IV SA/Wa 915/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.), Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman, sędzia WSA Jarosław Łuczaj, Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Iwaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi Burmistrza Miasta i Gminy P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nieodpłatnego udostępnienia danych z bazy ewidencji gruntów i budynków w formacie GML 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty P. NR [...] z dnia [...] grudnia 2017 r.; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego na rzecz Burmistrza Miasta i Gminy P. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrot kosztów postępowania sądowego. I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej również: "Wojewódzki Inspektor", "organ II instancji") z [...] lutego 2018 r., nr [...], znak [...] (dalej również: "zaskarżona decyzja"), utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] (dalej również: "Starosta", "organ I instancji") z [...] grudnia 2017 r., nr [...], znak [...], odmawiającą nieodpłatnego udostępnienia Burmistrzowi Miasta i Gminy [...] (dalej: "Burmistrz") danych z bazy ewidencji gruntów i budynków w formacie GML. II. Zaskarżona decyzja została oparta na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych. II.1. Burmistrz Miasta i Gminy [...] (dalej również: "Burmistrz") wnioskiem z [...] października 2017 r., znak [...], wystąpił do Starosty [...] o nieodpłatne udostępnienie danych zgromadzonych w rejestrze bazy ewidencji gruntów i budynków w zakresie: a) danych graficznych dotyczących granic, budynków, użytków gruntowych oraz konturów klasyfikacyjnych, b) danych opisowych dotyczących dziełek ewidencyjnych, budynków, lokali, grup rejestrowych oraz danych z rejestru cen i wartości nieruchomości. W ocenie Starosty [...], argumentacja zawarta we wniosku Gminy [...] z [...] października 2017 r., jak i w jego uzupełnieniu w piśmie z [...] listopada 2017 r. okazała się niewystarczająca do nieodpłatnego udostępnienia wnioskowanych danych, wobec czego decyzją z [...] grudnia 2017 r., nr [...] Starosta orzekł o odmowie nieodpłatnego udostępnienia Burmistrzowi Miasta i Gminy [...] danych z bazy ewidencji gruntów i budynków w zakresie danych graficznych dotyczących granic, budynków, użytków gruntowych i konturów klasyfikacyjnych oraz danych opisowych dotyczących działek ewidencyjnych, budynków, lokali, grup rejestrowych oraz danych z rejestru cen i wartości nieruchomości z obszaru miasta. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że udostępnienie danych i informacji zgromadzonych w bazach danych oraz innych materiałach państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego następuje, zgodnie z art. 40a ust. 1 ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2017 r., poz. 2101 ze zm., dalej: "p.g.k."), odpłatnie. Wyjątek stanowi udostępnianie danych na podstawie art. 15 ust. 1 ustawy z 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2017 r., poz. 570 ze zm., dalej: "ustawa o informatyzacji"). Jednakże analizując wskazane we wniosku zadania publiczne wykonywane przez wnioskodawcę, organ I instancji podniósł, że pracownicy Wydziału Finansowego Gminy [...] posiadają możliwość korzystania z aplikacji Kataster OnLine, która umożliwia weryfikację danych bazy ewidencji gruntów i budynków w zakresie wymaganym przez art. 7a ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. Bieżącą aktualizację danych poszczególnych podatników umożliwiają również zawiadomienia o zmianach w ewidencji gruntów przesyłane do właściwego organu podatkowego na podstawie § 49 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2016 r., poz. 1034 ze zm.). Wskazane zadanie nie stanowi nadto podstawy do udostępnienia danych graficznych dotyczących terenu miasta i gminy [...] Odnosząc się do wskazanych we wniosku zadań wykonywanych przez wnioskodawcę na podstawie art. 98a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 121 ze zm.) oraz art. 36 ust. 4 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.), organ I instancji wskazał, że ustalenie opłat, a w szczególności wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego podziałem bądź uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zostaje określone w operacie szacunkowym wykonywanym przez rzeczoznawcę majątkowego. Z kolei udostępnienie danych z rejestru cen i wartości nieruchomości, zgodnie z Tabelą nr 12 stanowiącą załącznik do ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne, odbywa się odpłatnie. Z uwagi na fakt, iż Gmina [...] nie udzieliła informacji w zakresie podmiotu wykonującego operaty szacunkowe, a w szczególności sposobu powierzenia tegoż zadania, organ I instancji nie znalazł podstaw do udostępnienia wnioskowanych danych. Organ zwrócił również uwagę, że Gmina [...] nie udzieliła odpowiedzi na pytanie dotyczące toczących się postępowań z zakresu ustalania opłaty adiacenckiej, co pozwoliłoby na doprecyzowanie zakresu udostępnienia informacji z rejestru cen i wartości nieruchomości. W ocenie Starosty, wniosek o udostępnienie danych w zakresie pełnego zakresu danych z rejestru cen i wartości nieruchomości, dla wszystkich rodzajów nieruchomości począwszy od założenia rejestru w formie elektronicznej, przekracza zakres niezbędny do realizacji zadania publicznego wskazanego przez Gminę [...] Nadto, również w odniesieniu do tych zadań brak jest zasadności udostępnienia danych graficznych dotyczących miasta i gminy [...] z uwagi na ich brak przydatności w ich realizacji. Z kolei odnosząc się do powołanego przez wnioskodawcę art. 21 ust. 2 p.g.k., Starosta wskazał, że brak jest w tym przepisie wzmianki o bezpłatnym udostępnianiu danych ewidencji, a jedynie o współdziałaniu, co zostało zapewnione przez możliwość dostępu do aplikacji Kataster OnLine. Natomiast w zakresie danych graficznych Starosta udostępnia poprzez system informacji przestrzennej Starostwa Powiatowego w [...] podstawowe dane graficzne bazy ewidencji gruntów i budynków, umożliwiając ich wyszukiwanie oraz przeglądanie, co w zupełności jest wystarczające do realizacji zadań wskazanych przez wnioskodawcę. Starosta podniósł również, że wnioskowane udostępnienie danych zarówno graficznych, jak i opisowych dotyczy terenu całego obszaru miasta i gminy [...], a zadania wymienione we wniosku tj. opłaty adiacenckie i planistyczne, mogą dotyczyć jedynie części właścicieli nieruchomości, a nie wszystkich mieszkańców wskazanego terenu. Udostępnienie danych rejestru cen, przykładowo cen transakcyjnych dotyczących nieruchomości lokalowych, nie znajduje uzasadnienia w powołanych we wniosku podstawach prawnych. W konkluzji organ I instancji zaznaczył, że w sytuacji, w której intencją ustawodawcy byłoby zagwarantowanie wszystkim organom administracji publicznej, niezależnie od zadań które wykonują, pełnego dostępu do wszelkich danych zawartych w ewidencji oraz innych prowadzonych bazach, to zostałby im zapewniony bezpośredni do nich dostęp bądź wskazana delegacja ustawowa, która umożliwiałaby pozyskanie danych bez potrzeby ubiegania się o udzielenie informacji przez starostę. II.2. Odwołanie od powyższej decyzji Starosty [...] wniósł Burmistrz Miasta i Gminy [...], podnosząc w szczególności, że choć pracownicy Urzędu Miasta i Gminy [...] posiadają możliwość korzystania z aplikacji Kataster OnLine, to jednak wniosek dotyczył udostępnienia danych w postaci plików w formacie GML. II.3. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego powołaną na wstępie decyzją z [...] lutego 2018 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty [...]