IV SA/Wa 907/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska, Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki, asesor WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant Agnieszka Foks-Skopińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 września 2005 r. sprawy ze skargi E. T. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2005 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia specjalnego zezwolenia połowowego - oddala skargę - Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2005 r., nr [...], Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy specjalne zezwolenie połowowe z dnia [...] stycznia 2005 r. nr [...] udzielone E. T. na statek rybacki [...], [...]. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zapadłej po ponownym rozpatrzeniu - na wniosek E. T. - sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r., Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał, iż specjalne zezwolenie połowowe wydano na podstawie art.16 ust.4 pkt 1 ustawy z dnia 19 lutego 2004 r. o rybołówstwie (Dz.U. Nr 62, poz.574) oraz przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 24 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i warunków wykorzystania ogólnej kwoty połowowej w 2005 r. (Dz.U. Nr 283, poz.2837). Organ nie zgodził się z zarzutem odwołującej się, iż bezpodstawnie nie przyznano jej kwoty połowowej łososia. W ocenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi odwołująca się nie spełniła warunków do przyznania wskazanej wyżej kwoty określonych w §3 rozporządzenia z dnia 24 grudnia 2004 r. E. T. nie prowadziła bowiem połowów łososia w latach 2001-2003, w związku z czym nie mogła też spełnić warunku odłowienia w każdym z tych lat co najmniej 50% przyznanej kwoty połowowej łososia. W skardze na powyższą decyzję E. T. podniosła zarzut niekonstytucyjności przepisów ustawy o rybołówstwie. W ocenie skarżącej niekonstytucyjność art.17 w związku z art.19 i art.2 pkt 3 ustawy przejawia się w braku wymaganej przez art.92 Konstytucji delegacji do wydawania rozporządzeń szczegółowości upoważnienia i wytycznych dotyczących jego treści. Ogólność zawartej w ustawie definicji historycznych praw połowowych pozwala Ministrowi na zupełną dowolność w ich konkretyzowaniu rozporządzeniem. W ustawie o rybołówstwie brak ponadto regulacji zobowiązujących Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do wydania rozporządzenia wykonawczego w jak najwcześniejszym terminie, tak aby zainteresowani uzyskali możliwość zapoznania się z warunkami przyznawania kwot na dany rok odpowiednio wcześnie w stosunku do rozpoczęcia roku połowowego. Zaniechanie ustawodawcy umożliwiło sytuację, w której rozporządzenie ustalające zasady przyznawania kwot połowowych na 2005 r. wydano dopiero w dniu 24 grudnia 2004 r., co zdaniem skarżącej pozostaje w sprzeczności nie tylko ze zdrowym rozsądkiem ale także z art.22 Konstytucji, stanowiącym, iż wolność działalności gospodarczej może być ograniczona tylko ze względu na ważny interes publiczny. Wynikiem późnego wydania rozporządzenia było również i to, iż wydawanie zezwoleń połowowych na rok 2005 r. możliwe było dopiero po rozpoczęciu roku połowowego. W konkluzji skarżąca uznała, iż unormowania ustawy naruszają przewidzianą w art.2 Konstytucji R.P. zasadę państwa prawnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Odnosząc się do zawartych w skardze zarzutów niekonstytucyjności ustawy organ stwierdził: (-) w odniesieniu do zarzutu naruszenia art.92 ust.1 Konstytucji, iż zawarta w ustawie delegacja do wydania rozporządzenia była wyczerpująca a przedmiot regulacji rozporządzenia z dnia 24 grudnia 2004 r. był z tą delegacją zgodny, (-) w odniesieniu do zarzutu nieuzasadnionego ograniczenia wolności gospodarczej oraz naruszenia zasady państwa prawnego, iż o naruszeniach takich nie można mówić w sytuacji, w której ustalenie sposobu podziału ogólnej kwoty połowowej łososia było przedmiotem konsultacji z organizacjami społeczno-zawodowymi rybaków, które zgodziły się na wprowadzenie określonych w §3 rozporządzenia warunków podziału kwoty połowowej łososia. Organ wskazał także, iż o niezgodności z Konstytucją ustawy lub innego aktu normatywnego może orzec wyłącznie Trybunał Konstytucyjny. O ile orzeczenie takie nie zapadanie w odniesieniu do ustawy o rybołówstwie stosowanie jej przepisów jest legalne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja oraz utrzymane nią w mocy specjalne zezwolenie połowowe z dnia [...] stycznia 2005 r. nie naruszają prawa. Należy podkreślić, iż tylko w tym zakresie - zgodności orzeczeń administracyjnych z przepisami prawa - rozciąga się kompetencja sądu administracyjnego. Poza kontrolą sądową pozostają natomiast kwestie słuszności czy też celowości wydawanych rozstrzygnięć. Zgodnie z art.16 ust.1 ustawy z dnia 19 lutego 2004 r. o rybołówstwie (Dz.U. Nr 62, poz.574) wykonywanie rybołówstwa morskiego w danym roku kalendarzowym wymaga uzyskania specjalnego pozwolenia połowowego. Zgodnie z ustępem czwartym wskazanego wyżej artykułu specjalne zezwolenie połowowe wydaje - na połowy w polskiej wyłącznej strefie ekonomicznej, na morzu terytorialnym, w Zatoce P. i w Zatoce G. oraz poza polskimi obszarami morskimi - minister właściwy do spraw rolnictwa. Zgodnie z art.17 ustawy minister właściwy do spraw rolnictwa, po zasięgnięciu opinii organizacji społeczno-zawodowych rybaków, określa corocznie, w drodze rozporządzenia, sposób i warunki wykorzystania ogólnej kwoty połowowej