IV SA/Wa 912/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman, sędzia WSA Piotr Korzeniowski, Protokolant st. sekr. sąd. Karolina Heman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2021 r. sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia oddala skargę [...] S.A. z siedzibą w [...] wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] kwietnia 2021 r. w przedmiocie środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia. Stan sprawy przedstawia się następująco Prezydenta [...] decyzją z [...] stycznia 2021 r. odmówił wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji badawczo- rozwojowej tankowania wodoru na części działki o numerze ewidencyjnym [...] (obręb [...]) zlokalizowanej przy ul. [...] w Dzielnicy [...] w [...]. Od powyższej decyzji odwołało się [...] S.A. z siedzibą w [...]. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] kwietnia 2021 r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] stycznia 2021 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że teren przedmiotowej nieruchomości znajduje się w jednostce terenowej W11-U(MW) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...] - rejon ulicy [...] zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady [...] z [...] lipca 2012 r. (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2012 r. poz. [...] ze zm.), dla której plan ten ustalił przeznaczenie terenu podstawowe: usługi, dopuszczalne: zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna - jednostka W11-U(MW); dla której w § 5 ust. 1 pkt 3 tego planu zakazuje się lokalizacji obiektów obsługi komunikacji taki jak: stacje paliw, myjnie samochodowe, stacje obsługi samochodów i inne obiekty uciążliwe; ustalenie to nie obowiązuje w przypadku realizacji wyłącznie funkcji usługowych na terenach usług i/lub zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej oznaczonych na rysunku planu symbolem U/MW. Inwestor błędnie wskazuje, że przedmiotowa inwestycja ma być zrealizowana na terenie U/MW ww. planu - dla której nie obowiązuje ww. zapis § 5 ust. 1 pkt 3 zd. 2 ww. planu (jw.), w sytuacji gdy teren tej inwestycji znajduje się w jednostce W11-U(MW) ww. planu. Stąd nie ma możliwości realizacji przedmiotowej inwestycji - stacji badawczo - rozwojowej tankowania wodoru - na przedmiotowym terenie, gdzie lokalizowanie stacji paliw jest zakazane w obowiązującym miejscowym planie. W konsekwencji organ po przywołaniu treść art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (dalej jako: "ustawa o informacji"), wobec wykazanego braku zgodności lokalizacji planowanego przez inwestora przedsięwzięcia z ustaleniami ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, rozstrzygnął o utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji. [...] S.A. w skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] kwietnia 2021 r. wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania. Skarżąca zarzuciła, że decyzja w postępowaniu odwoławczym została wydana z naruszeniami: 1) przepisu postępowania mającego istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") przez nierzetelne i niepełne ustalenie stanu fatycznego sprawy, skutkujące błędnym przyjęciem, że: - na terenach oznaczonych symbolem W11-U(MW) zakazuje się lokalizacji obiektów obsługi komunikacji, takich jak: stacje paliw, myjnie samochodowe, stacje obsługi samochodów i inne obiekty uciążliwe, podczas gdy podstawową funkcją terenów oznaczonych symbolem W11-U(MW) jest funkcja usługowa, co skutkuje dopuszczeniem lokalizacji na nich np. stacji paliw, - inwestor wskazuje, że przedmiotowa inwestycja ma być realizowana na terenie U/MW planu, dla której nie obowiązuje zapis § 5 ust. 1 pkt 3 planu, podczas gdy inwestor wskazuje, że inwestycja ta ma być realizowana na terenie oznaczonym symbolem W11 - U(MW), dla którego zapis § 5 ust. 1 pkt 3 planu nie obowiązuje ze względu na fakt, iż tereny oznaczone symbolem W11 - U(MW) nie należą do kategorii terenów "przeznaczonych dla realizacji zabudowy mieszkaniowej", gdyż ich podstawową funkcją jest funkcja usługowa, a tym samym ograniczenia wskazane w § 5 ust. 1 pkt 3 planu nie znajdują dla nich zastosowania; 2) przepisów prawa materialnego, tj.: - § 5 ust. 1 pkt 3 uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] lipca 2012 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...] - rejon ulicy [...] (dalej "plan'') przez jego błędną wykładnię prowadzącą do przyjęcia, że norma określona tym przepisem zakazuje lokalizacji obiektów obsługi komunikacji, takich jak: stacje paliw na terenach przeznaczonych w planie pod usługi z zabudową mieszkaniową wielorodzinną jako funkcją dopuszczalną - to jest na terenach, gdzie funkcja usługowa jest funkcją podstawową, zaś zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna wskazana jest jako funkcja dopuszczalna, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu powinna prowadzić do wniosku, że w związku z tym, że podstawowym przeznaczeniem terenu oznaczonego symbolem W11-U(MW) jest funkcja usługowa, zakaz opisany w przywołanym zapisie planu nie odnosi się do niego, - § 36 ust. 1 pkt 1 planu przez jego błędną wykładnię prowadzącą do nieprawidłowego