IV SA/Wa 917/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Sędzia WSA Anna Szymańska, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 października 2011 r. sprawy ze skargi E. Sp. z o.o. z siedzibą w J. na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji - oddala skargę - Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej (dalej w skrócie także jako: Prezes) decyzją z [...] marca 2011 r. - zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez E. sp. z. o. o. w J. - na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. - uchylił decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. z [...] listopada 2009 r. - wydaną na podstawie art. 157 § 3 K.p.a. - o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] kwietnia 2006 r. (pozwolenia wodnoprawnego) oraz przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Stan sprawy przedstawia się następująco: Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. decyzją z [...] listopada 2009 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] kwietnia 2006 r., wskazując, iż wnioskodawcy J., M. i P. K. wspólnicy spółki cywilnej "M." nie są stronami w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności ww decyzji. Rozpoznając odwołanie wnioskodawców Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej decyzją z [...] lutego 2010 r. uchylił decyzję organu I instancji i przekazała sprawę do ponownego rozpoznania, podkreślając, iż zebrane dowody nie pozwalają na rozstrzygnięcie kwestii posiadania przez wnioskodawców statusu stron postępowania nieważnościowego, a więc konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego. W wyniku złożenia skargi przez E. sp. z. o. o. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 11 czerwca 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 547/10 uchylił zaskarżoną decyzję z [...] lutego 2010 r., podnosząc naruszenie art. 136 i 138 § 2 K.p.a. polegające na niewystarczającym uzasadnieniu stanowiska zawartego w decyzji. Ponownie rozpoznając sprawę Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej - będąc związanym oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania wyrażonymi w ww wyroku WSA w Warszawie - wydał decyzję z [...] marca 2011 r., którą ponownie uchylił decyzję z [...] listopada 2009 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. Tym razem uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy - mając na względzie treść art. 28 K.p.a. - podniósł, iż ustawodawca w sposób szczególny określił strony postępowania o wydanie pozwolenia wodnoprawnego. Przytoczył treść art. 127 ust. 7 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.) i wskazał, iż stronami postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji będą zarówno strony postępowania, w którym wydano decyzję jak i inne podmioty, których interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności decyzji, co obliguje organ do analizy sprawy właśnie w kontekście ww przepisu. Dalej Prezes wskazał, iż w niniejszej sprawie kluczową kwestią jest zbadanie czy oddziaływanie piętrzenia wód rzeki W. w wyniku udzielonego E. sp. z. o. o. pozwolenia wodnoprawnego obejmuje działkę nr [...] należącą do wnioskodawców - pp. K. W ocenie organu zgromadzone w sprawie materiał dowodowy nie jest wystarczający do rozstrzygnięcia powyższej kwestii. W szczególności akta sprawy zawierają rozbieżne stanowiska wnioskodawców i beneficjenta pozwolenia, co do zasięgu oddziaływania inwestycji, a załączona "Ekspertyza dotycząca oddziaływania piętrzenia elektrowni P. na rzece W. km 5+500" z dnia 5 października 2009 r. jest lakoniczna w swojej treści i nie zawiera wskazania w oparciu, o jakie konkretne materiały źródłowe i badania powstała. Powołując treść art. 7, 77 § 1, 80, 136, 137, 138 § 2 K.p.a. Prezes uznał, iż braki w postępowaniu pierwszoinstancyjnym w postaci istotnych uchybień w zakresie prowadzonego postępowania wyjaśniającego nie mogą być sanowane w postępowaniu odwoławczym, albowiem naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności. W sprawie nadal pozostaje nieustalona w sposób nie budzący wątpliwości kwestia statusu strony wynikająca z art. 127 ust 7 ustawy Prawo wodne. Z tego względu organ I instancji winien, zdaniem Prezesa, dopuścić dowód w postaci opinii biegłego na okoliczność zasięgu oddziaływania inwestycji na działkę pp. K. W skardze E. sp. z. o. o. w J. