IV SA/Wa 906/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie sędzia WSA Anna Szymańska, asesor WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.), Protokolant Andrzej Malinowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania o przyznanie odszkodowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] stycznia 2007 r., 2. zasądza od Ministra Gospodarki na rzecz skarżącego P. Sp. z o.o. z siedzibą w K. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia 28 grudnia 2006r. P. sp. z o.o. z siedzibą w K. wystąpiła do Ministra Gospodarki o przyznanie odszkodowania w wysokości 34. 022. 475 zł za poniesioną szkodę powstałą w następstwie podjętych decyzji nacjonalizujących wskazane przedsiębiorstwo. W uzasadnieniu podniesiono, iż wskazane przedsiębiorstwo zostało upaństwowione na podstawie dwóch decyzji administracyjnych tj. orzeczenia nr [...] Ministra Przemysłu Handlu z dnia [...] grudnia 1948 r. o przejęciu przedsiębiorstw na własność Państwa w części dotyczącej przedsiębiorstwa: P. sp. z o.o. z siedzibą w K. ul. [...] oraz orzeczenia Ministra Przemysłu Spożywczego i Skupu z dnia [...] marca 1958 r. w sprawie zatwierdzenia protokołu zdawczo - odbiorczego z przejęcia na własność państwa przedmiotowego przedsiębiorstwa. Na skutek przeprowadzonych postępowań administracyjnych stosownie do właściwości decyzją Ministra Gospodarki z dnia [...] października 2002r. stwierdzono nieważność orzeczenia nr [...] Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...]grudnia 1948 r. zaś decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2006r. stwierdzono nieważność orzeczenia Ministra Przemysłu Spożywczego i Skupu z dnia [...] marca 1958 r. Decyzją z dnia [...] stycznia 2007r. Minister Gospodarki działając na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. po rozpoznaniu wniosku Spółki P. sp. z o.o. z siedzibą w K. o wypłatę odszkodowania za poniesioną szkodę powstałą w następstwie podjętych decyzji nacjonalizujących wskazanego przedsiębiorstwa umorzył postępowanie w sprawie. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, iż zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1692) przepis art. 160 k.p.a. został uchylony z dniem 1 września 2004 r. i od tej daty do stanów i zdarzeń prawnych powstałych po tej dacie (art. 5 ustawy) stosuje się przepisy kodeksu cywilnego, wskazujący jako właściwy do dochodzenia roszczeń ze wskazanego wyżej tytułu wyłącznie tryb sądowy. Oznacza to, że do zdarzeń i stanów prawnych powstałych po dniu wejścia w życie ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r., tj. od dnia 1 września 2004 r., nie ma już zastosowania art. 160 k.p.a. Aktualnie administracyjny tryb dochodzenia roszczeń odszkodowawczych (art. 160 k.p.a.) stosuje się jedynie w tych sprawach, w których decyzja nieważnościowa (art. 156 § 1 k.p.a.) stała się ostateczna przed dniem 1 września 2004 r. Natomiast wydanie w tym trybie decyzji po tej dacie skutkuje objęciem wniosku odszkodowawczego regulacją kodeksu cywilnego, a zatem jego rozpoznanie następuje wyłącznie przed sądem powszechnym. Ponieważ w przedmiotowej sprawie stan prawny umożliwiający stronie wystąpienie z roszczeniem odszkodowawczym powstał w wyniku wydania drugiej decyzji nieważnościowej przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2006r. - właściwy do rozpoznania złożonego wniosku będzie sąd powszechny. Pismem z dnia 7 lutego 2007r. P. spółka z o.o. z siedzibą w K. skierowała wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej powołaną wyżej decyzją. Decyzji zarzuciła:- naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie podczas gdy w sprawie nie zaistniały okoliczności powodujące bezprzedmiotowość postępowania; - art. 160 k.p.a. w zw. z art. 77 Konstytucji poprzez odmowę merytorycznego rozpatrzenia wniosku o przyznanie odszkodowania; - art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw w zw. z art. 160 k.p.a. poprzez błędne stwierdzenie, że administracyjny tryb dochodzenia roszczeń odszkodowawczych stosuje się nadal jedynie w tych sprawach, w których decyzje nieważnościowe stały się ostateczne przed dniem wejścia w życie w/w ustawy tj. przed dniem 1 września 2004r. podczas gdy z orzecznictwa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wynika wniosek przeciwny, a także naruszenie art. 7,8, 70 i 80 k. p. a. Spółka nie zgodziła się ze stanowiskiem organu, iż zdarzeniem prawnym umożliwiającym wszczęcie postępowania w przedmiocie wypłaty odszkodowania są decyzje stwierdzające nieważność decyzji nacjonalizacyjnych lecz właśnie decyzje, które spowodowały powstanie szkody. Decyzją z dnia [...] lutego 2007r. Minister Gospodarki po ponownym rozpatrzeniu sprawy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ ponownie stwierdził, iż zgodnie z ustawą