przyjęcia, że na terenach oznaczonych na rysunku planu symbolem W11-U(MW) - przeznaczenie podstawowe - usługi, nie ma możliwości realizacji inwestycji polegającej na budowie stacji badawczo - rozwojowej tankowania wodoru, podczas gdy z zapisów planu zakaz taki nie wynika, natomiast do przeznaczenia usługowego zakaz sformułowany w § 5 ust. 1 pkt 3 plan się nie odnosi, gdyż znajduje on zastosowanie jedynie do terenów "przeznaczonych dla realizacji zabudowy mieszkaniowej", zaś teren oznaczony symbolem W11 - U(MW) przeznaczony jest pod usługi, a zabudowa mieszkalna wielorodzinna jest w nim jedynie dopuszczalna, - art. 80 ust. 2 ustawy o informacji przez niewydanie decyzji środowiskowej w sytuacji, gdy lokalizacja przedsięwzięcia jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W motywach skargi przedstawiono argumentację mającą uzasadniać postawione zarzuty i sformułowany wniosek. Samorządowe Kolegium Odwoławcze – w odpowiedzi na skargę – wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2021, poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) - dalej w skrócie: p.p.s.a.], sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 p.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, nie uwzględnił skargi. W konsekwencji uznał, że decyzja Samorządowego Kolegium odwoławczego w [...] z [...] kwietnia 2021 r. nie narusza prawa w stopniu dającym podstawę do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Tym samym nie stwierdzono przywołanych w skardze naruszeń: przepisu postępowania, tj. art. 7, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; prawa materialnego, w tym kwestionowanych postanowień planistycznych i art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko określa treść decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach [(obecnie: Dz. U. z 2020 r., poz. 283 z późn. zm.) – dalej jako: "ustawa o informacji"], które miało wpływ na wynik sprawy. Sąd nie dopatrzył się także innych naruszeń, które byłby zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu. Przedmiotem kontroli pod względem zgodności z prawem w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym była decyzja organu odwoławczego - Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] – wydana w trybie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., czyli utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia opisanego w stanie sprawy. Wydanie decyzji o odmowie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia nastąpiło na podstawie art. 80 ust. 2 ustawy o informacji. Norma ta stanowi, że decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach wydaje się po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony. Z przytoczonej regulacji wynika, że zgodność z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (wówczas, gdy został on uchwalony) jest podstawowym kryterium (poza wyjątkami wynikającymi z tego przepisu) oceny zamierzeń inwestycyjnych podmiotu ubiegającego się o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Stwierdzenie sprzeczności lokalizacji przedsięwzięcia z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zwalnia organ prowadzący postępowanie z konieczności przeprowadzania postępowania wyjaśniającego w szerszym zakresie, w tym postępowania uzgodnieniowego z innymi organami. "Po stwierdzeniu sprzeczności zamierzonego przedsięwzięcia z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego brak podstaw do podejmowania dalszych czynności w sprawie, w tym przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko (art. 46 ust. 3 ustawy), analizy i oceny wpływu danego przedsięwzięcia (art. 47 ustawy), czy też uzgodnień z art. 48 ustawy." (wyrok NSA z 16 września 2008 r., sygn. akt II OSK 1036/07, publ. LEX nr 489569). Stanowisko to podtrzymał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 marca 2019r., II OSK 1093/17, wskazując, że "Skoro z treści art. 80 ust. 2 ustawy z 3 października 2008 r. [...] wynika, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach może zostać wydana jedynie po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to w przypadku stwierdzenia niezgodności lokalizacji planowanej inwestycji z ustaleniami planu, dalsze prowadzenie postępowania w przedmiocie wydania tej decyzji jest zbędne i niecelowe". Przedsięwzięcie objęte postępowaniem środowiskowym zlokalizowane miałoby być na części działki ewidencyjnej oznaczonej numerem [...] przy ul. [...] w [...], we [...] części istniejącej stacji [...], w ramach technologicznie nieużytkowanej części obszaru oraz na terenie obecnego parkingu dwustanowiskowego stacji [...]. Koncepcja obejmuje realizację zintegrowanej stacji tankowania wodoru z technologią umożliwiającą produkcję, sprężanie i dozowanie wodoru do 700 barów. Z racji tego, że teren, na którym zaplanowano inwestycję polegającą na budowie stacji tankowania wodorem, objęty jest obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego rejonu [...] - rejon ulicy [...] zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady [...] z dnia [...] lipca 2012 r. [(Dz. Urz. Woj. [...]