IV SA/Wa 902/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Stopczyński, Sędziowie asesor WSA Aneta Opyrchał (spr.), asesor WSA Tomasz Wykowski, Protokolant Anna Mruk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lipca 2006 r. sprawy ze skargi K. Sp. z o.o. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] w przedmiocie odrzucenia zgłoszenia zanieczyszczenia powierzchni ziemi 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] czerwca 2005 r.; 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Starosta P. decyzją z dnia [...] czerwca 2005r. odrzucił zgłoszenie zakładu K. Sp. z o.o. z siedzibą w K. z dnia [...] czerwca 2004r. dotyczące zanieczyszczenia gleby na terenie Spółki. Uzasadniając zajęte stanowisko stwierdził, iż do zgłoszenia nie załączono wyników laboratoryjnych badań próbek gruntu, wykonanych przez uprawnione laboratorium, potwierdzających fakt zanieczyszczenia ziemi lub gleby. Do zgłoszenia strona załączyła opracowanie pt. Charakterystyka gruntu i poziomu wodonośnego na terenie zakładu P. w H. W opracowaniu stwierdzono, iż w 1996r. laboratorium W. wykonano 38 analiz próbek gruntu pobranych z terenu obecnie należącego do zakładu K. (lecz nie załączono ich do zgłoszenia) i w jego treści zawarto zestawienie zbiorcze wybranych wyników badań laboratoryjnych próbek gruntu, z którego wynika, iż w wykopie nr 11 wartości cynku i ołowiu są wysokie i przekraczają holenderskie i kanadyjskie wartości odniesienia. W konsekwencji uznano, iż zgłoszenie nie spełnia warunków ustawy z dnia 27 lipca 2001r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz zmianie niektórych ustaw – zwanej dalej: ustawą wprowadzającą (Dz.U. nr 100, poz. 1085 z późn. zm.). Od powyższej decyzji zgłaszająca wniosła odwołanie. W wyniku jego rozpatrzenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2006r. utrzymało w mocy decyzję Starosty P. z dnia [...] czerwca 2005r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż podstawę materialnoprawną decyzji Starosty P. stanowił art. 12 ust. 1 i 2 ustawy wprowadzającej, zgodnie z którym do dnia [...] czerwca 2004r. władający powierzchnią gruntu obowiązany był do zgłoszenia właściwemu staroście faktu zanieczyszczenia tej powierzchni gruntu przez osobę trzecia, przy czym fakt zanieczyszczenia powinien być potwierdzony wynikami badań. Spółka K. dyspozycję cytowanego ustępu 1 wyczerpała, albowiem zgłosiła w ww terminie fakt zanieczyszczenia gleby, nie wykonała zaś dyspozycji ust. 2. Do zgłoszenia załączyła opracowanie pt. "Charakterystyka gruntu i poziomu wodonośnego na terenie zakładu P. w H.", które zdaniem organu nie stanowi materiału dowodowego w sprawie. Jak wynika z niego celem badań przeprowadzonych w 1996r. na przedmiotowym terenie było scharakteryzowanie odpływów podziemnych, litologi i jakości wód podziemnych znajdujących się na terenie zakładu. Badania przeprowadzone we wrześniu i październiku 1997r. ( będące przedmiotem załączonego materiału) miały na celu otrzymanie m. in. większej ilości elementów, pozwalających na uszczegółowienie hipotezy istnienia dwóch poziomów wodonośnych, a ogólniej lepszego poznania odpływów znajdujących się na terenie zakładu (str. 5 tego opracowania). Natomiast przedmiot opracowania zasługujący – zdaniem organu - na miano "materiału dowodowego" w sprawie powinien zostać ujęty jako "zanieczyszczenie gleby na terenie zakładu P. w H.". W załączonym opracowaniu wspomina się o pobraniu 38 próbek gruntu z warstw wodonośnych, zaś wysokie stężenia cynku i ołowiu wykryto w gruncie tylko w punkcie pomiarowym T11. Na takiej podstawie nie można więc wysnuć wniosku, że przedmiotowy teren jest zanieczyszczony. Ostatecznie organ stwierdził, iż na podstawie załączonego opracowania nie można jednoznacznie wskazać, że zanieczyszczenie o którym mowa w tym opracowaniu zostało spowodowane przez inny podmiot, bowiem jego celem nie było określenie zanieczyszczeń lecz warstw wodonośnych. W tej sytuacji odrzucenie przedmiotowego zgłoszenia przez organ pierwszej instancji należało uznać za zasadne, jak również stanowisko, iż brak załączonych wyników badań zanieczyszczeń stanowi nieusuwalną wadę tego opracowania, która to wada pozbawia go mocy dowodowej. Obowiązek dostarczenia wiarygodnego materiału dowodowego ciąży na skarżącej, która pragnie uwolnić się od obowiązku rekultywacji gruntu, a nie na organie, który powinien mieć możliwość oceny, który podmiot ponosi odpowiedzialność za zanieczyszczenia gleby. K. Sp. z o.o. w skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2006r. