IV SA/Wa 909/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Maria Rzążewska, Sędziowie sędzia NSA Tadeusz Cysek,, asesor WSA Tomasz Wykowski, Protokolant Anna Nader, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 marca 2005 r. sprawy ze skargi E. W., P. W. i W. W. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2004 r. Nr [...] w przedmiocie przejęcia na własność Państwa nieruchomości ziemskiej I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji, II. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżących E. W., P. W. i W. W. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postepowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2004 r., znak [...], Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2001 r., znak [...], stwierdzającą, iż majątek ziemski "B." o ogólnym obszarze [...] tj. [...] ha wraz ze znajdującymi się zabudowaniami i parcelami leśnymi położonymi w Bełdowie, stanowiącymi byłą własność W. W. podlegał przejęciu na cele reformy rolnej na podstawie art.2 ust.1 lit.e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. Nr 3, poz.13). Zaskarżona decyzja zapadła w następstwie rozpoznania odwołania od decyzji organu I instancji, wniesionego przez następców prawnych W. W. - E., P. i W.W. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał, iż we wniosku z dnia 13 września 2000 r., który odwołujący się złożyli w trybie §5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. Nr 10, poz.51), zażądano wyłączenia spod działania dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej nieruchomości zabudowanej dworem w B. wraz z zabytkowym parkiem i ogrodem wraz z tartakiem i młynem, stanowiących własność W. W. W ocenie organu przepisy wspomnianego rozporządzenia nie dają podstaw do formułowania takich roszczeń. W świetle jego §5 i 6 orzekanie w trybie administracyjnym, czy dana nieruchomość podpada czy też nie podpada pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej może bowiem dotyczyć wyłącznie całej tej nieruchomości, nie zaś jej poszczególnych części (np. samych zabudowań, czy parku). Ponadto jedyną podstawą do wyłączenia tej nieruchomości spod działania dekretu mogło być wykazanie, iż nie spełnia ona norm obszarowych przewidzianych w art.2 ust.1 lit.e dekretu. W świetle powyższego wniosku skarżących nie można było uwzględnić. Nie tylko błędnie wskazano jego zakres - wniosek dotyczy tylko pewnych części liczącej [...] ha nieruchomości przejętej przez Państwo (nieruchomość z dworem w B. wraz z parkiem i ogrodem, tartak, młyn) ale i powołano w nim nie przewidziane w dekrecie i rozporządzeniu podstawy wyłączenia, tj. brak związku funkcjonalnego pomiędzy wymienionymi przez skarżących częściami nieruchomości a gospodarstwem rolnym. Jednocześnie w ocenie organu odwoławczego cała nieruchomość W. W. bezsprzecznie spełniała kryteria obszarowe z art.2 ust.1 lit.e dekretu, stąd orzeczenie przez organ I instancji o jej podpadaniu pod przepisy dekretu było prawidłowe. Skargę na powyższą decyzję wnieśli E., P. i W. W. W ocenie skarżących organy błędnie zinterpretowały przepisy o reformie rolnej. W szczególności nie zastosowały się do wykładni Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 września 1990 r. sygn. akt TKW 3/39 oraz opartego na niej orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazujących, iż części przejętych przez Państwo nieruchomości, nie pozostające w związku funkcjonalnym z gospodarstwem rolnym, podlegają wyłączeniu spod działania dekretu. W konsekwencji organy nie zbadały związku funkcjonalnego wskazanych przez skarżących składników majątkowych, pominęły szereg dokumentów wykazujących brak tego związku. Jednocześnie organy orzekły ponad żądanie wniosku, który dotyczył jedynie tej