. Organ odwoławczy podzielił ustalenia organu I instancji, podkreślając, że kluczowe znaczenie w sprawie ma ograniczenie nieodpłatnego dostępu do danych zgromadzonych w rejestrze do danych niezbędnych do realizacji powierzonych zadań publicznych. Natomiast w realiach sprawy wnioskowane udostępnienie danych zarówno graficznych, jak i opisowych dla całego obszaru miasta i gminy [...] przekracza dane niezbędne do realizacji zadań wymienionych we wniosku, tj. spraw planistycznych oraz opłat adiacenckich. Opłaty te dotyczą bowiem jedynie części właścicieli nieruchomości, a nie wszystkich mieszkańców wskazanego terenu. Wobec tego dostęp do danych za pomocą aplikacji Kataster OnLine oraz systemu informacji przestrzennej Starostwa Powiatowego w [...] został uznany za całkowicie wystarczający dla zabezpieczenia realizacji zadań publicznych przez wnioskodawcę. Instytucja wymiany danych zawartych w rejestrach prowadzonych przez organy administracji publicznej ma bowiem przeciwdziałać żądaniu od strony dowodów potwierdzających fakty powszechnie znane organowi z urzędu, a jej zadaniem nie jest nieodpłatne pozyskiwanie wszelkich danych prowadzonych przez organy administracji publicznej. Przechowywanie wszystkich danych w wielu systemach prowadziłoby do nieracjonalnego wydatkowania środków publicznych na wielokrotne zabezpieczenie tych samych danych. III.1. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z [...] lutego 2018 r. wniósł Burmistrz Miasta i Gminy [...] (dalej również: "skarżący"). W skardze postawiono zarzuty naruszenia: a) art. 15 ust. 1 ustawy o informatyzacji podmiotów realizujących zadania publiczne polegające na jego błędnej wykładni poprzez uznanie, iż wnioskowane udostępnienie danych przekracza dane niezbędne do realizacji zadania wymienionego we wniosku, b) art. 107 § 3 k.p.a. polegające na nieodniesieniu się w uzasadnieniu decyzji do zarzutów podniesionych w odwołaniu, niewyjaśnieniu podstawy prawnej oraz nierozpatrzeniu w całości sprawy. Wskazując na powyższe, skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący podniósł w szczególności, że organ II instancji w sposób arbitralny ocenił, iż wnioskowane udostępnienie danych dla całego obszaru miast i gminy [...] przekracza dane niezbędne do realizacji zadań wymienionych we wniosku, przy czym odniósł się jedynie do spraw planistycznych i opłat adiacenckich, a pominął sprawy podatków i opłat lokalnych. Powołując się na wyrok WSA w Poznaniu z 17 stycznia 2018 r., II SA/Po 692/17, skarżący zwrócił również uwagę na cel ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, który miał polegać na nałożeniu na każdy podmiot, który już prowadzi jakiś rejestr publiczny, obowiązku zapewnienia wszystkim innym podmiotom, które realizują zadania publiczne z mocy prawa lub na podstawie umowy, nieodpłatnego dostępu do danych zgromadzonych w prowadzonym rejestrze. III.2. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: IV.1. Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszaniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit.a p.p.s.a.). IV.2. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do zagadnienia, jak rozumieć wymóg niezbędności, o którym mowa w art. 15 ust. 1 ustawy o informatyzacji, do którego to przepisu odsyła z kolei art. 40a ust. 2 pkt 4 lit.b p.g.k., przewidując, że organy prowadzący państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny nie pobiera opłat za udostępnianie danych na podstawie art. 15 ust. 1 ustawy o informatyzacji. Zgodnie z tym przepisem, podmiot prowadzący rejestr publiczny zapewnia podmiotowi publicznemu albo podmiotowi niebędącemu podmiotem publicznym, realizującym zadania publiczne na podstawie odrębnych przepisów albo na skutek powierzenia lub zlecenia przez podmiot publiczny ich realizacji, nieodpłatny dostęp do danych zgromadzonych w prowadzonym rejestrze, w zakresie niezbędnym do realizacji tych zadań. Zdaniem Sądu w składzie rozpoznającym nieniniejszą sprawę, rzeczoną "niezbędność" winna być wykładana jako antonim "zbędności", co oznacza, że organ prowadzący rejestr publiczny mógłby odmówić nieodpłatnego dostępu do żądanych danych zgromadzonych w tym rejestrze tylko w sytuacji, gdyby uzyskanie tegoż dostępu było zbędne dla realizacji określonych zadań publicznych wskazywanych we wniosku. Sąd tym samym podziela w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu do wyroku WSA w Poznaniu z 17 stycznia 2018 r., II SA/Po 692/17, CBOSA (stanowisko zajęte w tym wyroku podzielił również WSA w Gdańsku w orzeczeniu z 17 maja 2018 r., III SA/Gd 