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zarzuciła naruszenie art. 12 ustawy wprowadzającej, przepisów postępowania, w szczególności art. 107, 7, 8, 11, 64 i 75 K.p.a. Skarżąca podniosła, iż do spornego zgłoszenia załączyła wszelkie posiadane przez siebie dokumenty, świadczące o tym, że istniejące na nieruchomości zanieczyszczenia powstały przed dniem jej nabycia - 15 grudnia 1997r., tj. akt notarialny i dokumenty dotyczące badania środowiska hydro – geologicznego gruntu ("Charakterystyka gruntu i poziomu wodonośnego na terenie zakładu P. w H."). Załączając powyższe dokumenty pozostawała w przekonaniu, iż w sposób wystarczający wykazują one okoliczności wskazane w art. 12 ust. 1 ustawy wprowadzającej. Podkreśliła, iż w trakcie całego postępowania, trwającego od [...] czerwca 2004r., Starosta P. nie informował jej o jakichkolwiek brakach formalnych zgłoszenia, nie wzywał do ich uzupełnienia ani nie próbował wyjaśnić jakichkolwiek wątpliwości z nim związanych, zatem – w ocenie skarżącej - nie podjął żadnych kroków zmierzających do wyjaśnienia sprawy, tym samym wezwania strony do uzupełnienia informacji i dokumentów niezbędnych w jego ocenie do wyjaśnienia sprawy. Jakież było więc zdumienie zgłaszającej, gdy otrzymała decyzję odrzucającą zgłoszenie. Nadto strona wskazała, iż przepisy regulujące kwestię badań nie nakładają na zgłaszającego obowiązku przedstawienia wyników badań laboratoryjnych, zatem okoliczność ta nie mogła być podstawą odrzucenia zgłoszenia. Organ nie uzasadnił, dlaczego odmówił załączonemu opracowaniu miana "wyników badań". Podniosła także, iż "Charakterystyka..." opracowana została przez podmiot zagraniczny i w języku francuskim, zatem oczywistym jest fakt, iż tłumaczenie z oryginału nie mogło być opatrzone podpisem osób ją sporządzających, co zarzucał organ pierwszej instancji. Zdaniem skarżącej nic też nie stało na przeszkodzie, aby na życzenie organu załączyła oryginał opracowania do akt sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze – w odpowiedzi na skargę – wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanej dalej: P.p.s.a. (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak – stosownie do art. 134 P.p.s.a. - związanym zarzutami i wnioskami skargi, uwzględnił skargę. Uznał, iż decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. [...] lutego 2006r., jak i utrzymana nią w mocy decyzja Starosty P. z dnia [...] czerwca 2005r., naruszają prawo w stopniu kwalifikującym je do wyeliminowania z obrotu prawnego. Podstawę materialnoprawną decyzji odrzucającej zgłoszenie zanieczyszczenia gruntu dokonanego przez skarżącą stanowił art. 12 ustawy z dnia 27 lipca 2001r. o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz zmianie niektórych ustaw (Dz.U. nr 100, poz. 1085. ze zm.). Stosownie do ustępu 1, 2 i 4 powołanego przepisu władający powierzchnią ziemi w dniu wejścia w życie ustawy, na której przed jej wejściem w życie nastąpiło odpowiednio zanieczyszczenie ziemi lub gleby albo niekorzystne przekształcenie naturalnego ukształtowania terenu spowodowane przez inny podmiot, jest obowiązany do zgłoszenia tego faktu właściwemu staroście w terminie do dnia 30 czerwca 2004r.; w tym przypadku przepisów art. 102 ust. 1-3 Prawa ochrony środowiska nie stosuje się. Do zgłoszenia należy załączyć odpowiednio wyniki badań potwierdzających fakt zanieczyszczenia ziemi lub gleby lub dokumentację potwierdzającą niekorzystne przekształcenie ukształtowania terenu oraz opis okoliczności wskazujących, iż sprawcą tych zdarzeń był inny podmiot (ust. 2). Starosta może odrzucić, w drodze decyzji, zgłoszenie w ciągu roku od jego dokonania, jeżeli nie są spełnione warunki ustawy; ostateczna decyzja w przedmiocie odrzucenia zgłoszenia powoduje, iż nie powoduje ono skutków prawnych, o których mowa w ust. 1 (ust. 4). Powyższe oznacza m. in., iż integralną częścią zgłoszenia powinny stanowić wyniki badań potwierdzających fakt zanieczyszczenia ziemi lub gleby. W innej sytuacji należy uznać, iż zgłoszenie nie zostało dokonane w sposób prawidłowy. Jak trafnie w skardze wskazano ustawa nie określa szczególnych wymagań, jakim mają odpowiadać przedłożone badania. Niemniej jednak wskazuje jednoznacznie, iż muszą one potwierdzać fakt występowania konkretnego zanieczyszczenia. Uwzględniając, iż z ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2006r., nr 129, poz. 902) wynika obowiązek rekultywacji