części majątku W. W., która nie posiadała charakteru rolnego. Bezpodstawnie zastosowano dekret do nieruchomości leśnych oraz przemysłowych. Niezależnie od powyższego skarżący podnieśli zarzut wydania decyzji bez podstawy prawnej. Dekret z dnia 6 września 1944 r. nie był bowiem legalnym aktem prawa powszechnie obowiązującego. Jego przepisy są niezgodne z Konstytucją R.P. oraz Protokołem Nr 1 do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sąd wyszedł poza żądanie skargi i stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji. Obie te decyzje dotknięte są bowiem kwalifikowaną wadą prawną, czego nie podniesiono w skardze. Wykraczając poza zakres i zarzuty skargi Sąd skorzystał z uprawnień przyznanych mu przez art.134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270). Wydanie orzeczenia o tym, czy dana nieruchomość ziemska (w niniejszej sprawie majątek ziemski "B." o ogólnym obszarze [...] tj. [...] ha wraz ze znajdującymi się zabudowaniami i parcelami leśnymi położonymi w B., stanowiącymi własność W. W.) podpada pod działanie art.2ust.1lit.e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. Nr 3, poz.13) mogło nastąpić wyłącznie na wniosek strony, stosownie do treści §6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. Nr 10, poz.51). Organ administracji nie był uprawniony do wszczynania w tym zakresie postępowania z urzędu. W niniejszej sprawie natomiast bez wniosku uprawnionej strony, obejmującego cały wskazany wyżej majątek ziemski "B." (wniosek złożony przez skarżących dotyczył jedynie pewnych części tego majątku) i zachowania wymagań przewidzianych w art.61§2kpa, organy obu instancji orzekły, iż majątek ten podlegał przejęciu na cele reformy rolnej na podstawie art.2 ust.1 lit.e dekretu. Decyzje te rażąco naruszyły art.61§1 i 2 w związku z cytowanym §6 rozporządzenia wykonawczego. Oznacza to, iż obie decyzje dotknięte są wadą przewidzianą w art.156§1 pkt 2 k.p.a., co spowodowało konieczność stwierdzenia ich nieważności. Niezależnie od powyższego Sąd podnosi, iż przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy winny mieć na uwadze, iż wniosek skarżących, żądający wyłączenia jedynie niektórych części majątku ziemskiego "B." spod działania dekretu, nie może zostać merytorycznie rozstrzygnięty w postępowaniu administracyjnym. Na podstawie art.2 ust.1lit.e) dekretu z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej na cele reformy rolnej przeznaczone zostały nieruchomości ziemskie stanowiące własność lub współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał bądź 100ha powierzchni ogólnej, bądź 50ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego, śląskiego, jeśli ich rozmiar przekraczał 100ha powierzchni ogólnej niezależnie od wielkości użytków rolnych. Nieruchomości te przechodziły bezzwłocznie na własność Skarbu Państwa i przewłaszczenie ich następowało z mocy samego prawa, z chwilą wejścia w życie tego dekretu tj z dniem 13 września 1944r. Zarówno w samym dekrecie jak i w przepisach wykonawczych nie ma uregulowań, które uzależniałyby przejście na własność Skarbu Państwa wymienionych w art.2ust.1lit.e) dekretu nieruchomości ziemskich, od wydania aktów stosowania prawa o charakterze konstytutywnym. Brak jest również uregulowań, które odraczałaby skutek przejścia na własność Skarbu Państwa tych nieruchomości ziemskich w czasie. Dekret z datą jego wejścia w życie, w zakresie nieruchomości ziemskich wymienionych w jego art.2ust.1lit.e) wywoływał skutki rzeczowe w zakresie przejścia na własność Państwa tych nieruchomości ex lege. Zaistnienie skutków rzeczowych tego uregulowania w postaci przejścia majątków ziemskich na własność państwa nie było uzależnione ani od wystawienia zaświadczenia wojewódzkiego