IV SA/Wa 918/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie Sędzia WSA Kaja Angerman, Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska (spr.), Protokolant Renata Puchalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 sierpnia 2010 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia "[...]" z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę IV SA/Wa 918/10 UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z [...] kwietnia 2010r. – zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie umorzyło postępowanie odwoławcze, zainicjowane przez Stowarzyszenie E. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: Prezydent W. decyzją z [...] grudnia 2009. ustalił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizacje przedsięwzięcia, polegającego na budowie drogi publicznej o nawierzchni utwardzonej, w ramach budowy [...] na odcinku [...] - [...] w [...] W., którego inwestorem jest W. W dniu 22.01.2010 Stowarzyszenie E. wniosło odwołanie od decyzji, zarzucając jej naruszenie art. 55 ust.1 ustawy Prawo Ochrony Środowiska w zw. z art. 77 par 1 i 80 k.p.a. poprzez pozbawione podstaw dokonanie wyboru wariantu realizacji inwestycji niekorzystnego dla środowiska oraz naruszenie art. 33 ust.1 w zw. z art. 34 ust 1 i 2 ustawy z dnia 16.04.2004 o ochronie przyrody poprzez niespełnienie przesłanek warunkujących wydanie zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia mimo istniejących wątpliwości co do możliwego negatywnego oddziaływania na formę ochrony przyrody Natura 2000. W wyniku rozpoznania odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z [...] kwietnia 2010r. umorzyło postępowanie odwoławcze, zainicjowane przez Stowarzyszenie E. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał, że do sprawy niniejszej zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 27.04.2001 prawo ochrony środowiska, gdyż sprawa została wszczęta w dniu 14.11.2008. Zgodnie z treścią art. 153 ust.1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U.08.199.1227 ze zm.) do spraw wszczętych, na podstawie przepisów ustawy zmienianej w art. 144, przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną stosuje się, z zastrzeżeniem art. 154 ust. 1, przepisy dotychczasowe. Organ wskazał, że art.33 ust.1 prawo ochrony środowiska w brzmieniu obowiązującym do dnia 15.11.2008 stanowił, że organizacje ekologiczne, które, uzasadniając to miejscem swojego działania, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu administracyjnym wymagającym udziału społeczeństwa i złożyły uwagi lub wnioski w ramach tego postępowania, uczestniczą w tym postępowaniu na prawach strony; przepisu art. 31 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. W myśl ust.1a. tego przepisu, zgłoszenie przez organizacje ekologiczne chęci uczestniczenia w postępowaniu powinno nastąpić równocześnie ze złożeniem uwag lub wniosków, o których mowa w ust. 1; zgłoszenia chęci uczestniczenia po złożeniu uwag lub wniosków nie uwzględnia się. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uznało, że z akt sprawy jasno wynika, że Stowarzyszenie E. ani nie zgłosiło chęci uczestnictwa w przedmiotowym postępowaniu przed wydaniem decyzji Prezydenta W. z dnia [...].12.2009, ani nie złożyło uwag lub wniosków w ramach tego postępowania. Pierwszym pismem Stowarzyszenia E. w sprawie było złożenie odwołania. Oznacza to, że Stowarzyszeniu nie został przyznany status podmiotu, działającego na prawach strony, a w konsekwencji nie może on skutecznie złożyć odwołania od decyzji Prezydenta. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., nie mniej istotną przesłanką odmowy dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w sprawie jest brak postanowienia o dopuszczeniu go do udziału w sprawie, wydanego przez Prezydenta W. Z przepisów art.31-33 prawa ochrony środowiska wynika, że w postępowaniu, regulowanym tymi przepisami można równolegle składać uwagi oraz wnioski jak też być dopuszczonym do udziału w tym postępowaniu na prawach strony. Zgłoszenie uwag i wniosków nie jest równoznaczne z uczestnictwem w postępowaniu na prawach strony. W takim wypadku konieczne jest wydanie stosownego postanowienia. Niedopuszczenie do udziału w postępowaniu na prawach strony uniemożliwia organizacji ekologicznej skuteczne wniesienie odwołania. Skoro zatem odwołanie zostało wniesione przez podmiot, nie posiadający legitymacji procesowej do tego rodzaju działania, gdyż nie jest stroną postępowania, nie został do niego dopuszczony na prawach strony, ani też nie posiada uprawnienia do decydowania o bycie postępowania, wszczętego na żądanie innego podmiotu, postępowanie odwoławcze należy umorzyć jako wszczęte na skutek działania podmiotu do tego nieuprawnionego. Stowarzyszenie E.