IV SA/Wa 91/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędziowie sędzia WSA Joanna Borkowska (spr.), sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant sekr. sąd. Wioletta Matuszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2019 r. sprawy ze skargi H. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2018r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej organ) po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego przez H. J. (dalej skarżąca) w związku z wydaną decyzją z dnia [...] stycznia 2017r. [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 1998r. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w [...]- utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] stycznia 2017r. [...]. Stan sprawy był następujący: Decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 1998r. Burmistrz Miasta [...] ustalił, na wniosek A. S., warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w P. Pismem z dnia 10 stycznia 2017 r., Pani H. J. wystąpiła stwierdzenie nieważności w/w decyzji. Decyzją z dnia [...] stycznia 2017r. [...], utrzymaną zaskarżoną decyzją wydaną po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] załatwiło sprawę odmownie. Uzasadniając swoje stanowisko organ – podkreślając, że postępowanie prowadzone jest w rygorze postępowania o stwierdzenie nieważności - wskazał, że objęta wnioskiem decyzja Burmistrza Miasta [...] została wydana w oparciu o ustawę z dnia 7 lipca I997r. o zagospodarowaniu przestrzennym, która w Rozdziale 4 zawiera przepisy normujące kwestie - ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Teren inwestycji oznaczony został na rysunku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miasta [...] zatwierdzonego uchwalą Rady Miejskiej w [...] Nr [...] z dnia [...] września 1994 r. (Dz. U. Woj. [...] Nr [...] z dnia [...] września 1994 r) symbolem b-39-MN - teren zabudowy mieszkaniowej ekstensywnej jednorodzinnej. Organ powołał zapis 6.2.1e, zgodnie z którym na terenach przewidzianych w planie pod realizację zabudowy mieszkaniowej ekstensywnej (o ile ustalenia szczegółowe dla terenu nie stanowią inaczej dopuszcza się realizacje usług - ewentualnie warsztatu pracy właściciela działki na niej zamieszkałego łub usług bytowych dla ludności pod warunkiem spełnienia wymogów ogólnopaństwowych przepisów szczególnych (prawa budowlanego, przepisów sanitarnych, p.poż., b.h.p. Itp.), nie naruszania interesów osób trzecich, a w szczególności nie wytwarzania uciążliwości wykraczających lokalizację (działkę własną). Powołując się na powyższy zapis organ wskazał, że zgodnie z art. 43 ustawy o planowaniu przestrzennym nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie jest zgodne z przepisami prawa i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazał również, iż ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu - art. 42 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzenny może mieć miejsce tylko w takim zakresie, w jakim nie wkracza w kognicję organów administracji architektoniczno- budowlanej tj. nie jest objęta regulacjami Prawa budowlanego. W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie ocenia się celowości zamierzeń inwestycyjnych, uprawnień wnioskodawcy do terenu, czy też rozwiązań techniczno-budowlanych. Te kwestie mogę być przedmiotem rozważań na etapie postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę. Organ orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie może wkraczać w kompetencje organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę, do którego należy wszechstronna ocena, czy projektowany obiekt odpowiada warunkom wynikającym z odpowiednich przepisów prawa budowlanego oraz przepisów szczególnych. W takiej sytuacji zarzuty dotyczące zrealizowania inwestycji w sposób mogący negatywnie oddziaływać na sąsiednie nieruchomości nie ma wypływu na ocenę legalności zaskarżonej decyzji. W konsekwencji, w ocenie organu, brak jest podstaw do uznania, że decyzja Burmistrza Miasta [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 1998r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Również nie wynika z akt, aby mogły zaistnieć inne przesłanki, o których mowa w art. 156 § I Kpa dotyczące sprawy stwierdzenia nieważności decyzji. Z powyższym stanowiskiem nie zgodziła się skarżąca, wnosząc skargę na decyzję z dnia [...] lutego 2018r. nr [...] Samorządowego Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymującą w mocy decyzję SKO z dnia [...] stycznia 2017r. [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 1998r. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w [...] - utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] stycznia 2017r. [...]. Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przez niezachowanie minimalnej odległości od granicy. Podniosła również, że nie była informowana o prowadzeniu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy oraz pozwolenia na budowę co stanowi w jej ocenie o naruszeniu przez organ art.8, art.9 oraz art. 10 § 1 i 3 kpa. Powyższe uchybienia, stanowią zdaniem skarżącej rażące naruszenia prawa, co winno być - na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 – podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 1998r. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w [...]. W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji SKO. W odpowiedzi na skargę organ i wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016r., poz. 1066 tj.