IV SA/Wa 922/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie sędzia WSA Leszek Kobylski, sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda (spr.), Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lipca 2016 r. sprawy ze skargi A. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy oddala skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] lutego 2016r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2015r. odmawiająca uchylenia ostatecznej decyzji nr [...] z dnia [...] czerwca 2014r. dotyczącej warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących na części działek nr [...] i [...], obręb [...] przy ul. [...] w [...]. Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2014r. Zarząd Dzielnicy [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków jednorodzinnych wolnostojących o lokalizacji jak wyżej. Pismem z dnia 26.11.2014r. A. L. (dalej skarżący)złożył wniosek o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem decyzji z [...].06.2014r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Zarząd Dzielnicy [...] postanowieniem nr [...] z dnia [...].01.2015r. odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją z [...].06.2014r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...].02.2015r. znak [...] uchyliło w/w postanowienie z dnia [...].01.2015r. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania wskazując, że badanie przymiotu strony winno mieć miejsce po wznowieniu postępowania. Zarząd Dzielnicy [...] postanowieniem nr [...] z dnia [...].03.2015r. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej przytoczoną wyżej decyzją z [...].06.2014r., a następnie decyzją nr [...] z dnia [...].11.2015r. odmówił uchylenia decyzji ostatecznej nr [...] z dnia [...].06.2014r. dotyczącej warunków zabudowy. Po rozpoznaniu odwołania A. L. SKO decyzją z [...].02.2016r. utrzymało w mocy zaskarżona decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał w szczególności, że kluczowym w sprawie niniejszej jest weryfikacja czy wnioskodawca ma interes prawny w sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy dla budowy domów jednorodzinnych i drogi wewnętrznej na działkach nr [...] i [...]. Najbliższa nieruchomość wnioskodawcy w stosunku do inwestycji położona jest w odległości około 80 metrów (działka drogowa nr [...]). Dodatkowo wskazano, że przedmiotowa inwestycja polega na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych oraz drogi wewnętrznej. Z charakteru inwestycji i akt sprawy, w tym wniosku inwestora wynika, że zasięg oddziaływania inwestycji będzie ograniczony tylko do nieruchomości objętej inwestycją. Nadto bezsporne jest, że inwestycja ta nie nakłada na skarżącego jakichkolwiek obowiązków, nie przyznaje mu jakichkolwiek uprawnień oraz w żaden sposób go nie dotyczy. W związku z powyższym w ocenie organu Ii instancji skarżący nie ma przymiotu strony w sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy dla budowy domów jednorodzinnych i drogi wewnętrznej na działkach nr [...] i [...] w związku z czym brak jest podstaw do uznania, że w sprawie zaistniała przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Stwierdzono zatem, że brak jest podstaw do przejścia do drugiej fazy postępowania wznowieniowego i rozstrzygania merytorycznie o istocie sprawy. Zasadnie zatem organ I instancji odmówił uchylenia decyzji z [...].06.2014r. nr [...]. Odnosząc się do treści odwołania SKO wskazało, że interes prawny powinien być rozumiany jako zobiektywizowana, czyli istniejąca realnie potrzeba ochrony prawnej. Podkreśliło również, że jest to interes o charakterze osobistym, przez to że jest własny, zindywidualizowany, skonkretyzowany. Kolegium wskazało, że w sprawie niniejszej skarżący w trakcie postępowania przez organem I instancji jak i w odwołaniu powołał się na przepisy materialne z których ma wynikać jego interes prawny. Jednakże powoływane przez niego okoliczności wskazują w ocenie SKO, że interes ten ma charakter abstrakcyjny i nieskonkretyzowany. Nie jest bowiem możliwe do przyjęcia za prawidłowe stanowisko, że każdy właściciel nieruchomości znajdującej się w obszarze analizowanym jest stroną postępowania. Tak samo norma art. 29 Prawa wodnego nie ma zastosowania w niniejszym postępowaniu, nie może więc stanowić