IV SA/Wa 903/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka, Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.), Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 września 2009 r. sprawy ze skargi W. L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia - oddala skargę - Wnioskiem z dnia [...] listopada 2008 r. W. L. reprezentowana przez D. S. zwróciła się do Rady Miejskiej w W. o wyłączenie Burmistrza W. J. M. z postępowania o rozgraniczenie nieruchomości o numerach ewidencyjnych [...], i [...] położonych we wsi Z., wszczętego postanowieniem Burmistrza W. nr [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. W odpowiedzi na złożony wniosek Rada Miejska w W. pismem z dnia [...] grudnia 2008r. znak [...] poinformowała wnioskodawczynię, iż nie jest władna do podjęcia przedmiotowej uchwały, albowiem Burmistrz W. J. M. pełni w tym postępowaniu rolę organu właściwego w sprawie rozgraniczenia nieruchomości na podstawie art. 30 ustawy z dnia 17 maja 1989 roku prawo geodezyjne i kartograficzne, który stanowi, iż: 1. wójtowie ( burmistrzowie, prezydenci miast) przeprowadzają rozgraniczenie nieruchomości z urzędu lub na wniosek strony; 2. postępowanie o rozgraniczenie nieruchomości przeprowadza się z urzędu przy scaleniu gruntów, a także jeżeli jest brak wniosku strony, a potrzeby gospodarki narodowej lub interes społeczny uzasadniają przeprowadzenie rozgraniczenia; 3. postępowanie o wszczęciu postępowania w sprawie scalenia gruntów zastępuje postępowanie o wszczęciu postępowania o rozgraniczenie nieruchomości; 4. na postanowienie o wszczęciu postępowania o rozgraniczenie nieruchomości nie służy zażalenie. Rada wskazała, iż organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Kolegium jest właściwe do rozpatrzenia wniosku o wyłączenie Burmistrza jako organu w trybie art. 25 § 1 k.p.a. Rada podkreśliła, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w postanowieniu [...] wskazało na brak podstaw prawnych do wyłączenia Burmistrza W. J. M. z postępowania o rozgraniczenie nieruchomości o numerach ewidencyjnych [...] i [...] położonych we wsi Z. w Gminie W., gdyż sprawa tego rozgraniczenia nie dotyczy jego interesów majątkowych ani osób z nim spokrewnionych lub spowinowaconych. Jednocześnie Rada wyjaśniła, iż jak wynika z ustawy z dnia 22 marca 1990 roku o pracownikach samorządowych Rada Miejska w stosunku do Burmistrza W. zgodnie z art. 4 ustawy o pracownikach samorządowych wykonuje jedynie czynności w sprawach z zakresu prawa pracy za jednostki, o których mowa w art. 1. Jednakże Rada Miejska nie mogła przychylić się do wniosku o wyłączenie Burmistrza W. J. M. jako pracownika organu na podstawie art. 24 § 1 i § 3 k.p.a., gdyż w tej sprawie Burmistrz pełni rolę organu administracji, a nie pracownika organu. Pismem z dnia [...] stycznia 2009r. D. S. działając w imieniu W. L. skierował do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. pismo zatytułowane "Odwołanie" od decyzji Przewodniczącego Rady Miejskiej w W. o odmowie wyłączenia pracownika - Burmistrza W. J. M. z postępowania o rozgraniczenie nieruchomości o numerach ewidencyjnych [...] i [...], wszczętego postanowieniem Burmistrza W. nr [...] z dnia [...] czerwca 2008r., wnosząc o uchylenie ww. decyzji i zobowiązanie Przewodniczącego Rady Miejskiej w W. do wyłączenia ww. pracownika, zgodnie z wnioskiem z dnia [...] listopada 2008r. W uzasadnieniu podniósł, iż wystąpił do Przewodniczącego Rady Miejskiej w W. o wyłączenie pracownika - Burmistrza W. J. M. z postępowania o rozgraniczenie nieruchomości, na podstawie art. 24 § 3 k.p.a., wskazując na brak bezstronności ww. pracownika w niniejszym postępowaniu. Wystąpienie do Przewodniczącego Rady Miejskiej zostało podyktowane uprzednim rozstrzygnięciem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. w tej samej sprawie, z którego wynika, że Kolegium nie jest przełożonym Burmistrza, a tylko bezpośredni przełożony jest władny dokonać wyłączenia pracownika w trybie tego przepisu. Z tych też względów wniosek o wyłączenie pracownika skierował do Przewodniczącego Rady Miejskiej w W., wykonującego czynności z zakresu prawa pracy wobec Burmistrza W.. D. S. podkreślił, iż w jego ocenie zaskarżone pismo posiada wszystkie niezbędne cechy decyzji określone w kodeksie postępowania administracyjnego tj. pieczęć organu wydającego decyzję, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie (odmowa), uzasadnienie oraz podpis osoby wydającej decyzję w imieniu organu, do którego się zwrócił z wnioskiem, wraz z podaniem stanowiska