IV SA/Wa 915/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 września 2011 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o. o. z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r.; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej C. Sp. z o. o. z siedzibą w W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W piśmie z dnia [...] grudnia 2010 r. C. Sp. z o.o., powołując się na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2009 r. nr [...], wystąpiła do Prezydenta W. o wydanie zaświadczenia o zgodności planowanych prac remontowych w budynku przy ul. [...] w W. z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zaświadczenie wraz z dokumentacją projektową, ma być złożone do Powiatowego Inspektoratu Budowlanego w celu uzyskania pozwolenia na wykonywanie prac remontowych. Wnioskodawca przy piśmie z dnia [...] grudnia 2010 r. przedłożył organowi kopię projektu budowlanego. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] Prezydent W. odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści tj. potwierdzenia zgodności planowanych prac remontowych w budynku przy ul. [...] z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu Starego M., uchwalonego przez Radę Miasta W. Uchwałą nr [...] w dniu [...] stycznia 2010 r. ( Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]) w odniesieniu do następujących robót: wykonania otworów w elewacji zachodniej oraz wypełnienia pustakami szklanymi ( luksferami), wykonania balustrady schodów wejściowych, wykonania daszków nad wejściem głównym oraz wejściem gospodarczym. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż do wniosku o wydanie zaświadczenia został dołączony projekt budowlany, obejmujący remont elewacji oraz dobudowę tarasu. Przedmiotowe zaświadczenie nie odnosi się do kwestii dobudowy tarasu, ponieważ nie została ona objęta wnioskiem o wydanie zaświadczenia. Budynek przy ul. [...] znajduje się w kwartale H10 MN i jest obiektem objętym ochroną, dla którego w myśl § 143 pkt 8.5 uchwały plan ustala zachowanie m.in. oryginalnego wyglądu elewacji oraz zachowanie detalu architektonicznego. Zgodnie z § 7 ust.1 pkt 5 ww. uchwały w odniesieniu do obiektów historycznych plan ustala, że " wszelkie prace remontowe i modernizacyjne muszą być prowadzone w sposób zapewniający zachowanie cech świadczących o ich wartościach kulturowych, w tym: detali architektonicznych, zastosowanie podziałów w elewacjach, układu okien i gzymsów, były". Z uwagi na powyższe, zdaniem organu nie ma możliwości wykonania ww. prac. Organ stwierdził, iż wydanie zaświadczenia potwierdzającego interpretację zapisu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest potwierdzeniem faktów ani stanu prawnego wynikających z prowadzonej nie niego ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Interpretacji zapisów planu zgodnie z art. 35.1.1.1 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego dokonuje właściwy organ sprawdzając zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...], po rozpatrzeniu zażalenia C. Sp. z o.o., utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, iż zgodnie z art. 217 § 1 kpa zaświadczenie wydaje się na żądanie osoby ubiegającej się o jego wydanie, zaś w myśl art. 217 § 2 pkt 1 kpa zaświadczenie wydaje się, jeżeli urzędowego potwierdzenia faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa. Spółka zgodnie z postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] października 2009 r. wystąpiła o wydanie zaświadczenia o zgodności planowanych prac remontowych w budynku przy ul. [...]. Planowane prace remontowe obejmują: wykonanie otworów w elewacji zachodniej wypełnionych luksferami, wykonaniu tynku elewacyjnego, wykonaniu cokołu z okładziny kamiennej (piaskowiec), wykonaniu remontu schodów wejściowych z balustradami, wykonaniu daszku nad wejściem głównym oraz wejściem gospodarczym, remoncie istniejących balustrad, uzupełnieniu brakujących elementów obróbek blacharskich, montażu okien połaciowych oraz świetlików tunelowych, odbudowie kominów od ul. [...], montażu kolektorów słonecznych oraz montażu ażurowych obudów klimatyzatorów. Organ wskazał, iż przedmiotowy budynek znajduje się w kwartale H10MN, dla którego miejscowy plan przewiduje zabudowę mieszkaniową jednorodzinną jako podstawowe przeznaczenie terenu. W § 143 pkt 8 określone zostały zasady ochrony dóbr kultury, przy czym w § 143 pkt 8.1 wymienia obiekty ujęte w rejestrze zabytków, gdzie w ppkt 2) wpisano: [...] - al.