IV SA/Wa 91/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wanda Zielińska – Baran (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska – Litwiniec, Sędzia WSA Anita Wielopolska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 maja 2017 r. sprawy ze skargi Miasta i Gminy [...] na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez Burmistrza Miasta i Gminy [...] postanowieniem z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...], Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, po rozpatrzeniu zażalenia skarżącego, utrzymał w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] września 2016 r., nr [...] o odmowie uzgodnienia projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy [...] – jednostka strukturalna [...] w zakresie ustaleń planu mogących mieć wpływ negatywny na ochronę przyrody parku krajobrazowego. Stan faktyczny sprawy jest następujący: Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2016 r. Burmistrz Miasta i Gminy [...] zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] o uzgodnienie projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] – jednostka strukturalna [...] z uwagi na lokalizację terenu objętego zmianą w [...] Parku Krajobrazowym oraz w Obszarze Natura 2000 [...] [...]. Zmiana miejscowego planu objęta przedmiotowym wnioskiem dotyczy zmiany przeznaczenia terenu obejmującego część działek ew. o nr [...], [...] i [...] w miejscowości [...] na teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczonej symbolem MN oraz teren drogi wewnętrznej, oznaczonej symbolem KDW. RDOŚ w [...] postanowieniem z dnia [...] września 2016 r. wydanym na podstawie art. 17 pkt 6 lit. b, art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778), art. 16 ust. 7, art. 30 ust. 3 i art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2015 r., poz. 1651 ze zm.) oraz art.106 k.p.a. odmówił uzgodnienia przedłożonego projektu m.p.z.p, uznając, że jego założenia naruszają budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, wynikający z § 3 pkt 7 rozporządzenia Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] maja 2005 r. w sprawie ochrony [...] Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. [...]. nr [...], poz. [...]). W zażaleniu Burmistrz [...] zarzucił przenoszenie definicji rzeki, określonej w ustawie o ochronie przyrody na grunt rozporządzenia, co skutkuje stosowaniem zakazu 100 m od brzegu potoku. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wskazał, iż teren objęty projektem zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy [...] – jednostka strukturalna [...] położony jest w [...] Parku Krajobrazowym oraz w obszarze Natura 2000 [...] [...]. Zgodne z art. 16 ust. 7 oraz art. 30 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody projekty miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w części dotyczącej parku krajobrazowego oraz obszaru Natura 2000, wymagają uzgodnienia z właściwym miejscowo regionalnym dyrektorem ochrony środowiska w zakresie ustaleń tych planów, mogących mieć negatywny wpływ na ochronę przyrody parku krajobrazowego oraz mogących znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000. Organ odwoławczy wskazał, że po przeanalizowaniu akt sprawy uznał, że rozstrzygnięcie organu I instancji jest prawidłowe. Przedłożony projekt planu obejmuje części działek nr [...], [...] i [...] we wsi [...] i przewiduje przeznaczenie tego terenu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oraz drogę wewnętrzną, załącznik graficzny do projektu planu, prognoza oddziaływana na środowisko oraz zdjęcia mapy dostępne pod adresem www.geoportal.gov.pl wskazują, że teren objęty planem znajduje się w całości w pasie 100 m od [...]