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przy czym na podstawie art. 134 § 1 cytowanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga podlegała oddaleniu, bowiem Sąd nie stwierdził, aby w kontrolowanym postępowaniu dopuszczono się uchybień wskazanych w skardze, jak również innych naruszeń przepisów prawa materialnego i procesowego, które Sąd ma obowiązek uwzględnić z urzędu, nie będąc związany wnioskami i zarzutami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718). Przede wszystkim należy podkreślić, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest nadzwyczajnym, wyjątkowym środkiem weryfikacji takiego rozstrzygnięcia. Za stanowiskiem takim przemawia ustanowiona w art. 16 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 - dalej k.p.a.), zasada stabilności decyzji ostatecznych, a także wyrażona w tym przepisie reguła, że uchylenie bądź zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego. Toteż stwierdzenie nieważności decyzji może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. tj. gdy: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, 4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja ta dotknięta jest - w sposób niewątpliwy - przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Istota nadzwyczajnego trybu wzruszania decyzji, o którym mowa w art. 156 k.p.a., wyraża się bowiem w tym, iż celem tego postępowania nie może być ponowne rozpoznawanie sprawy tak jak w postępowaniu zwykłym. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ma na celu wyjaśnienie kwalifikowanej niezgodności z prawem obowiązującym w dacie jej wydania, a nie ponowne rozpoznanie sprawy co do istoty. Zakres tego postępowania jest ograniczony do badania przesłanek nieważnościowych, a więc do weryfikacji samej decyzji z wyłączeniem możliwości rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, której ta decyzja dotyczy. W kontekście wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady trwałości decyzji administracyjnej podkreślić należy, że stwierdzenie nieważności decyzji, jakkolwiek jest aktem dopuszczalnym przez ustawodawcę, to jednak o charakterze wyjątkowym, co uzasadnia ścisłą interpretację przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji wymienionych w art. 156 § 1 Kpa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] prowadziło na wniosek H. J. - oparty na treści art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego - stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 1998r. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w [...] i odmówiło stwierdzenia nieważności tej decyzji. Sąd nie znalazł podstaw do uznania za słuszne zarzutów skargi. Powyższa decyzja została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1997r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1994 r. Nr 89, poz. 415 ze zm.) oraz kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w sprawach ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu orzeka się, w drodze decyzji, na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu określa warunki wynikające z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeśli dla danego obszaru plan został uchwalony - art. 41 ust. 1 pkt 2 cytowanej ustawy, a zgodnie z art. 46a ust.1 pkt 1 decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest nieważna, jeżeli jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W takim stanie prawnym Sąd podzielił pogląd organu, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są wiążące dla organów orzekających w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu . A contrario, niezgodność z mpzp skutkuje, na podstawie art. 46a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 156 § 1 pkt 7 K p a., nieważność przedmiotowej decyzji. Teren inwestycji oznaczony został na rysunku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miasta [...] zatwierdzonego uchwalą Rady Miejskiej w [...] Nr [...] z dnia [...] września 1994 r. (Dz. U. Woj. [...] Nr [...] z dnia [...] września 1994 r) symbolem b-39-MN - teren zabudowy mieszkaniowej ekstensywnej jednorodzinnej. Analiza treści powyższej uchwały doprowadziła organ do prawidłowej – zdaniem Sądu – oceny, że ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w [...] nie było sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia interesu skarżącej, Sąd podzielił pogląd szeroko prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych, że ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu - art. 42 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzenny może mieć miejsce tylko w takim zakresie, w jakim nie wkracza w kognicję organów administracji architektoniczno- budowlanej, ( nie jest objęta regulacjami Prawa budowlanego) tj. w granicach określonych ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego lub przepisów szczególnych. Należało zatem podzielić stanowisko organu, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie ocenia się celowości zamierzeń inwestycyjnych, uprawnień wnioskodawcy do terenu, czy też rozwiązań techniczno-budowlanych. Te kwestie mogę być przedmiotem rozważań na etapie postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę. Zakres ochrony interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest węższy niż ochrona, jaką zapewnia ustawodawca na etapie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Sąd kontrolując zaskarżoną decyzję, nie mógł pominąć okoliczności, że zarzuty skargi dotyczą usytuowania budynku względem granicy działek. Należy zatem wskazać, iż zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego reprezentowane jest stanowisko, że usytuowanie obiektów budowlanych należy do przedmiotu regulacji Prawa budowlanego i nie jest rozstrzygane na etapie ustalanie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, lecz w postępowaniu o udzielenie pozwolenia budowlanego. Słusznie zatem organ orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy wskazał, że nie może wkraczać w kompetencje organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę, do którego należy wszechstronna ocena, czy projektowany obiekt odpowiada warunkom wynikającym z odpowiednich przepisów prawa budowlanego oraz przepisów szczególnych. Reasumując: zarzuty dotyczące zrealizowania inwestycji w sposób mogący negatywnie oddziaływać na sąsiednie nieruchomości nie ma wypływu na ocenę legalności zaskarżonej decyzji. W konsekwencji brak jest podstaw do uznania, że decyzja Burmistrza Miasta [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 1998r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Sąd z urzędu stwierdził również, że nie zaistniały także inne przesłanki, o których mowa w art. 156 § 1 Kpa do stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 1998r. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w oparciu o art.151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.