[...] - ul. [...] - ul. [...] - układ urbanistyczny i zespół budowlany, wpisany pod nr [...] z dnia [...] kwietnia 1990 r. W § 143 pkt 8.2 wymienione zostały obiekty chronione planem, w tym w ppkt2) obiekt przy ul. [...], do którego zastosowanie znajdują zapisy § 143 pkt. 8.5 - "szczegółowe zasady realizacyjne dla obiektów objętych ochroną", z których wynika konieczność zachowania oryginalnego wyglądu elewacji obiektów chronionych planem oraz zachowanie detalu architektonicznego obiektów, w tym oryginalnej formy stolarki okiennej, gzymsów, balkonów, balustrad, kolumn, lukarn, kominów, itp. Plan stanowi przy tym, iż przez obiekty chronione planem należy rozumieć budynki i inne elementy zagospodarowania przestrzennego o wybitnych walorach kulturowych, dla których w planie określone są szczegółowe ograniczenia i zasady realizacyjne (§ 2 pkt 1 ppkt 35). Organ stwierdził, iż w świetle powyższych ustaleń planu wykonanie otworów w elewacji zachodniej wypełnionych luksferami jest sprzeczne z przepisem § 143 pkt. 8.5 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu Starego M., zatwierdzonego uchwałą Rady W. Nr [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. Plan określając zasady ochrony dóbr kultury (§ 143 pkt, 8) obok ochrony konserwatorskiej wprowadza również niezależną i dalej idącą ochronę obiektów wymienionych w § 143 pkt. 8.2, do których zalicza się budynek przy ul. [...]. Fakt, iż decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r. znak: [...], [...] Konserwator Zabytków zezwolił C. Sp. z o.o. na prowadzenie prac budowlanych obejmujących m.in. wykonanie otworów w elewacji zachodniej wypełnionych luksferami, pozostaje bez znaczenia dla oceny zgodności planowanych prac remontowych z zapisami planu, gdyż niezależnie od ochrony konserwatorskiej plan wprowadza ochronę obiektów w nim wymienionych i ustala szczegółowe zasady realizacyjne dla obiektów objętych ochroną. Organ stwierdził, iż nie zgadza się również z zarzutami zażalenia, iż część budynku od strony ogrodu, w której zaplanowano wykonanie luksferów znajduje się poza ochroną. Z zapisów planu wprost wynika, iż cały budynek przy ul. [...] zaliczony został do obiektów chronionych planem. Przytoczone w zażaleniu zapisy § 143 pkt. 2.11 planu dotyczą warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oraz zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego dla terenu H10MN, natomiast - jak już wskazano - w pkt 8 określone zostały zasady ochrony dóbr kultury, a zatem są to zapisy szczegółowe odnoszące się do obiektów objętych zarówno ochroną konserwatorską, jak i ochroną wynikającą z samego planu. Odnosząc się do kwestii balustardy, której wykonanie - zdaniem skarżącego- jest niezbędne w świetle § 298 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.), organ stwierdził, iż jest związany wnioskiem strony o wydanie zaświadczenia określonej treści i dlatego nie odniósł się do kwestii historycznych konotacji wykonania balustrady, skoro i tak w niniejszej sprawie wykonanie otworów w elewacji zachodniej oraz wypełnienia luksferami, jest sprzeczne z § 145 pkt 8.5 planu. W skardze do wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie C. Sp. z o.o. wniosła o uchylenie zaskarżonego postawienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania administracyjnego. Spółka zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie prawa procesowego tj. zasady prawdy obiektywnej i zasady uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli wynikających z art. 7 kpa; art. 10 kpa zasady czynnego udziału strony w postępowaniu; reguły postępowania dowodowego wynikającego z art. 77 § 1 kpa, polegającej na obowiązku podjęcia przez organ ciągu czynności procesowych mających na celu zebranie całego materiału dowodowego oraz obowiązku rozpatrzenia całego materiału dowodowego w szczególności faktów wskazanych w zażaleniu na postanowienie organu pierwszej instancji, kwestionującego m.in. ochronę elewacji części budynku nieujętego na rysunku planu; art. 80 kpa naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów; art. 107 § 3 kpa, polegającym na braku ustosunkowania się do wszystkich okoliczności sprawy. W dopowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek nie z przyczyn w niej podniesionych. Na wstępie podnieść należy, iż przepisy regulujące zasady i tryb wydawania zaświadczeń umiejscowione są w Dziale VII Kodeks postępowania administracyjnego. Z treści art. 217 kpa wynika, że przepis ten przewiduje dwie sytuacje, w których organ administracji publicznej zobowiązany jest wydać zaświadczenie. Pierwsza z nich dotyczy przypadku, gdy urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (art. 217 § 2 pkt 1), druga - gdy osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (art. 217 § 2 pkt 2). Artykuł 218 kpa różnicuje w zależności od tych przypadków obowiązki organu. W przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2 może on poprzestać na posiadanej dokumentacji ( § 1 ). Natomiast, gdy wydania zaświadczenia wymaga przepis prawa organ może przed wydaniem zaświadczenia przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające ( § 2 ). Z przedstawionych akt