IV SA/Wa 909/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędziowie sędzia WSA Monika Barszcz, asesor WSA Paweł Dańczak (spr.), Protokolant ref. Magdalena Domagała, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2020 r. sprawy ze skargi Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w [...] S.A. z siedzibą w [....] na zarządzenie pokontrolne [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie gospodarki odpadami 1. uchyla zaskarżone zarządzenie; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w [...] S.A. z siedzibą w [...] kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiot zaskarżenia stanowiło zarządzenie pokontrolne [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w [...] z [...] marca 2020 r. nr [...], którą nakazano Miejskiemu Przedsiębiorstwu Wodociągów i Kanalizacji w [...] z siedzibą w [...] przy pl. [...] , aby wykonanie obowiązku gospodarowania odpadami zlecać wyłącznie podmiotom uprawnionym, posiadającym decyzje w zakresie gospodarki odpadami umożliwiające przekazywanie im ustabilizowanych komunalnych osadów ściekowych wytwarzanych na terenie oczyszczalni w [...] oraz wyznaczono termin realizacji od dnia otrzymania zarządzenia pokontrolnego i termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanego w zarządzeniu naruszenia na dzień [...] marca 2020 r. Stan sprawy przedstawiał się następująco. W okresie [...] września do [...] grudnia 2019 r. inspektorzy WIOŚ w [...] przeprowadzili kontrolę na terenie oczyszczalni ścieków "[...]" w [...] przy ul. [...], należącej do Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w [...] z siedzibą w [...] przy pl. [...] (dalej "skarżącej Spółki"), w wyniku której stwierdzono nieprawidłowość w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska. Skarżąca Spółka skorzystała z przysługującego prawa i odmówiła podpisania protokołu kontroli z [...] grudnia 2019 r. nr [...], a następnie w piśmie z [...] grudnia 2019 r. zajęła stanowisko w związku z odmową podpisania protokołu kontroli. WIOŚ wyjaśnił natomiast, że podczas kontroli ustalono, że odpady o kodzie 19 08 05 (ustabilizowane komunalne osady ściekowe) w dniach 4/5 i 5/6 grudnia 2019 r. Spółka przekazała P. "[...] " D. S., który, zdaniem organu, nie legitymuje się zezwoleniem na przetwarzanie odpadów o kodzie 19 08 05 wytworzonych w oczyszczalni "[...]". Organ wskazał, że do dnia zakończenia kontroli z oczyszczalni, podmiot ten odebrał łącznie 742,26 Mg ustabilizowanego komunalnego osadu ściekowego o kodzie 19 08 05. Na podstawie otrzymanych w trakcie kontroli Kart Przekazania Odpadów zostały one przetransportowane do instalacji do odzysku odpadów na terenie Nadleśnictwa [...] w oddziale [...] o.k.l.m. Organ ustalił, że przedsiębiorca rozpoczął odbiór odpadów [...] grudnia 2019 r. w ramach umowy nr [...] zawartej ze Spółką [...] września 2019 r. Odbierający legitymował się decyzją Starosty [...] z [...] października 2014 r. nr [...], zezwalającą na przetwarzanie odpadów przez odzysk w instalacji (proces odzysku R14) zlokalizowanej w [...] na terenie Nadleśnictwa [...], w oddziale o.k.l.m., zmienioną decyzją z [...] grudnia 2014 r. nr [...], z datą ważności zezwolenia do [...] września 2024 r. WIOŚ podkreślił, że w ust. 1 decyzji w tabeli nr 1 dopuszczono do przetwarzania m.in. ustabilizowane komunalne osady ściekowe (odpady o kodzie 19 08 05) w ilości 60 000 Mg/rok, przy czym w ust. 3 wskazano, że miejscem i metodą przetwarzania odpadów będzie odzysk prowadzony w instalacji realizowanej na podstawie decyzji Burmistrza Miasta [...] z [...] lutego 1999 r. nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego na zagospodarowanie wyrobiska poeksploatacyjnego piasku z wykorzystaniem mieszaniny popiołów lotnych z Elektrowni [...],[...] i [...] oraz osadów ściekowych z oczyszczalni ścieków "[...]", położonego w [...], na terenie Nadleśnictwa [...] w oddziale 103 o.k.l.m., a także zezwalającej na realizację inwestycji. Organ zaznaczył, że w ust. 3 decyzja ogranicza przetwarzanie odpadów o kodzie 19 08 05 do jednego miejsca pochodzenia, dopuszczając odzysk odpadów o kodzie 19 08 05 pochodzące wyłącznie z oczyszczalni "[...]". Na dzień przekazania odpadów Spółce znana była treść decyzji z [...] października 2014 r. nr [...]. WIOŚ doszedł do przekonania, że w stanie sprawy do skutecznego przeniesienia odpowiedzialności za wytworzone odpady nie doszło, gdyż zezwolenie odbiorcy odpadów dotyczy tylko osadów ściekowych pochodzących z oczyszczalni ścieków "[...]". Organ wyjaśnił, że stanowisko skarżącej Spółki, zawarte w piśmie z [...] grudnia 2019 r., zostało przeanalizowane, ale nie mogło być uwzględnione, gdyż z sentencji obu decyzji wynika, że w instalacji mogą być przetwarzane wyłącznie osady ściekowe pochodzące z oczyszczalni ścieków "[...]". Skargę na to zarządzenie pokontrolne wniosło Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji w [...] z siedzibą w [...], działając przez profesjonalnego pełnomocnika, który zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie: I. art. 27 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2019 r. poz. 701 ze zm., dalej "u.o."), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, to jest przyjęcie, że Spółka zleciła wykonanie obowiązku gospodarowania odpadami podmiotowi, który nie posiada zezwolenia na przetwarzanie odpadów, gdy z dokonanych ustaleń wynika, że wskazany podmiot legitymuje się takim zezwoleniem i był upoważniony do przyjęcia odpadów przekazywanych przez Spółkę; II. art. 43 ust. 2-5 u.o., przez jego błędną wykładnię, to jest przyjęcie, że przepisy te upoważniają organ do zawarcia w zezwoleniu na przetwarzanie odpadów postanowienia wskazującego, że odpady przyjmowane do przetworzenia mogą pochodzić wyłącznie z miejsca, gdy postanowienie takie nie znajduje podstawy prawnej; III. art. 2 Konstytucji RP, z którego orzecznictwo wywodzi obowiązek przestrzegania podstawowych zasad postępowania administracyjnego, także do zarządzeń pokontrolnych, w zw. z art. 8 § 2 k.p.a., poprzez odstąpienie przez WIOŚ, bez uzasadnionej przyczyny, od utrwalonej praktyki oceny tych samych okoliczności, w takim samym stanie faktycznym i prawnym; IV. art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz.U. z 2019 r., poz. 1355 ze zm., dalej "u.i.o.ś"), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, wydanie zarządzenia pokontrolnego zobowiązującego do poinformowania WIOŚ o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń, gdy naruszenie takie nie wystąpiło. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w [...] wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuję. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zakres sądowej kontroli zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego ogranicza się do zgodności z przepisami u.i.o.ś. i ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. Wyznaczone ramy skłaniają do przyjęcia stanowiska, że organ dopuścił się naruszenia wskazanych regulacji w zakresie kontroli przestrzegania przepisów u.o. Istota sporu w sprawie sprowadza się do ustalenia, czy organ zasadnie nałożył na skarżącą Spółkę obowiązek wykonania obowiązku zlecania gospodarowania odpadami wyłącznie podmiotom uprawnionym, posiadającym decyzje w zakresie gospodarki odpadami umożliwiające przekazywanie im ustabilizowanych komunalnych osadów ściekowych wytwarzanych na terenie oczyszczalni w [...]. W protokole kontroli nr [...] odnotowano, że P. "[...] " D. S. prowadził odbiór komunalnych osadów ściekowych (odwodnionych) o kodzie 19 08 05 się w godz. nocnych od 22:00 do 6:00 w dniach 4/5 i 5/6 grudnia 2019 r., w ramach umowy zawartej z MPWiK w [...], której przedmiotem jest gospodarowanie odpadami, polegające na transporcie oraz przetwarzaniu poprzez odzysk komunalnych osadów ściekowych o kodzie 19 08 05, powstających w Zakładach Oczyszczalni Ścieków należących do MPWiK w [...], odbieranych z Zakładu "[...]", w ilości maksymalnej 4 400 Mg odwodnionych osadów ściekowych. Do dnia zakończenia kontroli z oczyszczalni "[...]" odebrano łącznie 742,26 Mg ustabilizowanego komunalnego osadu ściekowego, które zostały przetransportowane do instalacji do odzysku odpadów na terenie Nadleśnictwa [...] w oddziale 103 o.k.l.m. Organ zaznaczył, że podmiot obierający odpady prowadzi działalność m.in. na podstawie decyzji Starosty [...] z [...] października 2014 r. nr [...], zezwalającą na przetwarzanie odpadów przez odzysk w instalacji (proces odzysku R14) zlokalizowanej w [...] na terenie Nadleśnictwa [...], w oddziale o.k.l.m. Na podstawie jednak zapisu zawartego w pkt II ppkt 3 lit. a tej decyzji, organ wywiódł, że podmiot obierający odpady nie legitymuje się decyzją zezwalającą na przetwarzanie odpadów o kodzie 19 08 05 z oczyszczalni "[...]". W stanie sprawy Sąd doszedł do przekonania, że zarządzenie pokontrolne odnosi się do literalnego brzmienia decyzji Starosty [...] z [...] października 2014 r. nr [...], a nie przepisów prawa. W tym miejscu przypomnieć należy, że w treści art. 43 ust. 2 u.o. wskazano, że w zezwoleniu na przetwarzanie odpadów określa się miejsce przetwarzania odpadów i miejsce magazynowania odpadów. W żadnym przepisie u.o. nie nakazuje się natomiast określenia miejsca pochodzenia odpadów. Przepisy ustawy mają natomiast pierwszeństwo w stosowaniu prawa przed postanowieniami decyzji. Co więcej, działanie organu pozostaje w sprzeczności z zasadni ogólnymi gospodarki odpadami, a w szczególności narusza zasadę bliskości, którą oparto na założeniu, według którego odpady, jakie powstaną w związku z eksploatacją danej instalacji, winny być zagospodarowane lub likwidowane w miejscu możliwie najbliżej położonym dla ich powstania. Zdaniem Sądu, nie budzi wątpliwości, że ustawodawca dążył do takiego ukształtowania zasad poddawania odzyskowi lub unieszkodliwiania odpadów, które pozwoliłyby na dokonywanie tych czynności jak najbliżej miejsca powstawania odpadów. Bez wątpienia, priorytetem ustawodawcy nie jest więc samo składowanie odpadów, ale ich odzysk, jako działanie korzystniejsze dla środowiska. Z tego względu uznać należy, że analiza stanu prawnego przeprowadzona przez organ jest nazbyt rygorystyczna. Tym bardziej, że odtwarzając tok rozumowania organu, dochodzi się do sytuacji, w której właściwym przedmiotem kontroli pozostają nie normy dotyczące gospodarowania odpadami, a decyzja Burmistrza Miasta [...] z [...] lutego 1999 r. nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego na zagospodarowanie wyrobiska poeksploatacyjnego piasku z wykorzystaniem mieszaniny popiołów lotnych z Elektrowni [...],[...] i [...] oraz osadów ściekowych z oczyszczalni ścieków "[...]", położonego w [...], na terenie Nadleśnictwa [...] w oddziale [...] o.k.l.m., co nie znajduje oparcia w aktualnie obowiązującym stanie prawnym W ocenie Sądu, organ w toku kontroli powinien był skupić się przede wszystkim na sprawdzeniu, czy podmiot obierający odpady przestrzega zapisów udzielonego zezwolenia na przetwarzanie odpadów, skoro właśnie to ma wpływ na przypisanie Spółce odpowiedzialności za naruszenia art. 175 u.o., również w kontekście zasady przenoszenia odpowiedzialności za gospodarowanie odpadami. W decyzji Starosty [...] z [...] października 2014 r. nr [...] dopuszczono do przetwarzania m.in. odpady o kodzie 19 08 05 w ilości 60 000 Mg/rok, a roczną moc przerobową instalacji określono na 1 400 000 Mg. Wbrew zatem twierdzeniom organu, skarżąca Spółka przekazała odpady tzw. posiadaczowi legalnemu, który posiada wymaganą decyzję i wpis do rejestru. Na marginesie wspomnieć należy, że jakkolwiek w postępowaniu kontrolnym prowadzonym na podstawie przepisów u.i.o.ś. nie mają zastosowania przepisy k.p.a., organ administracji publicznej nie jest zwolniony od obowiązku zachowania ogólnych zasad dobrej administracji. Niemniej nie ma to wpływu na fakt, że akurat ten zarzut skargi pozostaje nieadekwatny do stanu sprawy, skoro pełnomocnik Spółki odwołuje się do naruszenia art. 8 § 2 k.p.a. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną kwotę składa się wpis od skargi (200 zł), wynagrodzenie radcy prawnego ustalone, jako stawka minimalna na podstawie § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych. (Dz.U. poz. 1804 ze zm.) – 480 zł i opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).