IV SA/Wa 908/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Protokolant st. sekr. sąd. Katarzyna Tomiło-Nawrocka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi M. D. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów do operatu opisowo-kartograficznego modernizacji ewidencji gruntów i budynków I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz skarżącego M. D. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z [...] lutego 2015 r. – zaskarżoną skargą przez M. D. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie – utrzymał w mocy decyzję Starosty O. z [...] grudnia 2014 r. o uwzględnieniu zarzutu i odrzuceniu zarzutów do operatu opisowo-kartograficznego. Stan sprawy przedstawia się następująco: M. D. (właściciel m. in. działek [...],[...],[...],[...]) zgłosił zarzuty odnośnie: braku uwzględnienia danych zawartych w dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego za numerem [...], zadaszeń od strony działki nr [...] obręb S., zadaszenia przylegającego do budynku mieszkalnego znajdującego się na działce nr [...] obręb S., drewnianego obiektu na działce nr [...] obręb S. i budynków: nr ew. [...] położony na działkach nr [...] i [...] obręb S., [...] położony na działce nr [...] obręb S., podnosząc że budynki powinny być wykazane jako jeden budynek. Starosty O. decyzją z [...] grudnia 2014 r. orzekł o: 1) uwzględnieniu zarzutu do operatu opisowo-kartograficznego dotyczącego wykazania danych ewidencyjnych dotyczących działek i współrzędnych punktów granicznych zgodnie z operatem rozgraniczeniowym, przekazanym przez wykonawcę prac przy piśmie z dnia [...] października 2014 r., włączonym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego za numerem [...], opracowanym na podstawie dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego za numerem [...]; 2) odrzuceniu zarzutów zgłoszonych do operatu opisowo-kartograficznego modernizacji ewidencji gruntów i budynków gminy K. (bez obrębu K.) odnośnie: zadaszeń od strony działki nr [...] obręb S., zadaszenia przylegającego do budynku mieszkalnego znajdującego się na działce nr [...] obręb S., drewnianego obiektu na działce nr [...] obręb S., budynków: nr ew. [...] położony na działkach nr [...] i [...] obręb S., [...] położony na działce nr [...] obręb S. Od powyższej decyzji odwołał się M. D. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z [...] lutego 2015 r. – wydaną po rozpatrzeniu wniesionego przez odwołującego się środka zaskarżenia - utrzymał w mocy decyzję Starosty O. z [...] grudnia 2014 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że w trakcie wyłożenia projektu operatu opisowo - kartograficznego modernizacji ewidencji gruntów i budynków J. D. (właściciel działek [...] i [...]) zgłosił uwagę odnośnie budynku nr ew. [...] położonego na działkach nr [...] i [...],[...] obręb S. Uwaga została uwzględniona - w miejsce budynku [...] wprowadzono dwa odrębne budynki: [...] i [...]. Postępowanie w sprawie modernizacji ewidencji gruntów i budynków gminy K. zakończyło się ogłoszeniem w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia [...] lipca 2014 r., poz. [...], informacji Starosty O. o tym, że projekt operatu opisowo - kartograficznego stał się z dniem [...] czerwca 2014 r. operatem ewidencji gruntów i budynków gminy K. Dalej Wojewódzki Inspektor Nadzoru zauważył, że wpisy w ewidencji gruntów i budynków mają charakter deklaratoryjny a nie konstytutywny. Organ ewidencyjny jedynie rejestruje stany prawne nieruchomości, które są ustalone w innym trybie i przez inne organy orzekające. Przez żądanie zmiany wpisów w ewidencji nie można dochodzić swoich praw czy roszczeń do gruntów, budynków i lokali, inaczej ujmując swoich praw właścicielskich czy uprawnień do władania nieruchomością. Prawa te należy ustalić na drodze postępowania sądowego. Takie też wnioski wynikają z orzeczeń sądów administracyjnych. Tutaj organ przytoczył treść § 12 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454 ze zm.) wskazując, że wspomniane w nim dokumenty muszą stanowić o tytule własności i wskazywać dokumentację geodezyjno - kartograficzną pozwalającą na identyfikację działek, których te prawa dotyczą, na obecnie obowiązującej mapie ewidencyjnej. Prawo własności J. D. zostało w ewidencji wykazane na podstawie prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w M. z dnia [...] września 1988 r. (sygn. akt [...]) o zasiedzeniu. Z kolei przytaczając treść § 63a rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, podał że starosta w ramach modernizacji nie wykazał na