służbowego. Postanowieniem z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. działając na podstawie art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tj. Dz. U. 2001 r. Nr 79 poz. 856) i art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 k.p.a. po rozpatrzeniu "odwołania" pani W. L., reprezentowanej przez pana D. S. od pisma Przewodniczącego Rady Miejskiej w W. z dnia [...] grudnia 2008 r. znak [...], w którym odmówiono w oparciu o art. 24 § 3 k.p.a. wyłączenia Burmistrza W. z postępowania o rozgraniczenie nieruchomości o numerach ewidencyjnych [...] i [...] położonych we wsi Z., wszczętego postanowieniem Burmistrza W. nr [...] z dnia [...] czerwca 2008 r., postanowiło w oparciu o 134 k.p.a. stwierdzić niedopuszczalność zażalenia. Rozpoznając powyższą sprawę Kolegium wskazało, iż w postępowaniu wstępnym organ odwoławczy podejmuje czynności mające na celu ustalenie, czy odwołanie (zażalenie) jest dopuszczanie oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Niedopuszczalność odwołania (zażalenia) może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, tj. obejmującym przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji (zażalenia) w toku instancji. Stosownie do treści art. 24 § 3 k.p.a.: bezpośredni przełożony pracownika jest obowiązany na jego żądanie lub na żądanie strony albo z urzędu wyłączyć go od udziału w postępowaniu, jeżeli zostanie uprawdopodobnione istnienie okoliczności nie wymienionych w § 1, które mogą wywołać wątpliwość co do bezstronności pracownika. A zatem o wyłączeniu pracownika na podstawie art. 24 § 3 k.p.a. jego bezpośredni przełożony orzeka w formie postanowienia, na które nie służy zażalenie (wyrok NSA z 1990 czerwca 29 SA/Po 1555/89, ONSA 1990/2-3/44, w którym stwierdzono, że:" Wyłączenie pracownika lub odmowa jego wyłączenia od udziału w postępowaniu administracyjnym na podstawie art. 24 § 3 k.p.a. powinny nastąpić w formie postanowienia"). Postanowienie o wyłączeniu lub odmowie wyłączenia pracownika wydaje się na wniosek pracownika, strony lub z urzędu. Ponieważ na postanowienie o wyłączeniu pracownika nie przysługuje zażalenie, można je zatem zaskarżyć dopiero w odwołaniu od decyzji. Zdaniem Kolegium nawet jeżeli przyjąć, że pismo Przewodniczącego Rady Miejskiej w W. z dnia [...] grudnia 2008 r. znak [...], jest postanowieniem to i tak nie służy na nie zażalenie, a zatem Kolegium mogło jedynie stwierdzić niedopuszczalność wniesienia zażalenia. Pismem z dnia [...] maja 2009r. skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skierowała W. L. wnosząc o uchylenie ww. postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez SKO (względnie o stwierdzenie jego nieważności na podst. art. 156 §1 ikt.2 k.p.a.), ze względu na to, że SKO dokonało rozstrzygnięcia w zupełnie innym zakresie, iż to wynika z pisma (odwołania) pełnomocnika skarżącej z dnia [...] stycznia 2009r., jak również SKO nie odniosło się do wniosku zawartego w tym piśmie o rozpatrzenie sporu kompetencyjnego o to, który organ jest władny do wydania rozstrzygnięcia o wyłączeniu pracownika - burmistrza. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, iż pismem z dnia [...] grudnia 2008r. (zn. [...]) Przewodniczący Rady Miejskiej w W. odmówił zajęcia się wnioskiem o wyłączenie pracownika (Burmistrza W.) ze sprawy o rozgraniczenie, ze względu na to, że jak uznał Rada Miejska nie jest władna w podjęciu przedmiotowej uchwały". Pismo Przewodniczącego Rady Miejskiej w ocenie skarżącej nie jest więc co do meritum postanowieniem o odmowie wyłączenia pracownika, jak by to wynikało ze skarżonego postanowienia SKO, lecz odmową zajęcia się sprawą w ogóle. W związku z powyższym pełnomocnik skarżącej odwołał się od tej "decyzji", choć w istocie jest to odwołanie od decyzji o odmowie wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] marca 2009r. stwierdziło niedopuszczalność zażalenia, choć ani skarżąca, ani nikt w jej imieniu zażalenia na postanowienie nie składał. Dlatego też art. 134 k.p.a. nie miał w sprawie zastosowania. Zdaniem skarżącej zostało natomiast złożone odwołanie od decyzji, zaś z treści tego odwołania wynikało, iż przedmiotem sprawy jest odmowa wydania rozstrzygnięcia w sprawie wyłączenia pracownika, a nie odmowa wyłączenia pracownika, a są to dwie różne kwestie. Ponadto skarżąca zwróciła uwagę, iż w powołanym piśmie był zawarty wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego co do tego, który organ jest władny w wydaniu rozstrzygnięcia o wyłączeniu pracownika, (to na wypadek gdyby SKO uznało, że taki spór ma miejsce), tymczasem SKO w ogóle się to tej kwestii nie odniosło. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone m. in. w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 152, poz. 1269 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 w/w ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oceniając zaskarżone postanowienie w oparciu o wskazane kryteria orzekający w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. nie naruszyło prawa przy wydawaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2009 r. nr [...], którym organ po rozpatrzeniu pisma W. L., reprezentowanej przez pana D. S. zatytułowanego "odwołanie" od pisma Przewodniczącego Rady Miejskiej w W. z dnia [...] grudnia 2008 r. znak [...], w którym odmówiono w oparciu o art. 24 § 3 k.p.a. wyłączenia Burmistrza W. z postępowania o rozgraniczenie nieruchomości o numerach ewidencyjnych [...] i [...] położonych we wsi Z., wszczętego postanowieniem Burmistrza W. nr [...] z dnia [...].06.2008 r., postanowiło w oparciu o 134 k.p.a. stwierdzić niedopuszczalność zażalenia. Rozpatrując wniesioną przez W. L. skargę, w pierwszej kolejności wyjaśnić należało czym w istocie było pismo Przewodniczącej Rady Miejskiej w W. z dnia [...] grudnia 2008 r. znak [...], w którym odmówiono w oparciu o art. 24 § 3 k.p.a. wyłączenia Burmistrza W. z postępowania o rozgraniczenie nieruchomości o numerach ewidencyjnych [...] i [...] położonych we wsi Z., wszczętego postanowieniem Burmistrza W. nr [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. Orzekający w niniejszej sprawie Sąd stanął na stanowisku, iż pomimo braku zachowania wymaganej prawem formy - w świetle treści art. 24 § 3 k.p.a zgodnie z którym wyłączenie pracownika następuje w formie postanowienia uznać należało wskazane pismo za postanowienie. Tym samym nie sposób podzielić stanowiska strony skarżącej, iż rozstrzygnięcie Rady Miejskiej w W. nastąpiło w drodze decyzji. Rada odmawiając wyłączenia Burmistrza W. J. M. wskazała, iż nie jest władna do podjęcia przedmiotowej uchwały, albowiem Burmistrz W. J. M. pełni w tym postępowaniu rolę organu właściwego w sprawie rozgraniczenia nieruchomości na podstawie art.30 ustawy z dnia 17 maja 1989 roku prawo geodezyjne i kartograficzne. W tej sytuacji zdaniem Rady przedmiotowy wniosek rozpoznać powinien organ wyższego stopnia w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, którym w niniejszej sprawie jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Kolegium jest właściwe do rozpatrzenia wniosku o wyłączenie Burmistrza jako organu w trybie art. 25 § 1 k.p.a. Jednocześnie Rada podkreśliła, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w postanowieniu [...] wskazało na podstaw prawnych do wyłączenia Burmistrza W. J. M. z postępowania o rozgraniczenie nieruchomości o numerach ewidencyjnych [...] i [...] położonych we wsi Z. w Gminie W., gdyż sprawa tego rozgraniczenia nie dotyczy jego interesów majątkowych ani osób z nim spokrewnionych lub spowinowaconych. Niezależnie od powyższego Rada wyjaśniła, iż jak wynika z ustawy z dnia 22 marca 1990 roku o pracownikach samorządowych Rada Miejska w stosunku do Burmistrza W. zgodnie z art 4 ustawy o pracownikach samorządowych wykonuje jedynie czynności w sprawach z zakresu prawa pracy za jednostki, o których mowa w art. 1. Jednakże Rada Miejska nie mogła przychylić się do wniosku D. S. o wyłączenie Burmistrza W. J.M. jako pracownika organu na podstawie art. 24 § 1 i § 3 k.p.a., gdyż w tej sprawie Burmistrz pełni rolę organu administracji, a nie pracownika organu. Mimo, iż skarżąca nie zgodziła się z powyższym rozstrzygnięciem, w ocenie Sądu brak było podstaw do jego zweryfikowania w postępowaniu międzyinstancyjnym, albowiem na postanowienie w przedmiocie wyłączenia pracownika nie służy stronie zażalenie (art. 141 § 1 k.p.a.), jednakże strona może postanowienie o odmowie wyłączenia pracownika kwestionować w postępowaniu odwoławczym od decyzji w danej sprawie na podstawie art. 142 k.p.a. ( por. wyrok NSA z 1990.05.29 SA/Po 1555/89, ONSA 1990/2-3/44). Mając na uwadze, iż strona formalnie zaskarżyła postanowienie Rady Miejskiej w W., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. do którego zostało skierowane pismo zatytułowane "odwołanie" zasadnie uznało, iż jest to zażalenie ( na postanowienia przysługuje zażalenie). Ponieważ jednak zgodnie z obowiązującymi przepisami w przedmiotowej sprawie zażalenie nie przysługuje, to na podstawie art.134 k.p.a. należało stwierdzić jego niedopuszczalność. Tym samym Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.