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji z [...] marca 2011 r., zarzucając jej: 1) naruszenie przepisów prawa mający istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy tj. art. 28 i 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 127 ust 7 ustawy Prawo wodne poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, co ujawniło się w bezzasadnym uznaniu przez organ, iż w sprawie nie wyjaśniono w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, w szczególności, iż J., M. i P. K. nie są stronami postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] kwietnia 2006 r., w sytuacji, gdy organ I instancji przed wydaniem decyzji wskazał, iż zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwolił na wyjaśnienie wszelkich okoliczności sprawy, w tym uznanie, iż pp. K. nie mają statusu stron; 2) obrazę art. 107 § 3 K.p.a. i jego błędne zastosowanie sprowadzające się do sporządzenia w sposób wadliwy uzasadnienia zaskarżonej decyzji poprzez pominięcie w jego treści istotnych dla sprawy okoliczności, powołanie, jako podstawy orzekania okoliczności przytoczonych jedynie przez odwołujących się pp. K. i przyjęcie ich, jako wiarygodnego materiału dowodowego, stanowiącego wartościową podstawę rozważań prawnych, co stanowi zarzut nierozpatrzenia istoty sprawy. W uzasadnieniu skargi Spółka podniosła, iż pp. K. nie są stronami postępowania nieważnościowego, co słusznie zauważył organ I instancji wydając decyzję z [...] listopada 2009 r. Skarżący wskazując na art. 127 § 1 K.p.a. - zwrócił uwagę, iż od decyzji wydanej w pierwszej instancji odwołanie do wyższej instancji przysługiwało tylko stronie. Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej - w odpowiedzi na skargę - wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej w skrócie: P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uznał iż decyzja Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z [...] marca 2011 r. odpowiada prawu. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, iż z dniem 11 kwietnia 2011 r. weszła w życie ustawa z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6 poz. 18), która zmieniła treść art. 138 § 2 K.p.a. będącego podstawą orzekania przez organ odwoławczy oraz uchyliła art. 157 § 3 K.p.a. stanowiący podstawę rozstrzygnięcia organu I instancji w niniejszej sprawie, a nadto dodała art. 61 a K.p.a. Tym niemniej dla oceny legalności rozstrzygnięcia organu przez sąd administracyjny decydujący jest stan prawny i faktyczny istniejący w dniu wydania danego orzeczenia przez organ, co ma związek z trwałością i pewnością obrotu. Wobec tego w rozpoznawanej sprawie należało dokonać oceny stanu faktycznego i prawnego na dzień [...] marca 2011 r., tj. na dzień wydania zaskarżonej decyzji. Istotą sporu w sprawie jest kwestia ustalenia czy Państwo J., M. i P. K. - współwłaściciele działki nr [...] posiadają interes prawny w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z [...] kwietnia 2006 r., którą udzielono E. sp. z. o. o. w J. (poprzednikowi prawnemu skarżącej) pozwolenia wodnoprawnego. Omawiane zagadnienie było już przedmiotem badania Sądu w wyroku z 11 czerwca 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 547/10, którym uchylono ówcześnie zaskarżoną decyzję z [...] lutego 2010 r. W wyroku tym Sąd nakazał organowi odwoławczemu ocenienie zgromadzonego materiału dowodowego sprawy. Jeżeli w wyniku tej oceny uzna, że postępowanie wyjaśniające musi być przeprowadzone w całości lub znacznej części, to winien konkretnie wskazać na jego braki i zakres uzupełnienia oraz dlaczego nie ma możliwości jego uzupełnienia w trybie art. 136 K.p.a., w przeciwnym zaś razie wydać rozstrzygnięcie merytoryczne. Ocena prawna i wytyczne wynikające z uzasadnienia powyższego wyroku była dla organu odwoławczego wiążąca, co nie może budzić wątpliwości ze względu na treść art. 153 P.p.s.a., w myśl którego ocena prawna i wskazania co do dalszego toku postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Odnosząc powyższe uwagi z jednej strony do treści wytycznych zawartych w powołanym wyroku, z drugiej zaś do treści zaskarżonej decyzji z [...] marca 2011 r. stwierdzić należy, iż Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej uczynił zadość ww przepisom K.p.a. będąc w zgodzie z art. 153 