na akwenach wodnych, o których mowa w art.16 ust.4 pkt 1 ustawy, mając na uwadze ochronę i racjonalne wykorzystanie żywych zasobów morza. Zgodnie z art.19 ustawy określając sposób i warunki wykorzystania ogólnej kwoty połowowej Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi może uwzględnić historyczne prawa połowowe poszczególnych armatorów. Na podstawie wskazanej wyżej delegacji Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydał w dniu 24 grudnia 2004 r. rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 24 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i warunków wykorzystania ogólnej kwoty połowowej w 2005 r. (Dz.U. Nr 283, poz.2837). Rozporządzenie to reguluje zasady podziału ogólnej kwoty połowowej łososia (§3), dorsza (§4) oraz gładzicy, szprota i śledzia (§6) oraz czarnika (§9). Na podstawie powyższych przepisów skarżącej udzielono zezwolenia połowowego, nie obejmującego łososia. Zgodnie bowiem z §3 pk 2 lit.b rozporządzenia, odnoszącego się do statków rybackich o długości powyżej 15 metrów (taki posiada skarżąca), warunkiem przyznania kwoty połowowej łososia było prowadzenie przez armatora połowów łososia w każdym roku w latach 2001-2003 i odłowienie w każdym roku co najmniej 50% przyznanej kwoty połowowej łososia. Nie ulega kwestii, iż wskazanych w rozporządzeniu warunków skarżąca nie spełniała albowiem prowadziła ona połowy łososia wyłącznie w roku 2004 r. W tej sytuacji orzeczenie organu należy uznać za zgodne z prawem. Odnośnie zarzutu niekonstytucyjności przepisów ustawy o rybołówstwie należy stwierdzić, iż co do zasady orzekanie o zgodności ustaw z Konstytucją należy do Trybunału Konstytucyjnego (art.188 Konstytucji R.P). Skład orzekający sądu powszechnego lub administracyjnego może dokonywać oceny zgodności aktów normatywnych z Konstytucją w ten sposób, iż powziąwszy uzasadnione wątpliwości odnośnie konstytucyjności danego aktu może przedstawić Trybunałowi stosowne pytanie prawne, jeżeli od odpowiedzi na to pytanie zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem (art.3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym - Dz.U. Nr 102, poz. 643 z późn.zm.). Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie stwierdził istnienia uzasadnionych wątpliwości co do zgodności z przepisami Konstytucji R.P. przepisów ustawy o rybołówstwie wskazanych w skardze, które uzasadniałyby wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego. W ocenie Sądu nie ma dostatecznych podstaw do przyjęcia, iż delegacja do wydania rozporządzenia zawarta w art.17 ustawy pozostaje w sprzeczności z art.91 ust.1 Konstytucji. Zgodnie z tym przepisem rozporządzenia wydawane są przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie takie winno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Delegacja do wydania rozporządzenia zawarta w art.17 w zw. z art.19 ustawy o rybołówstwie warunki te spełnia. Określa ona bowiem zarówno organ właściwy do wydania rozporządzenia (ministra właściwego do spraw rolnictwa), zakres spraw przekazanych do uregulowania (sposób i warunki wykorzystania ogólnej kwoty połowowej na akwenach wodnych, o których mowa w art.16 ust.4 pkt 1 ustawy), jak i wytyczne dotyczące treści aktu (obowiązek uwzględnienia ochrony i racjonalnego wykorzystania żywych zasobów morza, możliwość uwzględnienia historycznego prawa połowowego poszczególnych armatorów). Należy wskazać, iż co do zasady wytyczne zawarte w delacji nie mogą zastępować uregulowań aktu wykonawczego, w przeciwnym razie nie byłoby racjonalnych przesłanek do ustalania obowiązku jego wydawania. Organowi wydającemu rozporządzenie musi zatem przysługiwać pewna swoboda co do uszczegółowiania instrumentów mających służyć wykonaniu ustawy. Nie może budzić wątpliwości co do konstytucyjności przepisów ustawy o rybołówstwie fakt, iż nie określała ona terminu na wydanie rozporządzenia wykonawczego przez co w świetle jej przepisów dopuszczalne było wydanie tego rozporządzenia dopiero na kilka dni przed rozpoczęciem się roku połowowego. Podkreślić bowiem należy, iż zarówno późne wydanie rozporządzenia, jak i będące jego następstwem przesunięcie procedury w przedmiocie wydawania zezwoleń na okres po rozpoczęciu roku połowowego w żadnym stopniu nie uniemożliwiło adresatom tych zezwoleń ich skonsumowania w trakcie roku połowowego. Podkreślić należy także, iż Rozporządzenie Rady (WE) ustalające wielkości dopuszczalne połowów na 2005 r. i inne związane z nim warunki dla niektórych zasobów rybnych, stosowane na wodach terytorialnych Wspólnoty, oraz w odniesieniu do statków wspólnotowych na wodach, gdzie wymagane są ograniczenia połowowe wydano dopiero w dniu 22 grudnia 2004 r. (Dz.Urz. WE L 12 z 14 stycznia 2005 r.). Rozporządzeniem tym ustalono ogólną kwotę połowową przyznaną Polsce. Niezależnie jednak od faktu, iż Sąd nie znalazł podstaw do zwrócenia się do Trybunału Konstytucyjnego w trybie wskazanym w art.3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym skarżąca może samodzielnie skorzystać z instytucji wskazanej w art.79 ust.1 Konstytucji R.P. Zgodnie z tym przepisem każdy, czyje konstytucyjne wolności lub prawa zostały naruszone, ma prawo, na zasadach określonych w ustawie, wnieść skargę do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie zgodności z Konstytucją ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o jego wolnościach lub prawach albo o jego obowiązkach określonych w Konstytucji. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.151 p.p.s.a.