podstawy do wywodzenia interesu prawnego. Również taką normą nie może być art. 112 ustawy Prawo ochrony środowiska, bowiem kwestia hałasu podczas budowy inwestycji nie jest przedmiotem postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Wskazano też, że wbrew twierdzeniom skarżącego analizowana decyzja nie nakłada na niego żadnych praw i obowiązków. A. L. zaskarżył powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej: 1)naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na treść decyzji, tj.: a. art. 28 kpa w zw. z art. 140 kc, art. 144 kc w zw z art. 6 ust.2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw z par. 2 pkt 4 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez ich niezastosowanie i nieuwzględnienie faktu, że nieruchomość skarżącego leży w obszarze oddziaływania zamierzonego obiektu objętego zaskarżoną decyzją; b. art. 29 ustawy Prawo wodne, jako że planowana inwestycja może zmienić istniejące stosunki wodne z uwagi na powszechnie znany fakt, że inwestycja planowana jest w terenie bagiennym, tj o bardzo trudnych warunkach wodnych w związku z czym realizacja inwestycji może spowodować zakłócenie warunków wodnych na nieruchomości skarżącego; c. art. 112 ustawy Prawo ochrony środowiska, jako że skarżącemu przysługuje ochrona jego nieruchomości przed hałasem, w szczególności że prace budowlane i wzmożony ruch pojazdów mechanicznych spowodują znaczący i nieodwracalny wzrost poziomu hałasu; d. art. 3 ust. 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej (ustawa o ochronie p.poż.) który nakłada pod groźbą odpowiedzialności za naruszenie przepisów przeciwpożarowych na osoby korzystające z budynku lub terenu w tym przede wszystkim na jej właściciela obowiązek odpowiedniego stałego zabezpieczenia przed zagrożeniem pożarowym; e. art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie p. poż. nakładający na właściciela budynku, obiektu lub terenu pozostałe obowiązki mające zapewnić prawidłową ochronę przeciwpożarową; f. art. 6 ust. 5 pkt 2 ustawy o ochronie p. poż. Ponieważ przystąpienie do eksploatacji nowej budowli może nastąpić wyłącznie, gdy sprzęt, urządzenia pożarnicze i ratownicze oraz środki gaśnicze zapewniają skuteczną ochronę przeciwpożarową; g. zgodnie z par. 4 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie ochrony p. poż. budynków, w obiektach oraz na terenach przyległych do nich zabronione jest m. in. wykonywanie określonych czynności, które mogą spowodować pożar, jego rozprzestrzenianie się utrudnienie prowadzenia działania ratowniczego lub ewakuacji; h. zgodnie z par. 4 ust. Pkt 1 Rozporządzenia w sprawie ochrony p. poż. Właściciele budynków zobowiązani są do utrzymania urządzeń przeciwpożarowych w stanie pełnej sprawności technicznej i funkcjonalnej; i. przepis par. 22 ust. 1 Rozporządzenia w sprawie ochrony p. poż. Nakłada obowiązek zapewnienia odpowiedniej wydajności poboru wody, przy czym ust. 2, ust. 3, ust. 4 powyższego paragrafu 22 określają właściwe wymagane ciśnienie robocze w instalacji wodociągowej przeciwpożarowej; j. zgodnie z par. 24 ust. 1 Rozporządzenia w sprawie ochrony p. poż. instalacja wodociągowa przeciwpożarowa musi być zasilana z zewnętrznej sieci wodociągowej przeciwpożarowej; 2. naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na treść zaskarżonego postanowienia tj.: a. naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji, podczas gdy z uwagi na uchybienia przepisom prawa materialnego i przepisom postępowania zaskarżona decyzja organu I instancji winna być zmieniona poprzez odmowę wydania warunków zabudowy; b. naruszenie art. 77 § 1, art. 80, art. 7 kpa poprzez zebranie niepełnego materiału dowodowego sprawy i dokonanie niewłaściwej oceny dowodów, prowadzące do stwierdzenia że decyzja o warunkach zabudowy nie narusza praw i obowiązków skarżącego; c. naruszenie art. 8, 9, 107 § 3 kpa poprzez niewyjaśnienie podstawy prawnej i faktycznej decyzji oraz nie odniesienie się przez organ do wszystkich zarzutów i twierdzeń skarżącego powoływanych w odwołaniu. Mając na uwadze powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji SKO i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi ma skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie. Organ podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Stwierdził, że wskazane w skardze zarzuty nie są uzasadnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, bowiem zaskarżone orzeczenie nie narusza przepisów prawa. Istota zarzutów skargi sprowadza się do tego, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w ślad za organem I instancji uznało, że skarżący A. L. jako właściciel działek nr ew. [...], [...] oraz [...] z obrębu [...], w [...] na terenie Dzielnicy [...] nie posiada statusu strony postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących na części działek nr [...] i [...], obręb [...] przy ul. [...] w [...]