urzędu ziemskiego stwierdzającego, że nieruchomość jest przeznaczona na cele reformy rolnej, ani od dokonania na jego podstawie wpisu w księdze wieczystej na zasadach określonych w art.1 dekretu z dnia 8 sierpnia 1946r.o wpisywaniu w księgach hipotecznych prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej /Dz.U.Nr 39, poz.233 ze zm/. Przepisy wykonawcze do tego dekretu- rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia1 marca 1945r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944r. w jego §6 przewidziały dopuszczalność złożenia przez zainteresowaną stronę wniosku o uznanie, że nieruchomość jest wyłączona spod działania postanowień zawartych w art.2ust.1lit.e) dekretu. Wniosek taki w myśl §5 tego rozporządzania był rozpoznawany w postępowaniu administracyjnym i rozstrzygnięcie o tym czy nieruchomość podpada pod działanie dekretu o reformie rolnej zapadało w formie decyzji administracyjnej, od której przysługiwało odwołanie do organu wyższego stopnia. Samo złożenie wniosku przewidzianego w §6 omawianego rozporządzenia nie zawieszało skutku w postaci przejścia na własność Skarbu Państwa nieruchomości, jak też nie stanowiło przeszkody ani w wystawieniu zaświadczenia stwierdzającego, że nieruchomość ziemska jest przeznaczona na cele reformy rolnej, ani dokonania na jego podstawie odpowiedniego wpisu w księdze wieczystej. Dopiero wydanie ostatecznej decyzji stwierdzającej, że nieruchomość ziemska nie podpada pod działanie przepisu art.2ust.1lit.e) dekretu powodowało skutki rzeczowe, wobec Skarbu Państwa i stanowiło podstawę do wykreślenie Skarbu Państwa z księgi wieczystej, o ile został wpisany. Zgodnie z §5 omawianego rozporządzenia na wniosek strony organ administracji mógł orzec o tym czy "dana nieruchomość "podpada pod działanie art.2ust.1lit.e) dekretu, który statuował przejście na własność Skarbu Państwa nieruchomości ziemskich, przyjmując jako kryterium tego przejścia wielkość jej areału, w tym wielkość użytków rolnych. Wprawdzie w §5 rozporządzenia jest mowa o orzekaniu "w sprawach czy dana nieruchomość podpada pod działanie art.2ust,1 lit. e)" dekretu, co mogłoby sugerować, że przepis ten dozwala również na rozstrzyganie o tym czy określona część majątku ziemskiego nie podpada pod działanie dekretu, z uwagi na swój charakter, czy społeczno gospodarcze przeznaczenie to jednak zestawienie treści tego uregulowania z §6 rozporządzenia wyraźnie wskazuje, że decyzja przewidziana w §5 może dotyczyć wyłącznie podpadania pod działanie dekretu nieruchomości ziemskiej w odniesieniu do powierzchni gruntów, jaki ona obejmuje. Pierwszy z wymienionych przepisów nakłada na stronę, składającą wniosek wszczynający postępowanie, obowiązek przedłożenia dowodów stwierdzających dokładny obszar nieruchmosci z wyszczególnieniem użytków każdego rodzaju, z czego jednoznacznie wynika, że przedmiotem postępowania może być wyłącznie orzeczenie o tym czy nieruchomość ziemska podpada pod działanie art.2ust.1pkt e) dekretu z uwagi na wielkość powierzchni gruntów składających się na ten majątek ziemski. Omawiany §6 posługuje się również określeniem "dana nieruchomość", jaki zawiera §5 rozporządzenia, jednak zestawienie treści obu tych uregulowań i odniesienie ich do treści art.2ust1lit.e) dekretu prowadzi do wniosku, że sformułowanie "dana nieruchomość" oznacza nieruchomość ziemską objętą wnioskiem o stwierdzenie, że nie podpada ona pod działanie dekretu z uwagi na jej areał gruntów. Kierując się taką wykładnią omawianych przepisów skład orzekający w rozpoznawanej sprawie przyjmuje odmiennie niż czyniło to w przeważającej mierze dotychczasowe orzecznictwo, że przewidziana w §5 rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945r decyzja może wyłącznie