zanieczyszczonej ziemi lub gleby polegający na ich przywróceniu do stanu zgodnego ze standardami jakości (art. 103 ust. 2 ustawy) ocena, czy w konkretnej sytuacji glebę lub ziemię należy uznać za zanieczyszczoną, powinna być dokonywana w odniesieniu do obowiązujących standardów. Zostały one określone w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 9 września 2002 r. w sprawie standardów jakości gleby oraz standardów jakości ziemi (Dz.U. nr 165, poz. 1359). Celem przedłożenia wyników badań jest wykazanie konkretnych zanieczyszczeń gleby lub ziemi, co do których sprawcą nie jest podmiot zgłaszający, nie zaś uprawdopodobnienie istnienia jakichkolwiek zanieczyszczeń na określonym terenie. Wykonanie właściwych badań wskazujących rodzaje i stopień przekroczenia standardów leży w interesie zgłaszającego, gdyż stanowi to podstawę zwolnienia z odpowiedzialności (art. 12 ust. 1 ustawy wprowadzającej). Strona przedkładając stosowne badania czyni to w swoim interesie, o ile zainteresowana jest zwolnieniem z odpowiedzialności za określone zanieczyszczenia spowodowane przez inny podmiot. Odrębną kwestią jest zaś możliwość uzupełnienia zgłoszenia o wyniki badań, które mogą być faktycznie podstawą jego przyjęcia, gdy wyniki takie nie zostaną dołączone w terminie dokonania zgłoszenia lub gdy organ po wstępnej analizie wyników załączonych dojdzie do przekonania, iż nie spełniają wymogów ustawowych. W sytuacji więc, gdy organ uzna, że zgłoszenie nie spełnia wymagań ustawowych bądź budzi inne uzasadnione wątpliwości powinien dodatkowo wezwać zgłaszającego do uzupełnienia zgłoszenia o wyniki badań odpowiadających - w jego ocenie - wymogom ustawowym. Zaniechanie wezwania należy uznać za naruszenie prawa, w tym zwłaszcza – jak słusznie zauważyła skarżąca – przepisów zobowiązujących organ do podjęcia czynności zmierzających do wyjaśnienia wszelkich, istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności (art. 7 K.p.a.). Jak wynika z przedstawionego stanu sprawy skarżąca załączyła do zgłoszenia opracowanie pt. "Charakterystyka gruntu i poziomu wodonośnego na terenie zakładu P. w H." i od momentu zgłoszenia postawała w przekonaniu, iż dokonała go w sposób prawidłowy. Tymczasem organ pierwszej instancji na mocy decyzji odrzucił przedmiotowe zgłoszenie, zaś organ odwoławczy utrzymał przedmiotową decyzję w mocy. Podstawowym powodem takiego rozstrzygnięcia było niezałączenie wyników badań laboratoryjnych potwierdzających fakt zanieczyszczenia ziemi. Jeżeli organ rozpoznający sprawę w pierwszej instancji uważał, iż załączone do zgłoszenia dokumenty nie odpowiadają wymogom art. 12 ust. 2 ustawy wprowadzającej winien wezwać skarżącą do uzupełnienia zgłoszenia. Nawet pełnomocnik organu odwoławczego na rozprawie oświadczył, iż "być może błędem organu było odstąpienie od wezwania do uzupełnienia braków formalnych opinii", a "na podstawie opinii, która stwierdza zanieczyszczenie tylko w jednym wykopie trudno było w sposób jednoznaczny określić istnienie takowych zanieczyszczeń na przedmiotowej powierzchni oraz tego jaki był ich charakter". Oznacza to, iż dopiero w oparciu o poczynione (dodatkowe) ustalenia winny zostać podjęte czynności zmierzające do wydania stosownej decyzji w przedmiocie zgłoszenia. Reasumując Sąd uznał, iż rozstrzygnięcie podjęte przez organy jest przedwczesne, tym samym wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego, w szczególności zasad ogólnych postępowania administracyjnego, tj. zasady zaufania obywateli do organów Państwa unormowanej w art. 8 K.p.a., jak również zasady prawdy obiektywnej z art. 7 K.p.a. (w tym art. 77 K.p.a.) i obowiązku organów udzielania informacji faktycznej i prawnej stronom z art. 9 K.p.a., mogącym mień istotny wpływ na wynik sprawy, jak również z naruszeniem przepisów prawa materialnego wyżej powołanych, mającego wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organy winny uwzględnić podniesione wyżej okoliczności i w pełni stosując się do warunkujących prawidłowość postępowania administracyjnego przepisów oraz zasad, w szczególności z ich poszanowaniem, wydać rozstrzygnięcie i uzasadnić je zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107 § 3 K.p.a. W tym stanie rzeczy - na mocy art. 145 § 1 pkt 1 a i c w zw. z art. 135 oraz art. 152 P.p.s.a. - uchylono zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Wobec braku wniosku skarżącej o przyznanie poniesionych w sprawie kosztów postępowania nie orzeczono o ich zwrocie.