IV SA/Wa 908/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Małgorzata Miron, Protokolant Dominik Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 czerwca 2006 roku sprawy ze skargi Prokuratury Rejonowej w O. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy unieważnienia paszportu 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Zaskarżoną do Sądu Administracyjnego decyzją z dnia [...].02.2006 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji po rozpatrzeniu odwołania Prokuratora Rejonowego O. w O., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...].12.2005 r. odmawiającą unieważnienia paszportu K. H. ostatnio zamieszkałego w P., aktualnie nieposiadającego zameldowania w kraju. We wniosku o unieważnienie przedmiotowego paszportu Prokuratura Rejonowa O. wskazała, że K. H. podejrzany jest o popełnienie przestępstwa z art. 209 § l kk, ściganego z oskarżenia publicznego oraz, że w sprawie tej poszukiwany jest listem gończym. Prokuratura ustaliła, że aktualnie prawdopodobnie przebywa on za granicą (z miejsca stałego pobytu w kraju został wymeldowany w dniu [...].12.2004 r.). Wojewoda [...] odmówił unieważnienia paszportu K. H. z terminem ważności do dnia [...].08.2011 r. zaznaczając, że jakkolwiek spełnione zostały przesłanki z art. 10 ust. l w zw. z art. 6 ust. l pkt 3 ustawy z dnia 29.11.1990 r. o paszportach (Dz. U. z 1991 r., nr 2, poz. 5 ze zm.), wniosek bowiem pochodzi od uprawnionego organu, prowadzącego postępowanie przygotowawcze - Prokuratury, to organy paszportowe uprawnione są, a nawet wręcz zobowiązane do badania zasadności złożonego wniosku o unieważnienie paszportu. Wojewoda zaznaczył, że Wydział Rodzinny Sądu Rejonowego w P. kuratorem K. H. ustanowił jego matkę. Oświadczyła ona, że syn od l0 lat przebywa za granicą i płaci alimenty na swe dzieci. Także Konsulat RP w M. potwierdził fakt przebywania jego za granicą i posiadanie karty stałego pobytu w H. o nr [...] (miejscowość [...]). W odwołaniu Prokurator Rejonowy zarzucił organowi paszportowemu, że bezpodstawnie dokonał merytorycznej kontroli zasadności wniosku o unieważnienie paszportu, podczas gdy przy spełnieniu przesłanek z art. 6 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 10 ust. l ustawy z dnia 29.11.1990 r. o paszportach wydanie decyzji o unieważnieniu paszportu ma charakter obligatoryjny. Podniósł, iż, intencja oraz przesłanki, którymi kierował się Wojewoda, zawarte w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji nie są czytelne i jasne. Nadmienił także, iż K. H. jest poszukiwany listem gończym także w innej sprawie karnej. Sama zaś decyzja unieważniająca paszport nie pozbawia obywatela paszportu na zawsze, bowiem w razie ustania ustawowych przesłanek uzasadniających unieważnienie paszportu, na wniosek zainteresowanego, organ paszportowy będzie mógł wydać nowy dokument paszportowy. Prokurator Rejonowy wyraził także przekonanie, że organem właściwym do unieważnienia paszportu winien być Wojewoda [...], bo to on paszport ten wydał. Jego właściwość w tej sprawie jest niezależna od tego, czy K. H. przebywa na stałe w kraju, czy za granicą. Organ odwoławczy utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Wojewody. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji ponownie rozpoznając sprawę wyraził pogląd, że w oparciu o art. 6 ust. l pkt 3 w zw. z art. 10 ust. l ustawy z dnia 29.11.1990 r. o paszportach zarówno odmowa wydania paszportu, jak i jego unieważnienie może nastąpić tylko przez organ paszportowy w kraju i tylko wobec osoby zamieszkałej w kraju. Mając na uwadze prawo stałego pobytu w H. i brak zameldowania na pobyt stały w kraju K. H. organ odwoławczy uznał, iż nie było podstaw do unieważnienia jego paszportu na wniosek Prokuratora Rejonowego. Z tego też względu uznał rozstrzygnięcie Wojewody za prawidłowe, zaznaczając jednocześnie, że organ paszportowy nie był uprawniony do badania zasadności złożonego wniosku o unieważnienie paszportu, jednakże dokonanie takiej oceny przez Wojewodę nie może być powodem zmiany decyzji tego organu. Odmowa unieważnienia tego paszportu została bowiem wydana w sposób prawem przewidziany i na właściwej podstawie prawnej. Skargę na to rozstrzygnięcie wniósł Prokurator Rejonowy O. w O. i zarzucił błędną interpretację przepisów art. 6 ust. l pkt 3 w zw. z art. 10 ust. l ustawy z dnia 29.11.1990 r. o paszportach i podkreślił, iż w jego przekonaniu przepisy te nie uzależniają unieważnienia paszportu od miejsca pobytu osoby, której wniosek dotyczy. Jeśli zatem spełnione są wszelkie przesłanki do unieważnienia paszportu wynikające ze wskazanych przepisów, organ paszportowy, który go wydał (w kraju) winien go unieważnić. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji, twierdząc nadal, że zarówno odmowa wydania paszportu, jak i jego unieważnienie może nastąpić tylko przez organ paszportowy w kraju i tylko wobec osoby zamieszkałej w kraju. Stanowisko to potwierdził także na rozprawie przed Sądem Administracyjnym pełnomocnik organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie jednakże z innych przyczyn niż w niej podniesione. Decyzja Wojewody [...] wydana została bowiem z naruszeniem przepisów o właściwości, a decyzję organu odwoławczego wydano z rażącym naruszeniem prawa. Na wstępie wymaga podkreślenia, że uprawnienie do złożenia skargi uzależnione jest od wykazania związku między chronionym przez przepisy prawa interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że interes prawny podmiotu wnoszącego skargę przejawia się w tym, że działa bezpośrednio we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z obowiązku. Odnosząc przytoczone rozważania do rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że w tym aspekcie Prokurator Rejonowy O. w O. nie może być uznany za podmiot legitymowany do wniesienia skargi. W szczególności uprawnienie to nie wynika z treści art. 10 ust. l w zw. z art. 6 ust. l pkt 3 ustawy z dnia 29.11.1990 r. o paszportach, który był podstawą prawną orzekania przez organy administracji publicznej. Z powołanej regulacji wynika tylko, że wymienione w nim organy mogą zainicjować wszczęcie postępowania w sprawie unieważnienia paszportu. Nie oznacza to jednak, że postępowanie to dotyczy własnego interesu prawnego tych organów. Podkreślenia wymaga, że organ wymieniony w powołanym przepisie nie jest adresatem decyzji w sprawie unieważnienia paszportu. Uprawnień prokuratora jako strażnika praworządności do wniesienia przedmiotowej skargi upatrywać zatem należy w treści art. 50 § 2 w zw. z art. 52 § l ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej ppsa). Przy czym zgodnie z uchwałą składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10.04.2006 r., sygn. akt I OPS 6/05 na prokuratorze, który brał udział w postępowaniu administracyjnym spoczywa obowiązek wyczerpania środków odwoławczych przed wniesieniem skargi, który to wymóg w niniejszej sprawie został spełniony. Nadto termin do wniesienia skargi winien być dla niego taki sam jak dla strony postępowania. Skoro zatem decyzję organu odwoławczego prokurator otrzymał w dniu [...].02.2006 r., a więc w ostatnim dniu tego miesiąca, a skargę nadał w dniu [...].03.2006 r., to trzydziestodniowy termin wynikający z art. 53 § l ppsa został zachowany. Dokonując merytorycznej kontroli decyzji organów obu instancji zauważyć należy, że wbrew twierdzeniom Ministra art. 10 ust. l ustawy z dnia 29.11.1990 r. o paszportach nakazuje organowi paszportowemu wydanie decyzji o unieważnieniu paszportu, o ile zachodzą okoliczności określone w art. 6 ust. l tej ustawy, mając na myśli sytuacje określone w pkt. l, 2 i 3 ust. l art. 6. Oznacza to, że do unieważnienia paszportu nie odnosi się część wstępna ust. l art. 6, dotycząca odmowy wydania paszportu w kraju. Zwrot bowiem zawarty w ust. l art. 10 tej ustawy, a więc odwołanie się do zajścia okoliczności określonych w art. 6 ust. l, służy jedynie wskazaniu podmiotów uprawnionych do kierowania wniosków o unieważnienie paszportu oraz formułuje dodatkowe wymogi, zawarte w pkt. l, 2, 3 ust. l art. 6, spełnienie których stwarza obowiązek organu paszportowego unieważnienia paszportu. Należy przy tym mieć na uwadze rozróżnienie poczynione przez ustawodawcę zapisane w art. 4 ustawy o paszportach, który jako organy paszportowe uprawnione do wydawania paszportów i dokonywania w nich zmian rozróżnia w kraju – wojewodę właściwego ze względu na miejsce pobytu stałego osoby ubiegającej się o paszport oraz za granicą – konsula. Z