. Organ podkreślił, iż zgodnie z art. 5 pkt 16a ustawy o ochronie przyrody przez rzekę należy rozumieć każdy cek naturalny w rozumieniu art. 9 ust.1 pkt 1c ustawy Prawo wodne, w myśl którego przez ciek wodne rozumie się m.in. strumienie potoki, zatem [...] stanowi rzekę. W związku z tym przedmiot projekt planu, dopuszczający zabudowę mieszkaniową oraz drogę wewnętrzną w pasie 100 m od brzegu [...], narusza zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych. Ponadto założenia przedmiotowego planu naruszają zakazy określone w § 3 pkt 3 i 5 rozporządzenia, tj. zakaz likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych oraz zakaz wykonywania prac trwale zniekształcających rzeźbę terenu. Organ odnośne pierwszego z tych zakazów wskazał, iż zgodnie z treścią prognozy oddziaływana na środowisko wzdłuż wschodniej oraz zachodniej granicy terenu objętego opracowaniem występują zadrzewienia, które tworzą: modrzew europejski, brzoza brodawkowata, jesion wyniosły, leszczyna pospolita, bez czarny, klon, jawor, dereń właściwy, wierzba, grab pospolity. Obecność zadrzewień potwierdzają zdjęcie dostępne na geoportalu. Centralna część terenu objętego planem stanowi łąkę kośną, w związku z tym ww. zadrzewiania stanowią zadrzewienia śródpolna. Organ stwierdził, iż w jego ocenie projekt planu nie gwarantuje nienaruszalności zakazu likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych (§ 2 pkt 3 rozporządzenia), gdyż nie wprowadza nieprzekraczalnej linii zabudowy, która chroniłaby zadrzewienia śródpolne. Również treść prognozy oddziaływania na środowisko (s. 16 ) przewiduje że w wyniku realizacji projektu planu może dojść do ingerencji w istniejące zadrzewienia. W odniesieniu do drugiego zakazu organ wskazał, iż trwałe zniekształcenie rzeźby terenu polega na zmianie struktury gruntu i jego właściwości w wyniku nadsypywania materiału, zniszczenia warstwy gleby i przerwania procesów glebotwórczych, bądź też przez samą zmianę rzeźby terenu polegającą na zaburzeniu stosunków wysokościowych (zmiana rzędnych terenu) oraz układu uchyleń i przebiegu naturalnych granic rzeźby. Teren objęty projektem planu położony jest w dolnej partii zbocza górskiego nachylonego w kierunku wschodnim. Średni spadek terenu wynosi 15%, Z treści prognozy oddziaływania na środowisko (s.19) wynika, iż w miejscu realizacji obiektów budowlanych nastąpi całkowita likwidacja gleb, a na działkach o większych spadkach zajdzie konieczność przeprowadzenia niwelacji terenu. Organ stwierdził, iż ze względu na znaczny spadek terenu oraz konieczność przeprowadzenia niwelacji terenu, realizacja obiektów budowalnych na działkach o większych spadkach, w granicach objętych projektem planu, będzie wiązała się z naruszeniem zakazu wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu. Organ podkreślił, iż z uwagi na późniejsze zagospodarowanie terenu (wprowadzenie zabudowy) – bezsporną jest okoliczność, iż dokonane zniekształcenie rzeźby terenu miałoby charakter trwały. Charakter planowanego przeznaczenia terenu nie pozwala, jak wskazał organ, na zastosowanie odstępstw z § 3 pkt 3, 5 i 7 rozporządzenia. W konstatacji organ stwierdził, iż ustalenia przedmiotowego planu są niezgodne z zakazami określonym w § 3 pkt 3, 5 i 7 rozporządzenia, a nie jest możliwe zastosowanie odstępstwie od tych zakazów. Organ dodał, iż z uwagi na naruszenie zakazów określonych w rozporządzeniu odstąpiono od badania wpływu ustaleń projektu planu na obszar Natura 2000 [...] [...]. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Burmistrz [...] wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia, zarzucając mu naruszenie: I. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez zastosowanie art. 5 ust. 16a ustawy o ochronie przyrody w związku z art. 9 ust. 1 pkt 1c ustawy Prawo wodne do wykładni pojęcia "rzeki" użytego w § 3 pkt 7 rozporządzenia Wojewody [...] [...] z dnia [...] maja 2005 r. w sprawie ochrony [...] Parku Krajobrazowego, a w konsekwencji uznane, iż [...] jest rzeką w rozumieniu § 3 ust. 7 tegoż rozporządzenia w związku z czym dotyczy go zakaz określony w tym przepisie, a to z kolei doprowadziło do odmowy uzgodnienia projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy [...] – jednostka strukturalna [...] w zakresie ustaleń planu mogących mieć wpływ negatywny na ochronę parku krajobrazowego, gdy tymczasem ww. rozporządzenie w chwili wydania dotyczyło wyłączne rzeki [...], a do chwili obecnej nie została podjęta uchwała przez Sejmik Województwa [...] zmieniająca ww. rozporządzenie w tym zakresie, II. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 6 i 7 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonego postanowienia z naruszeniem prawa oraz prowadzenie postępowania administracyjnego z pominięciem zasady prawdy obiektywnej, bez względu na interes społeczny i słuszny interes obywateli, co skutkowało uznaniem, iż ustalenia projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy [...] – jednostka strukturalna [...] są niezgodne również z zakazami określonymi w § 3 pkt 3 i 5 rozporządzenia Wojewody [...] [...] z dnia [...] maja 2005 r. w sprawie ochrony [...] Parku Krajobrazowego. Pełnomocnik skarżącego wyniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg. norm przepisanych. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.: zwana dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest niezasadna, albowiem zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2016 r. utrzymujące w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] września 2016 r., którym odmówiono uzgodnienia projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy [...] – jednostka strukturalna [...]. Podstawę prawną dokonania uzgodnień przez organy uzgadniające stanowi art. 17 pkt 6 lit. b) ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego występuje o uzgodnienie projektu planu m. in. z organami właściwymi do uzgadniania projektu planu na podstawie odrębnych przepisów. Przedłożony do uzgodnienia projekt zmiany m.p.z.p. obejmuje teren położony jest w granicach [...] Parku Krajobrazowego utworzonego rozporządzeniem nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] maja 2005 r. ( Dz. Urz. Woj. [...] z 2005 r., nr [...], poz. [...]). Pokreślić należy, iż ustawodawca w art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r., poz.627) zawarł katalog form ochrony przyrody, do której w pkt 3 zaliczył parki krajobrazowe. Ustawodawca tworząc taką formę ochrony przyrody określił kryteria kwalifikujące tereny do objęcia ich ochroną. Stosownie bowiem do art. 23 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody park krajobrazowy obejmuje obszar chroniony ze względu na wartości przyrodnicze, historyczne i kulturowe oraz walory krajobrazowe w celu zachowania, popularyzacji tych wartości w warunkach zrównoważonego rozwoju. Powołane wyżej rozporządzenie nr [...] Wojewody [...] jako akt zawierający przepisy prawa powszechnie obowiązującego o charakterze miejscowym ustanawia zasady postępowania na obszarze objętym ochroną. W § 2 tego rozporządzenia wymienione są obowiązujące dla terenu [...] Parku Krajobrazowego szczególne cele ochrony w aspekcie ochrony wartości przyrodniczych (pkt 1 lit. a do f), ochrony wartości historycznych i kulturowych (pkt 2 lit. a i b) i ochrony walorów krajobrazowych (pkt 3) – dla zachowania walorów estetyczno-widokowych krajobrazu naturalnego i kulturowego, a w szczególności: przełomowych dolin rzek i potoków (lit.a), polan śródleśnych z reliktami gospodarki pastwiskowej (lit.b), terenów upraw rolnych o zachowanym rozłogu pól (lit.c) i eksponowanych grzbietów i szczytów o charakterze widokowym (lit. d). Z kolei § 3 pkt 1 - 12 rozporządzenia określa katalog zakazów obowiązujących w Parku. Podstawą odmowy uzgodnienia projektu zmiany m.p.z.p. Miasta i Gminy [...] jednostka strukturalna [...] jest przepis § 3 pkt 7 powołanego wyżej rozporządzenia, zakazujący budowania nowych obiektów budowlanych w pasie o szerokości 100 m od linii brzegów, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej i rybackiej. Organ uzgadniający bowiem stwierdził, że teren, w skład którego wchodzą części działek o nr [...], [...] i [...], objęty zmianą planu w całości położony jest w pasie 100 m od [...], zaś zgodnie z jego ustaleniami teren ten przeznaczony jest pod zabudowę jednorodzinną i drogę wewnętrzną. W ocenie Sądu takie stanowisko organu w kontekście treści § 3 pkt 7 ww. rozporządzenia Wojewody [...] należy uznać za prawidłowe. Godzi się przy tym zauważyć, że skarżący nie kwestionuje ustaleń organu uzgadniającego, że teren objęty zmianą planu położony jest w strefie 100 m od [...]