– w skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] kwietnia 2010r. – wniosło o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucono: 1. naruszenie art. 138 par 1 pkt 3 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania odwoławczego; 2. naruszenie art. 31 ustawy prawo ochrony środowiska poprzez nieuwzględnienie wniosków i uwag, złożonych przez skarżącego w postępowaniu o ustalenie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia budowlanego, polegającego na budowie drogi publicznej o nawierzchni utwardzonej, w ramach budowy [...] na odcinku [...]-[...] w W. 3. naruszenie art. 33 ustawy prawo ochrony środowiska poprzez jego błędną wykładnię skutkująca niedopuszczeniem skarżącego do udziału w wyżej wymienionym postępowaniu na prawach strony Stowarzyszenie w uzasadnieniu podniosło, że zgadza się ze stanowiskiem organu, iż w sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy prawo ochrony środowiska z 27.04.2001 roku. Jednakże skarżący zgodnie z art. 31 ustawy wniósł uwagi poprzez zamieszczenie ich w treści odwołania od decyzji Prezydenta W., w treści odwołania znalazły się również uwagi dotyczące samej inwestycji. Organ II instancji w ogóle tych wniosków i uwag nie uwzględnił, a tym samym dopuścił się naruszenia art. 31 ustawy. Organy administracji powinny uwzględniać żądanie uczestnictwa stowarzyszenia w sprawie, zgłoszone na każdym etapie postępowania. Stanowisko to znajduje wyraz w wytycznych Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 03.06.2008 w zakresie postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięć współfinansowanych z krajowych lub regionalnych programów operacyjnych. Ze stanowiska tego wynika, że zapewnienie udziału organizacji ekologicznych jest obowiązkiem organu, prowadzącego postępowanie w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, niezależnie od momentu przystąpienia przez taką organizację do danego postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W.– w odpowiedzi na skargę – wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko, zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ((Dz.U. nr 153, poz. 1270, ze zm.) – dalej w skrócie: P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi uznał, iż decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] kwietnia 2010r. nie narusza prawa w stopniu kwalifikującym ją do wyeliminowania z obrotu prawnego. Sąd kontrolując zaskarżony akt administracyjny nie dopatrzył się naruszenia prawa wskazanego w skardze, ani naruszenia prawa, które byłby zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu. Niekwestionowane jest w sprawie, że ma w niej zastosowanie przepis art. 33 ustawy prawo ochrony środowiska z dnia 27.04.2001 w brzmieniu obowiązującym do dnia 15.11.2008, gdyż postępowanie w sprawie zostało wszczęte w dniu 14.11.2008. Przepis art.33 ust.1 prawo ochrony środowiska w brzmieniu obowiązującym do dnia 15.11.2008 stanowił, że organizacje ekologiczne, które, uzasadniając to miejscem swojego działania, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu administracyjnym wymagającym udziału społeczeństwa i złożyły uwagi lub wnioski w ramach tego postępowania, uczestniczą w tym postępowaniu na prawach strony; przepisu art. 31 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. W myśl ust.1a przepisu art.33 prawo ochrony środowiska, zgłoszenie przez organizacje ekologiczne chęci uczestniczenia w postępowaniu powinno nastąpić równocześnie ze złożeniem uwag lub wniosków, o których mowa w ust. 1; zgłoszenia chęci uczestniczenia po złożeniu uwag lub wniosków nie uwzględnia się. Rację ma zatem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uznając, że dla dopuszczenia organizacji ekologicznej do udziału w postępowaniu o wydanie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia konieczne jest spełnienie łącznie dwóch warunków: zgłoszenia chęci uczestnictwa w określonym postępowaniu administracyjnym wymagającym udziału społeczeństwa oraz (jednocześnie) złożenie uwag lub wniosków w ramach tego postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. słusznie uznało, że z akt sprawy jasno wynika, że Stowarzyszenie E. ani nie zgłosiło chęci uczestnictwa w przedmiotowym postępowaniu przed wydaniem decyzji Prezydenta W. z dnia [...].12.2009, ani nie złożyło uwag lub wniosków w ramach tego postępowania. Pierwszym pismem Stowarzyszenie E. w sprawie było złożenie odwołania. Stowarzyszenie nie ma zatem statusu strony w postępowaniu i nie może skutecznie zgłosić odwołania od decyzji Prezydenta W. Sporne w sprawie jest, czy – jak zarzuca skarżący- wystarczające jest zgłoszenie uwag poprzez zamieszczenie ich w treści odwołania, skoro w treści odwołania znalazły się również uwagi dotyczące samej inwestycji. Zdaniem Sądu, obowiązujące w sprawie przepisy wykluczają możliwości takiej ich interpretacji. Przepis art.33 ust.1 prawo ochrony środowiska w brzmieniu obowiązującym do dnia 15.11.2008 w treści swej zawiera spójnik "i" oznaczający, że organizacje ekologiczne, zgłaszając chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu administracyjnym wymagającym udziału społeczeństwa jednocześnie ("i") muszą złożyć uwagi lub wnioski w ramach tego postępowania. Tymczasem Stowarzyszenie nie zgłosiło uwag lub wniosków w ramach postępowania. Pierwszym pismem w sprawie było złożenie odwołania od decyzji Prezydenta W. Nie zaistniały zatem przesłanki z art.33 prawa ochrony środowiska dla dopuszczeni a Stowarzyszenia do udziału w sprawie. Stowarzyszenie nie zgłosiło też formalnie chęci uczestniczenia w postępowaniu. Rację trzeba przyznać Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w W., które zauważyło, że nie mniej istotną przesłanką odmowy dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w sprawie jest brak postanowienia o dopuszczeniu go do udziału w sprawie, wydanego przez Prezydenta W. Rzeczywiście, z przepisów art.31-33 prawa ochrony środowiska wynika, że w postępowaniu, regulowanym tymi przepisami, można równolegle składać uwagi oraz wnioski, jak też być dopuszczonym do udziału w tym postępowaniu na prawach strony. Zgłoszenie uwag i wniosków nie jest równoznaczne z uczestnictwem w postępowaniu na prawach strony. W takim wypadku konieczne jest wydanie stosownego postanowienia. Niedopuszczenie do udziału w postępowaniu na prawach strony uniemożliwia organizacji ekologicznej skuteczne wniesienie odwołania. Skoro zatem odwołanie zostało wniesione przez podmiot, nie posiadający legitymacji procesowej do tego rodzaju działania, gdyż nie jest strona postępowania, nie został do niego dopuszczony na prawach strony, ani też nie posiada uprawnienia do decydowania o bycie postępowania, wszczętego na żądanie innego podmiotu, postępowanie odwoławcze należało umorzyć jako wszczęte na skutek działania podmiotu do tego nieuprawnionego. Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty Stowarzyszenia, jakoby zastosowanie w sprawie miały wytyczne Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 03.06.2008. Zarówno organy administracji, jak i Sąd, orzekający w sprawie działają na podstawie przepisów prawa (patrz art. 6 k.p.a.), do których nie zalicza się wytycznych ministrów, w szczególności Ministra Rozwoju Regionalnego. Zastosowanie przez organy orzekające obowiązujących przepisów prawa w ustalonym w sprawie stanie faktycznym jest prawidłowe i nie budzi wątpliwości Sądu. Dokonana w wytycznych ocena, że obowiązujące przepisy zostały sformułowane w sposób zbyt restrykcyjny, nie może prowadzić do oceny nieprawidłowości postępowania organów orzekających w sprawie, ani też do oceny, że prawo krajowe jest niezgodne z prawem wspólnotowym. Ten zarzut skargi należy uznać za gołosłowny. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że odmowa dopuszczenia skarżącego Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu administracyjnym jest uzasadniona, a wydane decyzje nie naruszają prawa w stopniu kwalifikującym do ich wyeliminowania z obrotu. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.