mapie obiektów budowlanych trwale związanych z budynkiem, co w myśl powyższego przepisu nie stanowi błędu. Jednocześnie przepis ten nie daje podstaw do wskazania takiej sytuacji jako wymagającej działań naprawczych. Numeryczny opis granic działek ewidencyjnych przyjmuje się z opracowania geodezyjno - kartograficznego przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonego w ramach postępowania wymienionego w § 36 rozporządzenia w sprawie ewidencji, dlatego słusznie organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków uznał za zasadny zarzut M. D. o nie ujawnieniu w operacie po modernizacji danych dotyczących działek i współrzędnych punktów granicznych zgodnie z operatem rozgraniczeniowym przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego za numerem [...]. Zauważył przy tym, że strony postępowania rozgraniczeniowego – M. D. i J. D. - zawarły ugodę likwidującą spór co do przebiegu granicy pomiędzy zabudowanymi działkami [...],[...] i [...] z działkami [...] i [...]. W operacie modernizacyjnym prawidłowo wykazano więc dwa budynki, każdy stanowiący część składową gruntu. M. D. w skardze na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z [...] lutego 2015 r. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenia prawa materialnego przez niedostosowanie się do treści zapisów § 12 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków; art. 46 § 1, art. 47 § 1 i 2 i art. 48, art. 172 i art. 222 § 2 Kodeksu cywilnego; art. 43 pkt 2 w zw. z art. 24a pkt 7 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, a nadto art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. W motywach skargi zostało podniesione, że w dniu [...] czerwca 2014 r. z operatem zapoznał się J. D., który zgłosił uwagę do projektu następującej treści: Budynek mieszkalny o numerze [...] wyodrębnić lokal mieszkalny o powierzchni użytkowe/ [...]. Starosta O. stosując się do powyższej uwagi pismem z [...] czerwca 2014 r. poinformował o uwzględnieniu uwagi, ale ponieważ organ nie mógł wyodrębnić lokalu z budynku mieszkalnego, który ma właściciela notarialnego (akt własności i treść księgi wieczystej w aktach sprawy), podzielił budynek [...] na dwa odrębne budynki [...] i [...] należące do dwóch właścicieli. W aktach sprawy brak pisma, w którym Starosta O. informowałby prawomocnego właściciela nieruchomości [...] w tak ważnej dla niego sprawie, dotyczącej podziału budynku mieszkalnego, którego jest notarialnym właścicielem. Zdaniem skarżącego organ administracji nie przeprowadził postępowania dowodowego wyjaśniającego (w szczególności, że J. D. może być właścicielem części budynku mieszkalnego). Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że tylko na podstawie uwagi do operatu zgłoszonej w dniu [...] czerwca 2014 r. przez J. D., a uwzględnionej przez organ w piśmie z [...] czerwca 2014 r. dokonano wpisu w ewidencji gruntów i budynków. Organ naruszył w ten sposób § 12 ww rozporządzenia. Organ II instancji stwierdził niesłusznie, że prawo własności J. D. zostało w ewidencji wykazane na podstawie prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w M. z [...] września 1988 r. o zasiedzeniu. Z treści przywołanego postanowienia, znajdującego się w aktach sprawy, nie wynika, że J. D. nabył część budynku mieszkalnego. Uznaniu przez organy obu instancji za właściciela części budynku mieszkalnego J. D. zarzucam naruszenie prawa materialnego przez obejście art. 46 § 1, art 47 § 1 i 2 i art. 48 oraz art. 172 Kodeksu cywilnego. Upoważniony pracownik Starostwa Powiatowego Geodeta Powiatowy mgr inż. J. K. wykraczając poza nadane mu uprawnienia podzielił budynek mieszkalny na dwa odrębne, do czego nie był uprawniony, a na co nie zwrócił uwagi organ II instancji. Oznacza to, że zaskarżona decyzja narusza przepis art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. oraz wymagającego szczegółowego uzasadnienia faktycznego i prawnego. W sprawie nie przeprowadzono prawidłowo postępowania wyjaśniającego i nie zgromadzono materiału dowodowego pozwalającego rozstrzygnąć sprawę co do meritum. Odwołaniem skarżący chciał wykazać bezprawność ujawnienia w ewidencji gruntów i budynków dwóch właścicieli budynku mieszkalnego wchodzącego w skład nieruchomości zapisanej w KW [...], która jest jego własnością. J. D. w pismach, które załącza do akt przekazuje nieprawdę oświadczając, że jest właścicielem, w innych pismach współwłaścicielem części budynku mieszkalnego, naruszając w ten sposób własność skarżącego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego – w odpowiedzi na skargę – wniósł o oddalenie skargi, tym samym podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskrzonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze.) – dalej w skrócie: P.p.s.a.], sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany – stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uwzględnił skargę. W konsekwencji uznał, że decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z [...] lutego 2015 r. narusza prawo w stopniu kwalifikującym ją do wyeliminowania z obrotu prawnego. Tym samym – w wyniku analizy akt sprawy i treści wyżej wymienionej decyzji – stwierdzono naruszenie przywołanych w zarzutach skargi przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego [(t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267) – dalej w skrócie: "K.p.a."] w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodatkowo Sąd z urzędu stwierdził naruszenie art. 138 § 1 pkt 1, art. 15 i art. 107 § 3 w zw. z art. 11 K.p.a. w stopniu wyżej wskazanym. Natomiast, przed rozpoznaniem sprawy przez organ odwoławczy na nowo, w sposób wszechstronny, wyjaśnieniem wszelkich wątpliwości podnoszonych przez skarżącego w skardze i wydaniem decyzji odzwierciedlającej zasadę przekonywania, Sąd nie odnosi się do podniesionych w skardze naruszeń przepisów prawa materialnego. Organ przede wszystkim nie zadośćuczynił zasadzie dwuinstancyjności (art. 15 K.p.a.). Nie dokonał ponownego rozpoznania sprawy w jej całokształcie. W ramach postępowania odwoławczego nie przeprowadził rzetelnie postępowania wyjaśniającego i nie uzasadnił wydanej decyzji w szczególności w tym aspekcie sprawy, w którym doszło do odrzucenia zarzutu dotyczącego wykazania w operacie modernizacyjnym dwóch budynków, jako stanowiących część składową gruntu. Uzasadnienie tej kwestii w zasadzie sprowadza się do stwierdzenia, po pierwsze, że "prawo własności J. D. zostało w ewidencji wykazane na podstawie prawomocnego postanowienia [...] o zasiedzeniu; po drugie, że "strony postępowania rozgraniczeniowego – M. D. i J. D. - zawarły ugodę likwidującą spór co do przebiegu granicy pomiędzy zabudowanymi działkami [...],[...] i [...] z działkami [...] i [...]. W operacie modernizacyjnym prawidłowo wykazano więc dwa budynki, każdy stanowiący część składową gruntu". Analiza treści zaskarżonej decyzji daje podstawy do stwierdzenia, że część składowa aktu, tj. uzasadnienie nie spełnia wymogów co do uzasadnienia faktycznego i prawnego. Uzasadnienie jest tym elementem decyzji, w którym organ ma przekonać strony postępowania do innego z elementów decyzji, mianowicie do rozstrzygnięcia. To właśnie realizując zasadę przekonywania organ ma obowiązek wyjaśnić stronom zasadność przesłanek, jakim kierował się przy załatwieniu sprawy (art. 11 K.p.a.). Motywy winny wyjaśnić tok rozumowania organu. Nadto, zasada przekonywania łączy się ściśle z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 K.p.a.). Strony (w tym strona odwołująca się) winny poznać argumenty i przesłanki podejmowanej decyzji. Nie można mówić o zrealizowaniu powyższych zasad postępowania administracyjnego, wówczas gdy organ nie rozpoznaje sprawy na nowo. Słusznie zauważył skarżący, że organ odwoławczy nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, w szczególności nie wykazał podstaw ujawnienia dwóch budynków w operacie modernizacyjnym. Według skarżącego organ II instancji jedynie niesłusznie stwierdził, że prawo własności J. D. zostało w ewidencji wykazane na podstawie prawomocnego postanowienia o zasiedzeniu. Skarżący uważa, że z treści przywołanego postanowienia nie wynika, że J. D. nabył część budynku mieszkalnego. W ocenie Sądu Wojewódzki Inspektor powinien dokonać analizy materiału zgromadzonego w sprawie, w razie potrzeby materiał ten uzupełnić. W szczególności, jeżeli zasadność swojego stanowiska opiera na postanowieniu o zasiedzeniu z [...] września 1988 r. i postępowaniu rozgraniczeniowym zakończonym ugodą, to powinien w uzasadnieniu przeprowadzić analizę tych dokumentów, wykazać z powołaniem się na konkretne ich treści, że zachodzą podstawy do uznania zasadności bądź braku zasadności zarzutu skarżącego. Organ odwoławczy, ponownie rozpoznając sprawę, będzie miało na względzie powyższe wywody, w efekcie w ramach art. 138 K.p.a. wyda rozstrzygnięcie zgodne z prawem. W tym stanie rzeczy Sąd – wobec naruszenia wyżej powołanych przepisów postępowania, mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy – na mocy art. 145 § 1 pkt 1 c, art. 152 i art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. – orzekł jak w sentencji wyroku. .