kolei ustawa z dnia 13.02.1984 r. o funkcjach konsulów Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2002 r., nr 215, poz. 1823 ze zm.) w art. 23 ust. l pkt l stanowi, iż konsul m. in. wydaje obywatelom polskim paszporty, dokonuje w nich zmian oraz je unieważnia w trybie i zakresie określonym przez odrębne przepisy (ust. 2). Podobnie rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 3.02.2003 r. w sprawie zakresu oraz trybu zwrotu opłaty paszportowej i poniesionych kosztów w przypadku unieważnienia paszportu (Dz. U. nr 35, poz.306) - z powodu okoliczności, o których mowa w art. 6 ust. l i 2 ustawy o paszportach - w § 2 stanowi, iż organ paszportowy ustala w drodze decyzji administracyjnej wysokość podlegającej zwrotowi opłaty paszportowej oraz innych poniesionych kosztów. Analiza przytoczonych przepisów wskazuje, że intencją ustawodawcy było zakreślenie właściwości określonego organu paszportowego w zależności od tego, gdzie jest miejsce pobytu stałego osoby ubiegającej się o paszport lub o dokonanie w nim zmian, czy też której paszport ma być unieważniony z uwagi na zaistnienie przesłanek z art. 10 ust. l w zw. z art. 6 ust. l pkt 3 ustawy z dnia 29.11.1990 r. o paszportach. Nie jest więc uzasadniony pogląd wyrażony przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w zaskarżonej decyzji, jakoby zarówno odmowa wydania paszportu, jak i jego unieważnienie mogło nastąpić tylko przez organ paszportowy w kraju i tylko wobec osoby zamieszkałej w kraju, co stanowiło przyczynę odmowy. W sytuacji gdy osoba, o unieważnienie paszportu której wnioskuje prokurator, z uwagi na prowadzone postępowanie przygotowawcze w sprawie karnej o przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego, nie ma miejsca pobytu stałego w kraju, ma natomiast kartę stałego pobytu za granicą (tu w H.), organem właściwym do rozpoznania wniosku o unieważnienie paszportu jest właściwy, ze względu na miejsce jej pobytu stałego konsul, jako organ I instancji. W tym stanie rzeczy należy zauważyć, że Wojewoda [...] nie był organem właściwym do rozpoznania przedmiotowego wniosku prokuratora, orzekł więc z naruszeniem art. 156 § l pkt. l Kpa, winien bowiem wniosek ten w myśl art. 65 Kpa przekazać właściwemu konsulowi, a jeśli uprzednio błędnie wszczął postępowanie w sprawie takiego wniosku, postępowanie to winien umorzyć. Nie było natomiast podstaw, aby jako organ niewłaściwy w sprawie, odmawiał unieważnienia paszportu. Należy podnieść także, iż kwestia właściwości organów paszportowych przy rozpatrywaniu wniosków o unieważnienie paszportów z art. 10 ust. l w zw. z art. 6 ust. l pkt 3 ustawy z dnia 29.11.1990 r. o paszportach nie została prawidłowo rozważona przez organ odwoławczy. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie dokonał pełnej analizy przepisów w tym zakresie i błędnie przyjął, że unieważnienie mogło nastąpić tylko przez organ paszportowy w kraju i tylko wobec osoby zamieszkałej w kraju. Konsekwencją, przyjętej interpretacji było wadliwe potwierdzenie właściwości Wojewody. Należy także mieć na uwadze, że przyjęta przez organ odwoławczy interpretacja przepisów w tym zakresie w praktyce uniemożliwiałaby obligatoryjne unieważnianie paszportów z przyczyn wymienionych w pkt. 1-3 ust. l art. 6 oraz fakultatywne z ust. 2 tego artykułu, w sytuacji gdy osoba, której wniosek dotyczy nie zamieszkuje w kraju i nie posiada tu miejsca stałego pobytu. W tym stanie rzeczy, w ocenie Sądu, rozstrzygnięcie organu odwoławczego poprzez błędne potwierdzenie, iż organem właściwym w sprawie był Wojewoda rażąco narusza prawo, uchybiając przepisom o właściwości i bezpodstawnie przyjmując, że unieważnienie mogło nastąpić tylko przez organ paszportowy w kraju i tylko wobec osoby zamieszkałej w kraju. Z przytoczonych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na zasadzie art. 145 § l pkt 2 oraz 152 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) - orzekł jak w sentencji. Wniosek Prokuratora Rejonowego O. w O. o unieważnienie paszportu K. H. winien być zatem rozpoznany przez właściwego konsula, który rozważy zaistnienie przesłanek do unieważnienia paszportu w oparciu o art. 10 ust. l w zw. z art. 6 ust. l pkt 3 ustawy z dnia 29.11.1990 r. o paszportach.