1033/17, CBOSA). Dokonując wykładni przesłanki "niezbędności" nie można w szczególności abstrahować od uzasadnienia projektu ustawy o informatyzacji, gdzie za ważny aspekt informatyzacji państwa uznano poszerzanie kręgu podmiotów korzystających z danych gromadzonych w rejestrach publicznych, ponieważ mimo faktu, że tworzenie i utrzymywanie tych rejestrów jest kosztowne, to dane znajdujące się w nich z wielu przyczyn (prawnych, technicznych, organizacyjnych) bywały wykorzystywane jedynie do realizacji zadań przypisanych danemu organowi rejestrowemu. W pracach nad ustawą podnoszono, że dotychczas organ przedkładający projekt rządowy obejmujący nowe zadanie publiczne, za którego realizację miał być odpowiedzialny, proponował utworzenie i prowadzenie dla własnych potrzeb raczej nowego i samodzielnego rejestru wyspecjalizowanego, zamiast korzystać z rejestrów już istniejących. Postępowanie takie prowadziło do jednoczesnego funkcjonowania wielu rejestrów częściowo się dublujących. Zakładano, że remedium na tę praktykę ustrojową stanowić będzie nałożenie na każdy podmiot, który już prowadzi jakiś rejestr publiczny, obowiązku zapewnienia wszystkim innym podmiotom, które realizują zadania publiczne z mocy prawa lub na podstawie umowy, nieodpłatnego dostępu do danych zgromadzonych w prowadzonym rejestrze. W ten sposób zamierzano upowszechnić znane już z kilku podstawowych rejestrów centralnych (np. PESEL) rozwiązanie polegające na terytorialnym rozproszeniu miejsc pozyskiwania i udostępniania danych, przy jednoczesnym funkcjonowaniu rejestru centralnego. Wskazując, że takie rozwiązanie było dotąd każdorazowo regulowane w ustawie, przyjęto, iż ten sposób zorganizowania rejestrów będzie możliwy na podstawie późniejszej normy ogólnej - obowiązującej w odniesieniu do wszystkich rejestrów publicznych. Miało to pozwolić na uporządkowanie systemów informacyjnych, ograniczyć liczbę błędów i niespójności danych oraz zwiększyć ich wiarygodność (dane źródłowe) (por. Sejm RP IV kadencji, druk nr 1934; protokoły z posiedzeń Komisji NIF; http://www.sejm.gov.pl). W kontekście tak określonych celów ustawy określenie "niezbędne" użyte w art. 15 ust. 1 ustawy o informatyzacji wykładać należy nie jako koniecznie potrzebne, względnie nieodzowne dla realizacji danego celu publicznego, czy też jako stanowiące warunek sine qua non realizacji danego celu publicznego, lecz jako potrzebne, względnie przydatne dla prawidłowej realizacji celów publicznych. Nie stanowiłoby zaś podstawy dla odmowy udostępnienia posiadanych danych stwierdzenie, iż wnioskujący podmiot publiczny, względnie realizujący zadania publiczne może uzyskać przedmiotowe dane w inny sposób i we własnym zakresie, na przykład poprzez samodzielne przeprowadzenie analizy posiadanych zbiorów danych. Za przyjęciem powyższej wykładni art. 15 ust. 1 u.i.d.p.r.z.p. przemawia nadto pośrednio § 2 ust. 2 rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 27 września 2005 r. w sprawie sposobu, zakresu i trybu udostępniania danych zgromadzonych w rejestrze publicznym (Dz. U. Nr 205, poz. 1692), gdzie wśród szeregu wymogów jakie spełnić winna zawartość wniosku o udostępnienie danych zgromadzonych w rejestrze publicznym nie umieszczono obowiązku wykazania, że udostępnienie jest niezbędne dla realizacji celów publicznych. Powyższe w wskazuje, że intencją prawodawcy było ograniczenie przesłanek odmowy nieodpłatnego udostępniania danych zgromadzonych w rejestrach publicznych jedynie do sytuacji, gdy udostępnienie takowe jest zbędne dla realizacji zadania publicznego, co wynika z porównania wskazanego zadania i jego podstawy prawnej oraz zakresu żądanych danych (§ 2 ust. 2 pkt 4 i 5 rozporządzenia). Warto dodać, że organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków nie jest uprawniony do domagania się wskazywania przez wnioskującą gminę danych dotyczących konkretnych postępowań administracyjnych, w których udostępnione dane mają być wykorzystane (por. np. odpowiedź Podsekretarza Stanu w Ministerstwie Infrastruktury i Budownictwa z 29 lutego 2016 r. na interpelację poselską nr 440, DB.II.054.7.2016.KR.2, http://orka2.sejm.gov.pl). Reasumując, akcentowa przez Wojewódzkiego Inspektora możliwość wykonania zadań gminy związanych m. in. z podatkiem od nieruchomości, polityką przestrzenną czy też gospodarką nieruchomościami (w tym opłatami adiacenckimi) przy pomocy innych instrumentów, niż dane objęte wnioskiem Burmistrza, nie jest argumentem uzasadniającym odmowę nieodpłatnego udostępnienia danych. Żądane dane mogą być bowiem przydatne w realizacji zadań publicznych gminy w opisanych wyżej dziedzinach. Podobnie rzecz ma się z twierdzeniem Wojewódzkiego Inspektora o ewentualnych kosztach związanych z zabezpieczeniem przekazywanych danych. Są to okoliczności, które nie zostały wskazane jako przyczyna odmowy nieodpłatnego udostępnienia danych. Odrębną kwestią jest natomiast zabezpieczenie pozyskanych danych przez gminę oraz zapobieganie ewentualnym nadużyciom przy ich przetwarzaniu. Są to jednak zagadnienia związane z ewentualną odpowiedzialnością prawną funkcjonariuszy publicznych, które również nie stanowią ustawowych przesłanek odmowy nieodpłatnego udostępnienia. Uzupełniająco warto jeszcze dodać, odnosząc się do formy udostępniania danych wskazanej we wniosku gminy, że żądanie udostepnienia danych w formacie GML (czyli formacie sporządzonym w języku znaczników geograficznych, opartym na formacie XML, przeznaczonym do zapisu danych przestrzennych w celu ich wymiany między systemami informatycznymi – zob. § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z 2 listopada 2015 r. w sprawie bazy danych obiektów topograficznych oraz mapy zasadniczej, Dz. U. z 2015 r., poz. 2028) jest uzasadnione, jeżeli zważy się, że chodzi właśnie o format stworzony do ułatwienia wymiany danych między różnymi systemami informatycznymi, a nadto o format, w którym winny być udostępniane dane z ewidencji gruntów i budynków innym systemom informatycznym lub teleinformatycznym przy użyciu środków komunikacji elektronicznej (zob. § 50 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków - Dz. U. z 2016 r., poz. 1034). Końcowo należy dodać, że jakkolwiek nie było sporne spełnienie przez wnioskującą gminę przesłanki podmiotowej udostępnienia danych (zob. art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy o informatyzacji), to organ prowadzący ewidencję rozpatrując wniosek o nieodpłatne udostępnienie danych winien mieć również na uwadze, że samorząd terytorialny jest częścią ustroju państwowego, a więc nie ma żadnego przeciwstawienia między nim a państwem. Nie ma on własnych i suwerennych zadań i praw, lecz wykonuje zadania państwa, które nie zostały zastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla innych organów administracji publicznej (art. 163 Konstytucji RP). Jest on zatem częścią władzy wykonawczej w państwie (por. np. uzasadnienie uchwały składu 7 sędziów NSA z 16 lutego 2016 r., I OPS 2/15, ONSAiWSA z 2016 r., Nr 4, poz. 54). Konstatacja ta jest istotna m. in. w aspekcie szerokiego katalogu podmiotów, do którym ma zastosowanie ustawa o informatyzacji (art. 2 ust. 1). Wnioski gminy, czyli podmiotu władzy publicznej któremu powierzono istotną część zadań publicznych dotyczących nieruchomości, o nieodpłatne udostępnienie danych z ewidencji gruntów i budynków (art. 15 ust. 1 ustawy o informatyzacji), winny być zatem co do zasady uwzględniane przez organ prowadzący ewidencję, chyba że organ ewidencyjny wykaże, że żądane dane nie mogą być przydatne do wykonywania zadań publicznych powierzonych gminie. IV.3. Rozpoznając sprawę ponownie Starosta będzie miał na uwadze sformułowane wyżej oceny prawne (w świetle art. 153 p.p.s.a.). Sąd uznał przy tym, że zachodzi konieczność uchylenia również decyzji organu I instancji (art. 135 p.p.s.a.), mając m. in. na uwadze, że to właśnie ten organ prowadzi ewidencję, której dotyczy wniosek (art. 22 ust. 1 p.g.k.). IV.4. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 5 p.p.s.a. Na koszty te składa się wpis od skargi ([...] zł) oraz wynagrodzenie radcy prawnego (480 zł).