IV SA/Wa 906/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Protokolant sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 września 2013 r. sprawy ze skargi Gminy E. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz skarżącej Gminy E. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. G. D. [...] postanowieniem z [...] lutego 2013r. - zaskarżonym skargą przez Gminę E. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie – utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] stycznia 2013r. o odmowie uzgodnienia projektu zmiany Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego dla T. O. G. G. G. w zakresie terenu oznaczonego symbolem MOP (karta terenu MOP). Stan sprawy przedstawia się następująco: Wójt Gminy E. wnioskiem z [...] stycznia 2013 r. zwrócił się do G. D. [...] o uzgodnienie projektu zmiany Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego dla T. O. G. G. G. w zakresie terenu oznaczonego symbolem MOP (karta terenu MOP). G. D. [...] postanowieniem z [...] stycznia 2013 r. nie uzgodnił przedłożonego projektu zmiany planu. Wnioskiem z [...] lutego 2013 r. Wójt Gminy E. zwrócił się o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej przedmiotowego projektu zmiany planu. G.D. [...] postanowieniem z [...] lutego 2013 r. utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] stycznia 2013 r. z uwagi na naruszenie postanowieniami planu zapisów § 82 ust. 3 ("W węźle nie powinny być usytuowane żadne obiekty usługowe, do których wjazd odbywałby się z wykorzystaniem łącznic jako dojazdów"), § 113 ust. 7 pkt 1 ("Wyjazd z drogi do obiektu i urządzenia obsługi uczestników ruchu i wjazd na drogę nie mogą być usytuowane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności: w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła") i § 166 ust. 2 pkt 1 ("Rozmieszczenie wyjazdów i wjazdów uznaje się za właściwe, jeżeli: odległość między ostatnim wjazdem i pierwszym wyjazdem sąsiadujących ze sobą węzłów lub węzła z MOP z jezdni drogi klasy A lub S jest nie mniejsza niż 2700 m - w wypadku węzła typu WA, nie mniejsza niż 2000 m, a w szczególnie uzasadnionych wypadkach nie mniejsza niż 600 - w wypadku węzła typu WB; odległość ta jest mierzona od końca pasa włączenia do początku pasa wyłączenia węzła lub MOP) rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43 poz. 430, ze zm.). Organ wskazał, że zachodzi konieczność przebudowy węzła E. W. z uwagi na nienormatywny łuk poziomy i brak wymaganej widoczności. Na skutek przebudowy węzeł zostanie przesunięty w kierunku południowym. Powyższe potwierdzają wyniki prac studialnych wykonanych w 2010 r. Z przebudową będzie wiązało się zajęcie terenów oznaczonych w projekcie planu symbolem MOP i przewidzianych pod rozbudowę istniejącej stacji paliw. Oznacza to brak możliwości zachowania funkcji, ustalonej w planie, jako MOP. Dalsza rozbudowa istniejącej stacji paliw naraziłaby Skarb Państwa na duże straty związane z koniecznością wykupienia i wyburzenia obiektów MOP. Zatem wyżej wymienione przepisy prawa oraz wyniki prac studialnych – zdaniem organu - jednoznacznie wskazują na konieczność zachowania w planie, w karcie terenu MOP, zapisu o treści: "Po przebudowie węzła E. W. przewiduje się likwidację istniejącego MOP-u.". Gmina E. w skardze na postanowienie G.D. [...] wniosła o uchylenie postanowienia z [...] lutego 2013 r. i zasądzenie od organu kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. Skarżąca zarzuciła wydanie zaskarżonego postanowienia z naruszeniem art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 20 ust. 1, 26 ust. 1 i art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej w skrócie: u.p.z.p.) oraz § 82 ust. 3 , § 113 ust. 7 pkt 1 i § 116 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. z uwagi na stawiany przez organ wymóg umieszczenia w ustaleniach uzgadnianego projektu planu