sprawy wynika, że skarżąca Spółka, powołując się na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2009 r. nr [...] we wniosku z dnia [...] grudnia 2010 r., uzupełnionym pismem z dnia [...] grudnia 2010 r., zwróciła się o wydanie zaświadczenia o zgodności planowanych prac remontowych w budynku przy ul. [...] w W. z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Strona przedłożyła projekt budowlany obejmujący remont elewacji budynku mieszkalnego, dobudowę tarasu z pergolą oraz inwentaryzację budowlaną budynku, zlokalizowanego w W. przy ul. [...], na działce ew. [...], obręb [...] i wskazała, że żądane zaświadczenie wraz z dokumentacją projektową zostanie złożone w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w celu uzyskania pozwolenia na budowę. W ocenie Sądu, treść powyższego wniosku o wydanie zaświadczenia wymagała od organów obu instancji wyjaśnienia podstawowej kwestii, czy wnioskodawca żąda wydania zaświadczenia na podstawie art. 217 § 1 pkt 1 kpa, czy też na podstawie art. 217 § 1 pkt 2 kpa. Zatem należało w pierwszej kolejności ustalić, czy Spółce chodziło o wydanie zaświadczenia, o którym mowa w art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, gdyż wtedy zachodziłby przypadek z art. 217 § 1 pkt 1 kpa, a nie sytuacja z art. 217 § 1 pkt 2 kpa, na którą wskazał organ pierwszej instancji w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia. W tym też celu organ pierwszej instancji powinien zażądać uzupełnienia wniosku o postanowienie Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2009 r., na który strona powołała się w swoim wniosku. Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wprawdzie wskazał art. 217 § 1 pkt kpa, jak również stwierdził, że Spółka we wniosku powołała się na ww. postanowienie organu nadzoru budowlanego, lecz podobnie, jak organ pierwszej instancji, nie zażądał od skarżącego jego przedłożenia. W ocenie Sądu, prawidłowe załatwienie wniosku skarżącego ze względu na jego ogólnikową treść wymagało zapoznania się ze wskazanym powyżej postanowieniem, gdyż na jego podstawie organy mogły ustalić w kontekście art. 217 § 1 pkt 1 i 2 kpa dla jakich celów jest niezbędne stwierdzenie zgodności projektowanych prac remontowych z ustaleniami obowiązującego planu i czy stwierdzenie tej zgodności ma obejmować wszystkie prace remontowe, czy tylko niektóre z nich. Zdaniem Sądu, stwierdzone uchybienie polegające na niewyjaśnienieniu wszystkich istotnych okoliczności faktycznych mogło mieć wpływ istotny na wynik sprawy, w konsekwencji czego zaskarżone postanowienie, jak też utrzymane w nim mocy postanowienie organu pierwszej instancji podlegały wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Chybione są zarzuty skargi naruszenia art. 10, 77 § 1, 80 kpa, art. 107 § 3 kpa, gdyż wyjaśnić należy, że postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń nie jest postępowaniem administracyjnym jakiego dotyczy art. 1 pkt 1 kpa (tzw. postępowanie jurysdykcyjne, orzecznicze), a jedynie ma charakter administracyjny z uwagi na organy je stosujące i na jedną z prawnych form działania administracji, do których się ono odnosi. Przepisy Działu VII kpa pt. "Wydawanie zaświadczeń" stanowią rodzaj uproszczonego postępowania administracyjnego, w którym nie prowadzi się postępowania dowodowego w trybie przepisów Działu II. (rozdział 4) kpa, albowiem w postępowaniu tym właściwy organ administracji publicznej o niczym nie rozstrzyga. W postępowaniu zaświadczeniowy mają odpowiednie zastosowanie tylko niektóre przepisy kpa, jak np. zasada prawy obiektywnej, zasada pisemności, zasada udzielenia informacji), przepisy dotyczące wymogów formalnych wniosku (art. 63), przepisy dotyczące postanowień (art. 123 - 126), przepisy dotyczące zażaleń (art. 141 - 144). Postępowanie w zakresie wydawania zaświadczeń oznacza potwierdzenie stanu faktycznego i prawnego na podstawie posiadanych przez organ dokumentów. W przypadku zaś braku odpowiednich danych organ nie wydaje zaświadczenia. Postępowanie wyjaśniające ogranicza się jedynie do ustalenia stanu faktycznego i prawnego na podstawie prowadzonej przez organ ewidencji, rejestru, zbioru dokumentów czy też zbioru danych utrwalonych w inny sposób, nie jest zatem konieczne współdziałanie z osobą zainteresowaną treścią zaświadczenia. Nie jest konieczne również przeprowadzenie pełnego postępowania dowodowego zgodnie z treścią art. 75 § 1 k.p.a., ponieważ postępowanie wyjaśniające w sprawie wydania zaświadczenia nie zmierza do rozpatrzenia sprawy administracyjnej, ale co najwyżej do odnalezienia danych w celu potwierdzenia istniejącego obecnie lub w przeszłości stanu. Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Rozpatrując ponownie wniosek o wydanie zaświadczenia organ pierwszej instancji zastosuje się do wskazań zawartych w niniejszym wyroku.