z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw do zdarzeń i stanów prawnych powstałych po wejściu w życie tej ustawy tj. 1 września 2004r. właściwym do orzekania o odszkodowaniu jest sąd powszechny, albowiem z tą datą przestał obowiązywać art. 160 k.p.a. Zdaniem organu administracyjny tryb dochodzenia roszczeń odszkodowawczych na podstawie art. 160 k.p.a. jest możliwy jedynie w tych sprawach w których decyzje nieważnościowe wydane na podstawie art. 156 § 1 k.p.a stały się ostateczne przed dniem wejścia w życie w/w ustawy tj. przed 1 września 2004r. Nie ma zatem znaczenia czas powstania szkody lecz decydujące jest powstanie stanu prawnego umożliwiającego dochodzenie roszczeń odszkodowawczych, a więc data stwierdzenia nieważności decyzji nacjonalizacyjnych. Odnosząc się do zarzutu braku bezprzedmiotowości sprawy Minister Gospodarki wyjaśnił, iż strona składała już wniosek o przyznanie odszkodowania w dniu 5 września 2005r. a zatem Minister zajął w tej kwestii ostateczne stanowisko. Tym samym rozpatrywanie wniosku z dnia 28 grudnia 2006r. byłoby bezprzedmiotowe. W dniu 6 kwietnia 2007r. P. sp. z o.o. z siedzibą w Krakowie skierowała skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o uchylenie decyzji Ministra Gospodarki z dnia [...] lutego 2007r. oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] stycznia 2007r. a także o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004r. w zw. z art 160 k.p.a. oraz w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2006r. stwierdzająca nieważność orzeczenia Ministra Przemysłu Spożywczego i Skupu z dnia [...] marca 1958 r. jest zdarzeniem i stanem prawnym o jakim mowa w art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw i że w tej sytuacji właściwy do rozpoznania wniosku o odszkodowanie jest sąd powszechny, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia przez Ministra Gospodarki art. 105 § 1 k.p.a poprzez umorzenie postępowania w sprawie przyznania odszkodowania na podstawie art.160 k.p.a. za szkodę poniesioną na skutek wadliwej nacjonalizacji przedsiębiorstwa. W uzasadnieniu skargi spółka ponownie podkreśliła, iż zdarzeniem prawnym i stanem prawnym, o którym mowa w art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. są zdarzenia które spowodowały powstanie szkody, a zatem decyzje nacjonalizujące przedsiębiorstwo. Dlatego tryb dochodzenia roszczeń na podstawie art. 160 k.p.a. jest w tej sytuacji właściwy. W odpowiedzi na skargę Minister Gospodarki podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonych decyzji, jednakże co należy podkreślić wyłącznie ze względów procesowych nie zaś z uwagi za zasadność podniesionych zarzutów. Gdy chodzi bowiem o kwestię możliwości dochodzenia przez stronę odszkodowania w trybie administracyjnym, Sąd rozstrzygający niniejszą sprawę stanął na stanowisku, iż w sprawach dotyczących wadliwych decyzji naruszających art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego wydanych przed 1 września 2004 r., co do których decyzja stwierdzająca nieważność lub naruszenie prawa została wydana po dacie 1 września 2004 r. nie znajduje zastosowania przepis art. 160 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Stan prawny w zakresie odpowiedzialności Skarbu Państwa za szkody powstałe w następstwie wydania ostatecznych decyzji administracyjnych niezgodnych z prawem uległ w ostatnim czasie istotnym zmianom. Z dniem 1 września 2004 r. zaczęła obowiązywać ustawa z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1692), w której dokonano istotnej modyfikacji zasad odpowiedzialności Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego i innych osób prawnych za szkody wyrządzone przez niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej. W szczególności od dnia 1 września 2004 r. obowiązuje przepis art. 4171 § 2 k. c, który stanowi, że jeżeli szkoda została wyrządzona przez wydanie prawomocnego orzeczenia lub ostatecznej decyzji, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu ich niezgodności z prawem, co odnosi się także do wypadku, gdy prawomocne orzeczenie lub ostateczna decyzja zostały wydane na podstawie aktu normatywnego niezgodnego z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą. Objęcie unormowaniem art. 4171 § 2 kc szkód wyrządzonych przez wydanie ostatecznych decyzji administracyjnych niezgodnych z prawem spowodowało, że w ustawie z dnia 17 czerwca 2004 r. uchylono lub zmieniono przepisy odrębne (szczególne) regulujące dotychczas tę odpowiedzialność. W szczególności uchylono art. 153, 160 i 161 § 5 k.p.a. oraz zmieniono art. 261 § 1 ustawy z dnia 29.08.1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 137, poz. 926 ze zm.). Zagadnienia intertemporalne ustawodawca uregulował w art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. przyjmując, że