dla terenu w karcie MOP (oznaczonego symbolem 1MOP) zapisu o treści: "Po przebudowie węzła Elbląg Wschód przewiduje się likwidację MOP-u". W uzasadnieniu skargi podniesiono, że narzucany przez organ zapis w istotny sposób narusza wymienione przepisy. Kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy należy do zadań własnych gminy. W świetle art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa co oznacza, że każde działanie organu władzy musi mieć oparcie w obowiązującym prawie. Tymczasem w treści zakwestionowanego zapisu organ narzuca wprowadzenie normy o charakterze otwartym, uzależniając zagospodarowanie, istnienie i rozbudowę MPO-u od przyszłych zdarzeń, ustalonych jednostronnie, przez podmioty trzecie biorące udział w procesie przyszłej realizacji innej inwestycji, zlokalizowanej na innym terenie. Żądany zapis w sposób istotny naruszałby prawo. Dalej skarżąca zauważyła, że lokalizacja MOP-u w obecnym miejscu została uzgodniona podczas poprzedniego procedowania nad opracowaniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębu geodezyjnego G. G., uchwalonego uchwałą Rady Gminy E. z [...] grudnia 2003 r. Nr [...] i obowiązującego do dnia dzisiejszego. Żądanie umieszczenia w projekcie planu spornego zapisu spowoduje, że to skarżąca będzie musiała ponieść koszty odszkodowania, a nie Skarb Państwa. Przywołane w postanowieniu przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. nie zostają naruszone przez wnioskowane do uzgodnienia postanowienia planu z uwagi na to, że istniejący już MOP obecnie posiada dojazd uzgodniony z G.D. [...], a i ustalenia przedstawionego do uzgodnienia projektu zmiany planu przewidują nowy, bezkolizyjny dojazd do MOP-u, zlokalizowany poza obszarem węzła E. W. Skarżąca podkreśliła, że organ sam w zaskarżonym postanowieniu przyznaje, że stawiany warunek odnośnie ustaleń planu opiera na planowanej zajętości terenów pod przebudowę Węzła E. według prac studialnych z 2010 r. Według skarżącej oznacza to, że na dzień uzgadniania przedmiotowego projektu planu nie było podstaw do uzależniania uzgodnienia od zawarcia w ustaleniach planistycznych zapisu o przytoczonej wyżej treści. G.D. [...] – w odpowiedzi na skargę – wniósł o jej oddalenie, podtrzymując tym samym stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, poz. 270) – dalej w skrócie: P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, uwzględnił skargę. W konsekwencji uznał, iż postanowienie G. D. [...] z [...] lutego 2013 r. narusza prawo w stopniu kwalifikującym je do wyeliminowania z obrotu prawnego. Z przedstawionego stanu i akt sprawy wynika, że Wójt Gminy E. zwrócił się do G. D. [...] o uzgodnienie projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu obrębu geodezyjnego G. G. w zakresie terenu oznaczonego symbolem MOP (karta terenu MOP). Stosownie do art. 4 ust. 1 u.p.z.p., ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia w zakresie wspomnianego wyżej terenu zawarte zostały w § 11 projektu planu zatytułowanym "Ustalenia szczegółowe" - Karta terenu MOP: 1. Oznaczenie (symbol literowy) - 1.MOP.; 3. Przeznaczenie, funkcja terenu - teren przeznaczony pod funkcję obsługi podróżnych [...]; 9. Dostępność komunikacyjna, parkingi - 1) włączenie MOP do drogi ekspresowej tylko poprzez istniejący pas włączenia/wyłączenia z drogi 1[...] i 2) obsługa terenu z drogi publicznej [...]