. Przypomnienia wymaga, że żaden przepis u.p.z.p. nie określa na gruncie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu szczególnych zasad ustalania kręgu stron. W konsekwencji zastosowanie znajduje ogólna zasada wyrażona w art. 28 kpa, zgodnie z która strona jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny jest kategorią prawnomaterialną obejmującą uprawnienia i obowiązki strony oparte na prawie, a więc o istnieniu interesu prawnego decyduje przepis prawa materialnego. Przy czym interes prawny musi być indywidualny i realny, a więc znajdujący potwierdzenie w okolicznościach faktycznych sprawy, które uzasadniają zastosowanie danej normy prawa materialnego. W sprawie zagospodarowania przestrzennego prawo do ochrony interesu prawnego może być skutecznie realizowane poprzez wskazanie konkretnego przepisu prawa materialnego, który chroni bezpośredni i rzeczywisty interes, a który zostaje naruszony postanowieniami decyzji o warunkach zabudowy. Zasada ta wynika bezpośrednio z treści art. 6 ust. 2 pkt u.p.z.p., zgodnie z którym każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Na gruncie powyższego przepisu w orzecznictwie sądowym prezentowany jest pogląd, który podziela także skład orzekający w niniejszej sprawie, że stroną postępowania w sprawach warunków zabudowy mogą być, w zależności od okoliczności, zarówno właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości sąsiadujących (graniczących) z terenem inwestycji, jak również właściciele działek niesąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji. Jednak uzyskanie statusu strony w postępowaniu nie jest związane z samym tylko faktem bycia właścicielem nieruchomości, gdyż o interesie prawnym tych osób przesądzać będzie zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości (por. wyroki NSA z dnia 12 kwietnia 2012 r., II OSK 135/11, z dnia 24 stycznia 2012 r., II OSK 2105/10). W okolicznościach rozpatrywanej sprawy zasadnie przyjęły organy, że obszar oddziaływania inwestycji nie obejmuje działek skarżącego. Wbrew stanowisku strony skarżącej nie jest też dopuszczalne utożsamianie obszaru analizowanego, wyznaczanego na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) z obszarem oddziaływania planowanej inwestycji, gdyż obszar analizowany wyznaczany jest wyłącznie w celu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy, w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy w stosunku do istniejącej w sąsiedztwie. Nie jest trafne wywodzenie interesu prawnego z treści art. 140 k.c. Przepis ten stanowi, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. Przepis ten wprowadza więc ograniczenia w możliwości korzystania z nieruchomości, w tym w możliwości jej zagospodarowania, przez jej właściciela. Skarżący nie wykazał w żaden sposób, że planowana inwestycja ograniczy sposób korzystania przez niego z jego nieruchomości. Prawo do zabudowy nieruchomości jest podstawowym prawem właściciela nieruchomości. Realizacja inwestycji na nieruchomości objętej decyzją o warunkach zabudowy nie wpływa na sposób gospodarowania nieruchomością skarżącego. Nie uzasadnia w żaden sposób istnienia interesu prawnego twierdzenie strony skarżącej, że zrealizowanie inwestycji spowoduje przekroczenie norm środowiskowych, poziomu hałasu, zwiększenie natężenia ruchu pojazdów mechanicznych, co spowoduje nieodwracalny wzrost poziomu hałasu. Twierdzenia takie mające charakter przewidywania zdarzeń nie stanowią wykazania istnienia własnego, obiektywnie uzasadnionego interesu prawnego, chronionego przepisem prawa powszechnie obowiązującego. Ta sama argumentacja dotyczy zarzutu skarżącego wywodzonego z art. 29 ustawy Prawo wodne, iż