do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed wejściem w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy art. 417, 419, 420, 4201, 4202 i art. 421 Kodeksu cywilnego oraz art. 153, 160 i art. 161 § 5 kpa. Spór w niniejszej sprawie sprowadzał się do interpretacji pojęcia "zdarzenia i stany prawne". Skarżąca spółka stanęła na stanowisku iż zdarzeniem tym i stanem prawnym tym jest moment powstania szkody, a zatem wydania decyzji nacjonalizacyjnych w stosunku do przedmiotowego przedsiębiorstwa. Bez znaczenia jest natomiast moment w jakim we właściwym trybie została stwierdzona nieważność tych decyzji. Sąd nie podzielił jednak stanowiska skarżącej spółki stając na stanowisku, iż aktualnie administracyjny tryb dochodzenia roszczeń odszkodowawczych (art. 160 kpa) stosuje się jedynie w tych sprawach, w których decyzja nieważnościowa (art. 156 § 1 kpa) stała się ostateczną przed dniem 1 września 2004 r. Natomiast wydanie w tym trybie decyzji po tej dacie skutkuje objęciem wniosku odszkodowawczego regulacją art. 4171 § 2 Kodeksu cywilnego, a zatem jego rozpoznanie następuje wyłącznie przed sądem powszechnym. W wyroku z dnia 25 stycznia 2006 r. , I CK 273/05, Lex 181261 Sąd Najwyższy wskazał, że powstanie szkody należy wiązać ze zdarzeniem jakim było wydanie decyzji stwierdzającej nieważność. Ponadto należy stwierdzić, że odmienna od przyjętej w uzasadnieniu niniejszego stanowiska wykładnia art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. nie odpowiada ratio legis tej ustawy. Jak wynika z uzasadnienia do projektu rządowego ustawy o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw, celem nowelizacji było dostosowanie obowiązujących przepisów dotyczących odpowiedzialności za szkodę wyrządzoną przy wykonywaniu władzy publicznej do przepisów Konstytucji RP, w szczególności do art. 77 ust. 1 Konstytucji (druk sejmowy nr 2007 z 15 września 2003 r.).W uzasadnieniu tym stwierdzono m.in., że w związku z nowym unormowaniem odpowiedzialności odszkodowawczej utraciło rację bytu uregulowanie w kodeksie postępowania administracyjnego kwestii odszkodowania w razie wzruszenia decyzji administracyjnej (pkt 3 ww. uzasadnienia projektu ustawy).Tak więc celem dokonanej ustawą z dnia 17 czerwca 2004 r. nowelizacji było między innymi: - ustalenie jednego trybu dochodzenia odszkodowania za bezprawne działanie władzy publicznej; - zniesienie ograniczeń i dostosowanie do Konstytucji przepisów dotyczących odpowiedzialności za szkodę z tytułu wydania niezgodnej z prawem decyzji administracyjnej. Reasumując należy stwierdzić, że Minister Gospodarki prawidłowo ustalił, że podstawę formalnoprawną roszczenia odszkodowawczego stworzyła dopiero decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi [...] kwietnia 2006 r. stwierdzająca nieważność orzeczenia Ministra Przemysłu Spożywczego i Skupu z dnia [...] marca 1958r. w sprawie zatwierdzenia protokołu zdawczo - odbiorczego z przejęcia na własność państwa przedmiotowego przedsiębiorstwa. Wymieniona wyżej decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydana została po dniu 1 września 2004 r., tzn. po wejściu w życie ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1692), co oznacza, że do roszczeń odszkodowawczych skarżącego nie ma zastosowania art. 160 kpa, lecz powinny być one dochodzone w drodze cywilnej, w trybie określonym w art. 4171 § 2 Kodeksu cywilnego. A zatem we wskazanej sytuacji zastosowanie powinien znaleźć art. 66 § 3 kpa, zgodnie z którym jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu z odpowiednim pouczeniem. Oznacza to, że organ administracji publicznej, do którego wpływa żądanie załatwienia sprawy cywilnej, w której właściwy jest sąd powszechny, powinien zwrócić je wnoszącemu wraz z odpowiednim pouczeniem - w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Jeżeli organ administracji uznał, iż właściwym do rozpoznania wniosku jest sąd powszechny, brak było podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego, a w konsekwencji jego umorzenia co też błędnie w niniejszej sprawie Minister Gospodarki uczynił. W przedmiotowej sprawie zatem organ powinien zwrócić wniosek wnoszącemu z odpowiednim pouczeniem. Z uwagi na powyższe na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 pkt c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. Jednocześnie Sąd – działając w oparciu o przepis art. 200 p.p.s.a. - zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego, w tym zwrot uiszczonego wpisu sądowego (który w niniejszej sprawie wynosił 200 zł), a także postanowił o zwrocie kosztów zastępstwa procesowego na podstawie przepisu art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz §18 ust.1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. 02.163.1348 z późn. zm.).