. z 2012 r., poz. [...] ze zm.) – dalej jako: "plan"], obowiązkiem organu środowiskowego w sprawie w pierwszej kolejności było stwierdzenie - czy lokalizacja przedsięwzięcia jest zgodna z ustaleniami obowiązującego planu. Przedmiotowa nieruchomość znajduje się w jednostce terenowej W11-U(MW). Zgodnie z: 1) § 4 ust. 1 planu – ustala się przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów oznaczonych na rysunku planu symbolem literowym "W" oraz kolejnym numerem; 2) § 4 ust. 2 planu - symbole przeznaczenia terenów określone na rysunku planu oznaczają "2) U(MW) – usługi z zabudową mieszkaniową wielorodzinną jako funkcją dopuszczalną; 3) U/MW – usługi i zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna"; 3) § 5 ust. 1 - "Ustala się zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego: [...] 3) Na terenach przeznaczonych dla realizacji zabudowy mieszkaniowej dopuszcza się lokalizację wyłącznie usług nieuciążliwych oraz zakazuje się lokalizacji obiektów obsługi komunikacji takich jak: stacje paliw [...]; ustalenie to nie obowiązuje w przypadku realizacji wyłącznie funkcji usługowych na terenach usług i/lub zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej oznaczonych na rysunku planu symbolem U/MW; [...]". W Rozdziale 2 "Ustalenia szczegółowe dla poszczególnych terenów", w § 35 "Dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem W11–U(MW) ustanawia się: 1. Przeznaczenie terenu: 1) przeznaczenie podstawowe – usługi; 2) przeznaczenie dopuszczalne – zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna". Organ, w wyniku analizy treści planu, stwierdził że lokalizacja przedsięwzięcia jest niezgodna z ustaleniami planu i ustalenie to Sąd uznał za prawidłowe. Wyżej opisana część działki inwestycyjnej znajduje się w jednostce planistycznej oznaczonej na rysunku planu symbolem W11-U(MW), dla której ustalono przeznaczenie terenu podstawowe – usługi i dopuszczalne - zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna (§ 36 ust. 1 pkt 1 i 2 planu) oraz na terenach przeznaczonych dla realizacji zabudowy mieszkaniowej zakazuje – zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 3 planu - lokalizacji obiektów obsługi komunikacji, m. in. takich jak stacje paliw i do ustalenia tego nie ma zastosowania wyjątek opisany w części drugiej tego punktu, albowiem teren planowanej lokalizacji stacji paliw nie jest usytuowany na terenie planistycznym oznaczonym na rysunku tego planu symbolem U/MW, to istotnie nie mogło dojść do wydania decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia. Tym samym Sąd nie podzielił twierdzenia skarżącej, że skoro przeznaczeniem podstawowym na terenie oznaczonym symbolem W11-U(MW) są usługi, to teren ten nie należy do kategorii terenu przeznaczonego dla realizacji zabudowy mieszkaniowej i zapis § 5 ust. 1 pkt 3 planu nie znajduje do tego terenu zastosowania. Po pierwsze dlatego, że w § 5 ust. 1 pkt 3 planu wskazuje się ogólnie na przeznaczenie terenu pod zabudowę mieszkaniową, nie różnicując – czy chodzi o przeznaczenie podstawowe w rozumieniu § 2 ust. 1 pkt 9 planu czy dopuszczalne w rozumieniu § 2 ust. 1 pkt 10 planu. Po drugie w planie nie ustalono przeznaczenia terenów wyłącznie pod zabudowę mieszkaniową (jednorodzinną czy wielorodzinną), co wynika z § 4 planu, jak w przypadku ustalonego przeznaczenia terenu wyłącznie pod usługi zgodnie z § 4 ust. 2 pkt 1 planu (symbol U-usługi), ani terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową np. z usługami jako funkcją dopuszczalną. W świetle przedstawionego stanu sprawy, materiału zgromadzonego w sprawie, Sąd nie mógł podzielić twierdzenia skarżącej, jakoby organ odwoławczy w sposób błędny ustalił, że brzmienie planu wyklucza możliwości realizacji inwestycji objętej zaskarżoną decyzją. Wbrew twierdzeniu skarżącej z planu w obowiązującym kształcie wynika zakaz realizacji inwestycji będącej przedmiotem zaskarżonej decyzji. W aktach sprawy znajduje się też pismo Urzędu Miasta [...] Biura Architektury i Planowania Przestrzennego z [...] listopada 2020 r., z którego wynika, że rozbudowa istniejącej stacji będzie możliwa po dokonaniu podziału działki ew. nr [...] i wydzieleniu nowej działki budowlanej przeznaczonej wyłącznie pod zabudowę usługową. Natomiast należy godzić się ze skarżącą, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zostało sporządzone w sposób odpowiadający treści art. 107 § 3 w zw. z art. 11 oraz art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., niemniej uchybienie to należało ocenić jako naruszenie przepisów postępowanie, które nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Tymczasem tylko stwierdzenie w postępowaniu sądowoadministracyjnym naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy daje sądowi administracyjnego podstawę do uwzględnienia skargi i wyeliminowania zaskarżonej decyzji administracyjnej z obrotu prawnego przez jej uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. Zadośćuczynienie wymogom wynikającym z wymienionych regulacji przepisów postępowania, w ocenie Sądu, nie doprowadziłoby i tak do odmiennej oceny w sprawie. Wobec wykazanej zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nie stwierdzono podstaw do uwzględnienia skargi. W tym stanie rzeczy Sąd – na mocy art. 151 p.p.s.a. – oddalił skargę.