. Natomiast w odniesieniu do twierdzenia skarżącego, że wbrew stanowisku organu, potok ten nie jest rzeką w rozumieniu powołanego wyżej § 3 ust. 7 rozporządzenia, gdyż przepis odnosi się wyłącznie do rzeki [...], należy uznać go za całkowicie chybiony. Przede wszystkim zauważyć należy, że w rozporządzeniu nr [...] Wojewody [...] nie wymienia się konkretnych rzek, jezior i innych zbiorników wodnych występujących na terenie [...] Parku Krajobrazowego, do których zakaz określony w § 3 pkt 7 rozporządzenia miałby dotyczyć, jak również nie zawiera przepisu stanowiącego, że zakaz ten nie dotyczy potoków, w tym [...]. W ocenie Sądu, skoro rozporządzenie nr [...] nie zawiera żadnych definicji, w tym definicji rzeki, to prawidłowo organ odwołał się do definicji cieku naturalnego zawartej w art. 5 pkt 16a ustawy o ochronie przyrody, zgodnie z którą przez rzekę należy rozumieć każdy ciek naturalny w rozumieniu art. 9 ust. 1 pkt 1c ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, zgodnie z którym ciekiem naturalnym są rzeki, strugi, strumienie i potoki oraz inne wody płynące w sposób ciągły lub okresowy, naturalnymi lub uregulowanymi korytami. Tymczasem skarżący organ planistyczny w żaden sposób nie wykazał aby [...] nie spełniał kryteriów rzeki w świetle tych definicji. W tych warunkach zasadne jest przyjęcie, że przedmiotem ochrony ustanowionej rozporządzeniem nr [...] Wojewody [...] są wszystkie cieki naturalne, w tym też potoki. Stąd też prawidłowo organ uzgadniający uznał, że przedstawiony do uzgodnienia projekt zmiany planu narusza zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegowej [...]. Sąd podziela również stanowisko organu, że ustalenia zawarte w projekcie zmiany m.p.z.p. naruszają zakazy określone w § 3 pkt 3 i 5 ww. rozporządzenia. Jak bowiem ustalił organ na terenie objętym zmianą planu znajduje się łąka kośna, na której występują zadrzewienia śródpolne, dla ochrony których plan nie przewiduje żadnych ustaleń, chociażby przez wprowadzenie nieprzekraczalnej linii zabudowy. Słusznie również stwierdził organ, że w wyniku realizacji inwestycji przewidzianych w planie dojdzie do trwałego zniekształcenia rzeźby terenu w związku z koniecznością wykonywania prac ziemnych, wynikających z dużych jego spadków wynoszących średnio ok. 15 %. To stanowisko organu znajduje oparcie w prognozie odziaływania na środowisko z sierpnia 2016 r. sporządzonej przez mgr A. M. (geologa), w której autorka stwierdza wprost, że w przypadku realizacji planowanej inwestycji w miejscu posadowienia budynków mieszkaniowych, budynków gospodarczych, garaży oraz realizacji terenów drogi wewnętrznej nastąpi całkowita likwidacja gleb, a na działkach o większych spadkach zajdzie konieczność przeprowadzenia niwelacji terenu. Prawidłowo organ również uznał, że z uwagi na przeznaczenie terenu objętego projektem zmiany planu, nie zachodzą podstawy do zastosowania odstępstw wymienionych w § 3 pkt 3, 5 i 7 rozporządzenia nr [...]. Wbrew skardze organ uzgadniający nie dopuścił się naruszenia art. 6 k.p.a., jak i art. 7 k.p.a., bowiem uzgodnienia dokonał w oparciu o przepisy prawa obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego postanowienia, jak również po przeprowadzeniu wnikliwego postępowania dowodowego, którego wyniki przedstawił w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę, jako pozbawioną uzasadnionych podstaw.