rozstrzygać o tym czy nieruchomość ziemska podpada pod działanie art.2 ust.1 lit.e) dekretu z uwagi na wielkość jej areału, w tym użytków rolnych. Stosownie do powyższego należy stwierdzić, iż przedmiotem żądania skarżących nie było wyłączenie spod działania dekretu całej, liczącej [...] ha nieruchomości W. W., przejętej przez Państwo w ramach reformy rolnej, motywowane niespełnieniem przez tę nieruchomość norm obszarowych wskazanych w dekrecie. Określając ten przedmiot w pismach z dnia 13 września 2000 r. oraz z dnia 14 lutego 2001 r. skarżący, nie kwestionując faktu, iż przejęta nieruchomość spełniała normy obszarowe wskazane w art.2 ust.1 lit.e dekretu, wskazali jednoznacznie, iż domagają się wyłączenia spod działania dekretu jedynie pewnych części przedmiotowej nieruchomości (tj. gruntów zabudowanych dworem, tartakiem i młynem oraz parceli leśnych), podając jako podstawę wyłączenia ich niepowiązanie z działalnością rolną. Wniosek o takiej treści, wykazujący, iż wymienione w nim części nieruchomości nie wchodziły w skład majątku ziemskiego podlegającego działaniu dekretu o reformie rolnej i nie mogły być przejęte na własność Skarbu Państwa na podstawie przepisów tego dekretu jest żądaniem rozstrzygnięcia sporu o prawa rzeczowe do wskazanej we wniosku nieruchomości, a zatem sporu cywilnego. Zgodnie z art.2§1i3kpc do rozpoznawania spraw cywilnych powołane sądy powszechne o ile sprawy te nie należą do właściwości sądów szczególnych lub Sądu Najwyższego, a także, jeżeli przepisy szczególne nie przekazują ich do właściwości innych organów. O czym była mowa wyżej w §5 rozporządzenia przewidziano drogę postępowania administracyjnego dla rozstrzygania o prawach rzeczowych /własności/ do nieruchomości ziemskich w zakresie objęcia ich działaniem art.2ust1 lit.e) dekretu z uwagi na wielkość powierzchni majątku ziemskiego. W ocenie składu orzekającego brak jest podstaw do stosowania tego przepisu do rozstrzygania o innych sporach dotyczących praw rzeczowych, w tym do ustalania, że dana nieruchomość z uwagi na swój charakter nie jest nieruchomością ziemską i nie stanowi jej części składowej. Nie oznacza to, że w ogóle jest wyłączone dochodzenie roszczeń z tytułu prawa własności do tych nieruchomości, które nie miały charakteru nieruchmosci ziemskich, a które w powołaniu na uregulowania dekretu, w tym art.2ust.1lit.e) zostały faktycznie przejęte przez państwo, bowiem ani dekret, ani wydane na jego postawie przepisy wykonawcze, nie wykluczyły dochodzenia tych roszczeń o charakterze cywilnych na właściwej dla nich drodze to jest w postępowania przed sądem powszechnym czy to w powództwie o uzgodnienie treści wpisu w księdze wieczystej, czy w powództwie windykacyjnym czy też w powództwie o ustalenie prawa. W tej sytuacji decyzja organu administracji, rozstrzygająca co do istoty wniosek skarżących zapadłaby bez podstawy prawnej, co oznacza, iż byłaby dotknięta wadą nieważności przewidzianą w art.156§1pkt 2 k.p.a. Sąd nie wypowiada się czy i w jakiej mierze dla oceny charakteru przedmiotowej nieruchomości winna mieć zastosowanie przywołana w skardze i w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wykładnia pojęcia "nieruchomość ziemska" zawarta w uchwale Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 września 1990r.sygnTKW3/39, gdyż kwestia ta wobec przyjęcia, iż organy orzekły bez wniosku stron nie miała znaczenia przy kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Z przyczyn wyżej wymienionych, na podstawie art.145§1pkt2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.o Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz.1270/ stwierdzono nieważność decyzji obu instancji. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art.200 tej ustawy.