowej dla ruchu drogowego w [...], czego dotyczy przedmiotowa sprawa, tym bardziej uzasadnia potrzebę zaktualizowania prognoz w ponownym postępowaniu właśnie ze względów, na które wskazuje skarżący, tj. zmienność ruchu drogowego i spadek obciążenia sieci drogowej. Również zakres tych prognoz i konieczność przeprowadzenia dodatkowych badań nie budzi wątpliwości, zarówno ochrona akustyczna, jak i ochrona przed zanieczyszczeniami wymaga stałego monitoringu. W skardze omówiono metodykę przeprowadzonych badań, jednakże wyjaśnienie wątpliwości co do tego wariantu w skardze do sądu administracyjnego nie może naprawiać wad decyzji organu I instancji. Podobnie należy odnieść się do kwestii wariantu [...]. Rozważania skargi dotyczące wariantu [...] potwierdzają jedynie, że w istocie w dotychczasowym postępowaniu zarówno inwestor, jak i organ I instancji nie odniosły się do tej kwestii w sposób wystarczający, ponieważ dopiero w skardze inwestor przedstawił motywy, dla których nie brał tego wariantu pod uwagę. Niezasadny jest także zarzut, jakoby organ ingerował w celowość realizacji przedsięwzięcia. Należy odróżnić wymóg precyzyjnego określenia celu inwestycji, na co powołuje się organ odwoławczy, od samej oceny celowości. W odniesieniu do pozostałych zarzutów należy zauważyć, że organ bardzo szczegółowo przedstawił zakres, w jakim organ I instancji ma powtórzyć postępowanie w sprawie. Jak już to wskazano wyżej, ze względu na dużą ilość uzupełniającego materiału dowodowego zgromadzonego przez organ odwoławczy, organ ten uznał za zasadne wskazać w decyzji najbardziej istotne kwestie, co do których powinien prowadzić postępowanie organ I instancji. Nie oznacza to zatem powstania po stronie inwestora szczególnych obowiązków już w tym momencie. Dopiero ocena zgromadzonego materiału dowodowego pozwoli organowi I instancji ocenić, czy przedstawione wyjaśnienia co do wątpliwości powziętych przez organ II instancji zostały wyjaśnione w przedstawionych uzupełnieniach raportu. Samodzielna ocena dokonana przez organ odwoławczy naruszałaby przywołaną już zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego i z założenia podważała rozstrzygnięcie organu, który nie orzekł co do istoty sprawy. Jak to wykazano wyżej, w ocenie Sądu zarzuty skarżącego są bezzasadne, ponieważ organ w sposób prawidłowy i niebudzący wątpliwości wyjaśnił motywy rozstrzygnięcia, dlatego też tym bardziej nie znajduje uzasadnienia zarzut naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. W przypadku wystąpienia tak licznych uchybień, których dopuścił się organ I instancji, jedynym prawidłowym rozstrzygnięciem było uchylenie tej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy przedstawił również zakres tych uchybień i wskazał, w jaki sposób organ I instancji powinien prowadzić dalsze postępowanie w celu wyeliminowania braków w materiale dowodowym. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji.