IV SA/Wa 921/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Protokolant Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2009 r. sprawy ze skargi W. M. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego - oddala skargę - Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa w związku z art. 28 kpa umorzył postępowanie odwoławcze w zakresie odwołania wniesionego przez W. M. wraz z J. L., J. P., J. P., C. Z., W. Z., B. G., M. S., L. K., L. P., E. W., J. S., S. B., S. F., B. F., P. F., S. B., A. S., R. S., D. S., G. S., J. W., E. M., J. M., M. S., D. K., S.K., D. P. oraz A. P. od decyzji Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] września 2008 r., znak: [...] o ustaleniu lokalizacji autostrady [...] [...] , na odcinku [...]- węzeł [...], km [...] wraz z zatwierdzeniem projektu podziału nieruchomości. W uzasadnieniu decyzji Minister Infrastruktury wskazał, że wnioskiem z dnia 20 czerwca 2008 r. Dyrektor Oddziału w K. Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, wystąpił do Wojewody [...] o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady [...][...] , na odcinku [...]- węzeł [...], km [...] . W związku z powyższym wnioskiem Wojewoda [...] wszczął postępowanie administracyjne, zakończone wydaniem decyzji z dnia [...] września 2008 r., którą ustalił lokalizację autostrady [...][...] , na odcinku [...]- węzeł [...], km [...] . Minister Infrastruktury wskazał, iż decyzja Wojewody [...] z dnia [...] września 2008 r. została wydana w oparciu o przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.). Od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2008 r., pismem z dnia 17 września 2008 r. odwołanie złożyli: W. M. wraz z J. L., J. P., J. P., C. Z., W. Z, B. G., M. S., L. K., L. P., E. W. J. S., S. B., S. F., B. F., P. F., S. B., A. S., R. S., D. S., G. S., J. W., E. M., J. M., M. S., D. K., S. K., D. P. oraz A. P. Odwołujący się wnieśli o uchylenie lub zmianę decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2008 r. w części odnoszącej się do planowanej od węzła [...] łącznicy wzdłuż istniejącej ulicy [...] w B. z powodu nowych, nieznanych organowi wydającemu decyzję lokalizacyjną okoliczności. W ocenie odwołujących się ulica [...] w B. znajduje się w zakresie inwestycji i ma zostać przebudowana w czasie jej realizacji, a z materiałów technicznych wynika, że ich budynki przeznaczone są do wyburzenia, a grunty do wykupu. W tej sytuacji służy im przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu. W odwołaniu skarżący podnieśli również, że decyzja Wojewody [...] jest wadliwa, gdyż nie uwzględnia nierozpatrzonego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji środowiskowej Wojewody [...] z dnia [...] maja 2008 r. Minister Infrastruktury wskazał, że zgodnie z art. 127 § 1 kpa, od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie do organu administracji publicznej wyższego stopnia. Oznacza to, że prawnie skuteczne jest wyłącznie żądanie pochodzące od strony postępowania. Zaś stroną postępowania, stosownie do art. 28 kpa, jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny lub obowiązek, wynikać powinien z powszechnie obowiązujących przepisów prawa materialnego. Rozpoznając odwołania w/w osób organ ustalił, że wniosły je podmioty nie będące stroną postępowania w przedmiotowej sprawie, w rozumieniu art. 28 kpa. Organ odwoławczy wskazał, że jak wynika z załącznika nr [...] do decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2008 r. ustalającej lokalizację autostrady [...][...] , na odcinku [...]- węzeł [...], km [...] , inwestycja ta obejmuje budowę m.in. węzła [...] , km [...] z wjazdem i zjazdem. Natomiast przedmiotowa inwestycja nie obejmuje budowy odcinka połączenia autostrady [...] , przez węzeł [...] , z drogą krajową nr [...] w miejscowości B. . Obecnie zjazd z węzła [...] jest skierowany w stronę drogi powiatowej, jaką jest ul. [...] w B. , jednakże połączenie autostrady z drogą krajową [...] po trasie ul. [...] nie jest przedmiotem obecnego postępowania. W przyszłości planowane jest połączenie autostrady za pośrednictwem węzła [...] z drogą krajową [...] . Z tego względu, na węźle tym wyznaczono miejsce zjazdu z niego w kierunku drogi [...] . Jednakże ustalenie lokalizacji odcinka drogi łączącej węzeł [...] z drogą krajową będzie przedmiotem odrębnego postępowania. Organ odwoławczy ustalił, że odwołujący się: W. M., J. L., J. P., J.P., C.Z., W. Z., B. G., M. S., L. K., L. P., E. W., J. S., S. B., S. F., B. F., P. F., S.B., A. S., R. S., D. S., G. S., J. W., E. M., J. M., M. S., D. K., S. K., D. P. oraz A. P. są mieszkańcami osiedla położonego w B. przy ulicach: [...] , [...], Poprzecznej oraz Z., zatem terenu, który nie znalazł sie w zakresie zaskarżonej inwestycji. Natomiast nie są właścicielami nieruchomości położonych w liniach rozgraniczających teren inwestycji. Minister Infrastruktury wskazał również, że Minister Środowiska decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r., umorzył postępowanie odwoławcze od swojej decyzji z dnia [...] lutego 2008 r. dotyczącej uzgodnienia realizacji inwestycji: budowa autostrady [...] na odcinku [...] , z powodu braku legitymacji procesowej odwołujących się w omawianym postępowaniu, a tym samym organ ten uznał, iż skarżący się nie są stroną w toczącym się postępowaniu w sprawie wydania decyzji środowiskowej, dotyczącej uzgodnienia tego odcinka autostrady [...] . Jako argument, iż odwołujący się nie posiadają przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu, Minister Infrastruktury powołał treść pisma Wydziału Infrastruktury [...] Urzędu Wojewódzkiego w K. z dnia 12 stycznia 2008 r., w którym wyjaśniono, że planowana inwestycja obejmuje między innymi węzły drogowe: B., B. , W., K. wraz z łącznicami, jednakże wszystkie zapisy decyzji dotyczą obiektów i urządzeń znajdujących się w całości lub części w liniach rozgraniczających teren inwestycji. Zgodnie z załącznikami graficznymi do decyzji Wojewody [...] przy węźle [...] , zaznaczono do przebudowy jedynie niewielki odcinek ulicy [...] - w linii rozgraniczającej teren inwestycji, który jest niezbędny do prawidłowego połączenia dróg zbiorczych w rejonie tego węzła. Ponadto nie są prawdziwe, według których w materiałach technicznych wykazane są budynki do wyburzenia oraz grunty do wykupu, znajdujące się przy ulicy [...] . Wydział Infrastruktury [...] Urzędu Wojewódzkiego w K. nie posiada informacji na temat "materiałów technicznych", w których przewiduje się wyburzanie budynków i wykupienie gruntów w rejonie ulicy [...] w B. dla lokalizacji łącznicy [...] z drogą krajową [...] . Wobec powyższego organ odwoławczy uznał, że podmioty wnoszące odwołanie pismem z dnia 17 września 2008 r. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2008 r. nie posiadają przymiotu strony w rozumieniu art. 28 kpa i tym samym nie są stroną w przedmiotowym postępowaniu. W tej sytuacji zachodzi przesłanka bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego w odniesieniu do odwołujących się, co skutkuje koniecznością wydania przez organ decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] złożyła W. M. Skarżąca podniosła, że przebiegająca przez B. droga powiatowa, na odcinku ul. [...] została węzłem [...] dowiązana do autostrady [...] , a jej 500 m odcinek przylegający do tego węzła, będzie przebudowany w jednym czasie z realizacją autostrady na drogę łącznikową. W tej sytuacji, zdaniem skarżącej, nie istnieje fizyczna możliwość przeprowadzenia łącznicy autostradowej śladem ul. [...] bez wyburzeń dużej ilości budynków. Skarżąca wskazuje, że inwestor nie dokonał oczekiwanej przez społeczeństwo korekty projektu w obrębie węzła [...] , mimo składanych obietnic, iż zostanie wprowadzony drugi wariant łącznicy z przebiegiem poza miastem przez tereny niezurbanizowane. Bezzasadne jest stwierdzenie organu odwoławczego, iż ustalenie lokalizacji odcinka drogi łączącej węzeł [...] z drogą krajową [...] będzie przedmiotem odrębnego postępowania. Zdaniem skarżącej trudno dać wiarą, że w nowym postępowaniu argumenty społeczeństwa zamieszkałego w pobliżu planowanej łącznicy autostradowej - ul. [...] zostaną uwzględnione, z uwagi na przesądzenie sprawy decyzją lokalizacyjną, która obejmuje również łącznice. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania powyższej decyzji. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy zauważyć, iż podlegające ocenie Sądu w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2009 r. ma charakter wyłącznie procesowy, rozstrzyga problem legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym, w sprawie ustalenia lokalizacji [...][...] , na odcinku [...]- węzeł [...]. Decyzja Ministra Infrastruktury została bowiem wydana w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt. 3 k.p.a., który dotyczy właśnie wydania decyzji o umorzeniu postępowania. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie dają podstaw organowi odwoławczemu, gdy odwołanie nie pochodzi od strony, na prowadzenie postępowania odwoławczego i zakończenie go decyzją rozstrzygającą sprawę co do istoty. Stwierdzenie przez ten organ, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., następuje w formie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. (por. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999 r. sygn. akt OPS 16/98, Lex 37956). Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z wymienionego przepisu wynika zatem, że elementem, który pozwala zakwalifikować określony podmiot jako stronę w postępowaniu administracyjnym jest interes prawny lub obowiązek. Interes prawny jest przesłanką materialnoprawną udziału w postępowaniu. Stwierdzenie braku interesu prawnego powoduje, że podmiotowi nie przysługuje przymiot strony postępowania. Interes prawny musi przy tym istnieć obiektywnie, a nie odzwierciedlać subiektywne odczucia danego podmiotu. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, gdy dany podmiot (osoba) jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Przymiotu strony nie wykazuje natomiast osoba, która swój udział w postępowaniu administracyjnym opiera na potrzebie ochrony lub zaspokojenia interesu publicznego. Należy również zauważyć, że interes prawny ma charakter materialnoprawny. Oparty więc jest na normach administracyjnego prawa materialnego, gdzie musi istnieć norma prawa przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania określonego aktu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 1999 r., IV SA 1285/98, lex nr 47898 oraz z dnia 27 września 2001, I SA 2326/00, lex nr 54528). Powyższe określenie pojęcia "strony postępowania administracyjnego" nie wyklucza sytuacji, w której przepis szczególny decyduje o przymiocie strony postępowania administracyjnego. Pomimo, iż tego rodzaju regulacje znajdują się w przepisach o charakterze materianoprawnym, nie zmienia to jednak ich procesowego charakteru. Wyznaczają one bowiem krąg stron postępowania administracyjnego nie poprzez wywiedzenie interesu prawnego lub obowiązku wynikającego z przepisu materialnego i powiązanego z danym postępowaniem administracyjnym, lecz poprzez zbadanie czy dana osoba posiada konkretną rolę, najczęściej w procesie inwestycyjnym, ściśle określoną w przepisie. Przenosząc powyższe rozważania do realiów niniejszej sprawy stwierdzić należy, że skarżąca nie posiada interesu prawnego w toczącym się postępowaniu. Skarżąca domaga się uznania jej za stronę postępowania administracyjnego, które zakończyło się wydaniem przez Wojewodę [...] decyzji z dnia [...] września 2008 r., którą ustalono lokalizację autostrady [...][...] , na odcinku [...]- węzeł [...], km [...] wraz z zatwierdzeniem projektu podziału nieruchomości. Decyzja ta została wydana na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.), w jej brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2008 r. Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, w jej brzmieniu obowiązującym w dniu 20 czerwca 2008 r., tj. w dniu złożenia przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad przedmiotowego wniosku do Wojewody [...] , wniosek o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi winien był zawierać w szczególności: mapę w skali co najmniej 1:5000 przedstawiającą proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, oraz istniejące uzbrojenie terenu, analizę powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, mapy zawierające projekty podziału nieruchomości, sporządzone zgodnie z odrębnymi przepisami, określenie zmian w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu, wymagane prawem opinie. Wniosek spełniał powyższe wymagania. Z kolei zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 cyt. ustawy decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi zawiera w szczególności wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, z określeniem ich kategorii oraz określenie linii rozgraniczających teren. Decyzja Wojewody [...] z dnia [...] września 2008 r. w punkcie III określa linie rozgraniczające teren. Linie rozgraniczające teren planowanej inwestycji określają powierzchnię terenu niezbędnego dla realizacji planowanej inwestycji i zostały wyznaczone na załącznikach graficznych do decyzji oznaczonych nr 2 w postaci 21 map w skali 1:2000 oraz na załącznikach graficznych do decyzji oznaczonych nr 4 w postaci map zbiorczych w skali 1:2000. Linie rozgraniczające teren, które zostały opisane i pokazane na w/w załącznikach graficznych w postaci map, wyznaczają jednocześnie granicę pasa drogowego oraz linię podziałów nieruchomości zajmowanych pod inwestycję. Podmioty, których nieruchomości znalazły się w liniach rozgraniczających teren, mają przymiot strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym planowanej inwestycji. Wynika to z faktu, że inwestycja taka bezpośrednio ingeruje w ich prawo własności do nieruchomości. W punkcie II decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2008 r. zostały określone wymagania dotyczące powiązania planowanej inwestycji z innymi drogami publicznymi. Wynika z nich, że projektowana autostrada [...] będzie miała połączenie z układem dróg krajowych, wojewódzkich i niższych kategorii przez projektowane węzły drogowe, w tym m.in. przez węzeł [...] . Jednocześnie z zapisów decyzji wynika, że węzeł [...] został zaprojektowany z wjazdem i wyjazdem za pośrednictwem ronda na projektowanym odcinku przełożenia drogi wojewódzkiej DW [...], która w obrębie węzła [...] pokrywa się z projektowanym przełożeniem drogi powiatowej DP [...] (ul. [...] w B. ). Jednakże w decyzji zapisano jednocześnie, że połączenie projektowanego odcinka drogi wojewódzkiej DW [...] do drogi krajowej [...] od południa i do istniejącego przebiegu drogi wojewódzkiej DW [...] od północy będzie tematem odrębnego opracowania. Z zapisów tych wynika, co potwierdza również załącznik graficzny nr 2/7 do decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2008 r., że wbrew twierdzeniom skarżącej, przedmiotem tej decyzji nie jest połączenie autostrady [...] przez węzeł [...] z droga krajową [...] poprzez ul. [...] w B. Wobec powyższego słusznie uznał organ odwoławczy, że skoro nieruchomość skarżącej nie znajduje się w liniach rozgraniczających teren przedmiotowej inwestycji, nie ma ona przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym w ramach, którego wydana została decyzja Wojewody [...] z dnia [...] września 2008 r. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.