P.p.s.a. Zauważyć należy iż interes prawny w postępowaniu o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, a tym samym w postępowaniu o stwierdzenie nieważności takiego pozwolenia, powinien wynikać z przepisów ustawy Prawo wodne. Taką normą, z której podmiot może wywodzić określone prawa lub obowiązki jest art. 127 ust. 7 ww ustawy stanowiący, że "stroną postępowania o wydanie pozwolenia wodnoprawnego jest wnioskodawca ubiegający się o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, właściciel wody, właściciel urządzeń kanalizacyjnych, do których wprowadzane będą ścieki przemysłowe zawierające substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego, właściciel istniejącego urządzenia wodnego znajdującego się w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych, władający powierzchnią ziemi położoną w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych oraz uprawniony do rybactwa w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych". Powołany przepis zawęża więc formułę strony i jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 K.p.a. Obowiązujący porządek prawny nie przewiduje innej normy prawa materialnego, z którego pp. K. mogliby wywodzić swoją legitymację do żądania stwierdzenia nieważności pozwolenia wodnoprawnego tj. decyzji Starosty [...] z [...] kwietnia 2006 r. Zgodnie z art. 127 ust. 7 Prawa wodnego interes prawny w postępowaniu o wydanie pozwolenia wodnoprawnego można więc wywodzić z władania powierzchnią ziemi znajdującą się w zasięgu oddziaływania urządzeń wodnych oraz bycia uprawnionym do rybactwa w zasięgu oddziaływania takich urządzeń. W niniejszej sprawie kwestią sporną jest okoliczność czy piętrzenie wynikające z pracy elektrowni P. na rzece W. km 5+600 oddziaływuje na działkę nr [...]., którą władają pp. K. prowadząc spółkę cywilną M. s.c. J., M., P. K. z siedzibą w K. Zgodzić się należy z organem odwoławczym, iż z akt sprawy nie wynika czy rzeczywiście oddziaływanie takie występuje czy też nie. Materiał dowodowy stanowi w istocie przeciwstawne stanowiska skarżącej Spółki będącej adresatem pozwolenia wodnoprawnego oraz pp. K. żądających stwierdzenia nieważności tego pozwolenia. Brak jednak jakiegokolwiek dokumentu (poza ewentualnie operatem wodnoprawnego sporządzonym jednak kilka lat temu, tj. w stycznia 2006 r.), który mógłby stanowić podstawę rozstrzygnięcia sporu, a tym samym podstawę do uznania bądź też nie pp. K. za strony postępowania. W szczególności dokumentem takim nie może być "Ekspertyza dotycząca oddziaływania piętrzenia elektrowni P. na rzece W. km 5+600" z dnia 5 października 2009 r. sporządzona przez dr. inż. E. W., albowiem dokument ten stwierdza jedynie rację pp. K. Natomiast brak w tym dokumencie wskazania na podstawie jakich okoliczności, jakich dokumentów autorka ekspertyzy doszła do wniosku, że oddziaływanie na działkę nr [...] występuje, nie podano żadnych materiałów źródłowych - jak słusznie wskazał organ odwoławczy - na których oparto zawarte w ekspertyzie twierdzenia. Powyższe uchybienie powoduje, iż wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na brak interesu prawnego pp. K. było przedwczesne. Słusznie zatem organ odwoławczy wskazał na potrzebę dopuszczenia dowodu z opinii biegłego na okoliczność zasięgu oddziaływania inwestycji na działkę J., M. i P. K. Rozstrzygnięcie Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej odpowiada zatem dyspozycji art. 138 § 2 K.p.a. w brzmieniu sprzed nowelizacji z 11 kwietnia 2011 r., a także czyni zadość art. 107 § 3 K.p.a. Wyjaśnić nadto należy skarżącej Spółce, iż w sprawie nie doszło do naruszenia art. 127 § 1 K.p.a. Koncepcja zaprezentowana przez E. sp. z. o. o. przeczy zasadzie dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 K.p.a. Skoro wnioskodawcom odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji to mieli oni prawo do weryfikacji tego rozstrzygnięcia przez organ wyżej instancji, a następnie przez sąd administracyjny. Jedynie błędna wykładnia art. 127 § 1 K.p.a. doprowadziła skarżącą Spółkę do nieprawidłowych wniosków zaprezentowanych w skardze. Podsumowując wskazać należy, iż zaskarżona decyzja z [...] marca 2011 r. wydana została zgodnie z prawem, a zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę E. sp. z.o.o. w J. - jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw – oddalił.