. G.D. [...] – działając na podstawie art. 17 17 pkt 6 b ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym [(t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 647) – dalej w skrócie: u.p.z.p.] – odmówił uzgodnienia ww projektu zmiany planu. Stwierdził naruszenie ustaleniami projektowymi planu § 82 ust. 3, § 113 ust. 7 pkt 1 i § 166 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430, ze zm.) związane z koniecznością przebudowy węzła E. W.. Planowaną przebudowę potwierdzają wyniki prac studialnych wykonanych w 2010 r. i przebudowa ta doprowadzi do braku możliwości zachowania funkcji ustalonej w planie jako MOP. Powyższe – zdaniem organu – uzasadnia konieczność zachowania w ustaleniach projektu zmiany planu, na karcie terenu MOP, zapisu o treści "Po przebudowie węzła E. W. przewiduje się likwidację istniejącego MOP-u". Sąd - stwierdzając w aktach administracyjnych przesłanych przez organ wraz z odpowiedzią na skargę brak powoływanych przez organ wyników prac studialnych - wezwał G. D. [...] o ich przedłożenie. W odpowiedzi na wezwanie organ nadesłał materiały zawierające strony zatytułowane: "Koncepcja programowa wraz z materiałami do dec. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację inwestycji polegającej na docelowym rozwiązaniu węzła drogowego E. W.", "Zakres przedsięwzięcia", "Założenia projektowe" oraz wizualizację zatytułowaną "Węzeł drogowy E. – W. Skrzyżowanie dróg krajowych nr [...] i [...] sierpień 2005 r." i rysunki przedstawiające wstępne warianty docelowe węzła - kolejno oznaczone od 1 do 5a. Mając na względzie przedstawiony stan rzeczy po pierwsze należy zauważyć, że z nadesłanych przez organ dokumentów nie wynika jakoby materiały te stanowiły wyniki prac studialnych wykonanych w 2010 r., jak wywodził organ w zaskarżonym postanowieniu. Na dokumentach tych, a ściślej jedynie na wizualizacji opisanej jako "Węzeł drogowy E. – W. Skrzyżowanie dróg krajowych nr [...] i [...] [...]" widnieje data "sierpień 2005 r.", czyli znacznie wcześniejsza niż wskazywana przez organ; po drugie uzależnianie uzgodnienia od wprowadzenia do projektu zmiany planu żądanego przez właściwy do uzgodnienia organ zapisu przewidującego likwidację MOP-u w związku z planowaną przebudową węzła E. W., potwierdzoną jedynie pracami studialnymi (koncepcją programową) nie znajduje uzasadnienia prawnego. W ocenie Sądu prace studialne (koncepcja programowa) nie mogły stanowić podstawy do odmowy uzgodnienia projektu planu. Skoro zarządca drogi, w przypadku sprawy G.D. [...], uzgadnia projekt planu, jeżeli sposób zagospodarowania gruntów przyległych do pasa drogowego lub zmiana tego sposobu mogą mieć wpływ na ruch drogowy lub samą drogę, to oznacza, że stanowisko organu sprowadzające się do stwierdzenia niezgodności projektu zmiany planu z przepisami szczególnymi wymienianego rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. (regulującymi usytuowanie obiektów obsługi uczestników ruchu i rozmieszczenie wyjazdów i wjazdów względem węzła) byłoby uzasadnione w sytuacji, gdyby węzeł E. W. w stanie po przebudowie już istniał, ewentualnie jego istnienie o określonych parametrach zostałoby przesądzone ostatecznym aktem administracyjnym czy aktem prawa miejscowego. Wymienione akty stanowiłyby źródło ustaleń węzła o bliżej określonych parametrach i wytyczną do dostosowania do jego lokalizacji innych rozwiązań związanych z zagospodarowaniem pobliskiego terenu. Tymczasem ani z zaskarżonego postanowienia, ani ze zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie nie wynika jakoby przebudowa węzła E. W., na którą powołał się organ w postanowieniu z [...] lutego 2013 r. i z którą wiązał wymóg określonego zapisu w uchwalanym planie była bliżej określona w którymś z wymienionych aktów. W świetle powyższego Sąd nie podzielił twierdzenia G. D. {...], iż przytoczone w stanie sprawy przepisy rozporządzenia rozważane w powiązaniu z pracami studialnymi (koncepcją programową) dotyczącymi (dotyczącą) docelowego rozwiązania węzła drogowego E., dawały podstawę organowi do odmowy uzgodnienia wnioskowanego projektu zmiany planu. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ winien wziąć pod uwagę poczynione przez Sąd rozważania i wydać rozstrzygnięcie zgodne z prawem. W tym stanie rzeczy Sąd – na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 200 i 205 § 1 P.p.s.a. – orzekł jak w sentencji wyroku.