inwestycja może zmienić istniejące stosunki wodne, zatem tu też ma miejsce przewidywanie zdarzeń. Nie może być również skuteczny zarzut oparty na art. 144 k.c., gdyż ochrona przewidziana w tym przepisie dotycząca immisji związanych z korzystaniem z nieruchomości obejmuje wyłącznie zjawiska już występujące, a nie przyszłe i hipotetyczne, a więc zasadnie można się na nią powoływać najwcześniej na etapie budowy obiektów. Jak orzekł Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 22 listopada 1985 r. sygn. II CR 149/85 (OSNC 1986/10/162) ocena "przeciętnej miary", o której mowa w art. 144 k.c. może być dokonana tylko na podstawie obiektywnych warunków występujących na danym terenie, a nie na podstawie subiektywnych odczuć osób, iż ich przestrzeń w razie realizacji inwestycji może zostać ograniczona. Przepis ten nie może być zatem źródłem interesu prawnego uzasadniającego uznanie za stronę w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Reasumując powyższe rozważania należy uznać, że nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 28 kpa w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. i w zw. z art. 140, art. 144 k.c., gdyż organy obu instancji zasadnie przyjęły, że strona skarżąca nie ma interesu prawnego w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla spornej inwestycji, a skoro tak – nie mogły zostać naruszenie jej prawa do ochrony własności w tym postępowaniu. Nie jest zrozumiałe wywodzenie interesu prawnego z art. 3 ust. 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej. Przepis ten nakłada, pod groźba odpowiedzialności za naruszenie przepisów przeciwpożarowych, na osoby korzystające z budynku lub terenu w tym przede wszystkim na jej właściciela obowiązek odpowiedniego jej stałego zabezpieczenia przed zagrożeniem przeciwpożarowym. Żadne z postanowień decyzji o warunkach zabudowy nie wskazują na ingerencję w nieruchomość strony skarżącej w rozumieniu tegoż przepisu. To samo dotyczy art. 4 ust. 1 cyt. ustawy nakładającego na właściciela budynku, obiektu lub terenu pozostałe obowiązki mające zapewnić prawidłową ochronę przeciwpożarową, art. 6 ust. 5 pkt 2 cyt. ustawy wymagającego przystąpienie do eksploatacji nowej budowli wyłącznie, gdy sprzęt, urządzenia pożarnicze i ratownicze oraz środki gaśnicze zapewniają skuteczną ochronę przeciwpożarową. Powyższe argumenty odnoszą się także do zarzutów naruszenia § 4 ust. 1, § 4 ust. – nie wskazano pkt 1, § 22 ust. 1, § 24 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, które uznać należy za niezasadne z tychże przyczyn. Przekonanie strony skarżącej o posiadaniu interesu prawnego nie może być utożsamiane z jego rzeczywistym posiadaniem. Posiadanie przez dany podmiot statusu strony nie zależy bowiem od subiektywnej oceny tego podmiotu w tym zakresie, jako że okoliczności występujące w danej sprawie muszą w sposób niebudzący wątpliwości wskazywać na przesłanki określone w art. 28 k.p.a., co w rozpoznawanej sprawie nie nastąpiło. Zdaniem sądu organy w sposób należyty i wyczerpujący przedstawiły argumenty przemawiające za oceną, że w ustalonym stanie faktycznym i prawnym uzasadniona jest odmowa uchylenia decyzji ostatecznej z dnia [...].06.2014 roku, gdyż - jak to zostało wykazane – brak jest podstaw do jej uchylenia w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Jednocześnie organy administracji w sposób wyczerpujący i kompleksowy rozstrzygnęły wszystkie zarzuty podnoszone w toku postępowania, co znalazło odzwierciedlenie w sporządzonym uzasadnieniu. W tej sytuacji sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uznać też należy, jak wskazano wyżej, że działanie organów administracji w sprawie zgodne jest z regulacją prawa materialnego. Z tych względów zarzuty skargi należy uznać za całkowicie nieuzasadnione - ponieważ zaskarżona decyzja jak również decyzja organu I instancji nie naruszają prawa. W konsekwencji, nie można również podzielić zarzutu skarżącego naruszenia przepisów art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, 80 kpa. Organy obu instancji wnikliwie zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy, zaś uzasadnienie decyzji spełnia ustawowe wymogi, określone w art. 107 § 3 kpa. Wobec tego, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd skargę oddalił.