IV SA/Wa 922/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka (spr.), Sędziowie sędzia WSA Agnieszka Wójcik, sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant spec. Karolina Nawrocka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2017 r. sprawy ze skargi D. na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej na rzecz skarżącego D. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej decyzją nr [...], z [...] lutego 2017 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania M. M. od decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z [...] października 2016 r. znak: [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] maja 2013 r. znak: [...] orzekającej o przejściu do zasobu Skarbu Państwa gruntów pokrytych wodą płynącą - [...], a następnie przejście w trwały zarząd Marszałka Województwa [...] wody płynącej - [...] oraz gruntów pokrytych tą wodą, uchylił zaskarżoną decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z 20 października 2016 r. i na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 157 § 1 i 2 w związku z art. 158 § 1 k.p.a. stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] z [...] maja 2013 r. znak: [...]. W uzasadnieniu decyzji Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej wskazał, że Starosta [...] decyzją z [...] maja 2013 r. stwierdził przejście do zasobu Skarbu Państwa gruntów pokrytych wodą płynącą - [...], a następnie przejście w trwały zarząd Marszałka Województwa [...] wody płynącej - [...] oraz gruntów pokrytych tą wodą. W dniu [...] grudnia 2014 r. M. M. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z [...] maja 2013r. znak: [...] podnosząc, że [...] lipca 2013 r. on i F. M. zawarli umowę kupna działek nr ew. [...] i [...] obr. [...], umowa ta została ujawniona w księdze wieczystej. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] decyzją z [...] października 2016 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] maja 2013 r. Od powyższej decyzji odwołanie złożył M. M. Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej rozpatrując odwołanie podniósł, że w ocenie organu odwoławczego Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] bezzasadnie uznał, że decyzja Starosty [...] z [...] maja 2013 r. nie jest obarczona wadą powodującą jej nieważność. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że zarówno art. 217 oraz art. 14a ustawy Prawo wodne, jak i art. 19 ustawy z 3 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne i niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2005 r. nr 130 poz. 1087), nie zawierają upoważnienia dla organów administracji do orzekania o przejściu nieruchomości stanowiących własność prywatną do zasobu Skarbu Państwa. Rozstrzygnięcie takie zawarte jest w decyzji administracyjnej bez podstawy prawnej. Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że art. 19 ustawy o zmianie ustawy - Prawo wodne i niektórych innych ustaw od art. 217 ustawy Prawo wodne odróżnia data przejścia gruntu pokrytego wodą płynącą w trwały zarząd oraz krąg podmiotów, którym w trwały zarząd jest przekazywany grunt - w 2005 roku rozszerzony o marszałków województw - poza tym skutek tych przepisów jest taki sam. Zależność pomiędzy art. 19 o zmianie ustawy - Prawo wodne i niektórych innych ustaw, a art. 217 ustawy Prawo wodne wyraża się w regule kolizyjnej lex posterior derogat legi priori. Zasada ta oznacza, że prawo pochodzące z aktów prawnych o tej samej mocy ustanowione później należy stosować przed prawem ustanowionym wcześniej. Przy czym zarówno art. 19 jak i art. 217 stanowi upoważnienie dla organów administracji do orzekania w przedmiocie gruntów, które najpóźniej w dacie wejścia w życie tych przepisów stanowiły własność Skarbu Państwa. Równocześnie przepisy art. 14a ustawy Prawo wodne i art. 19 ustawy o zmianie ustawy - Prawo wodne i niektórych innych ustaw nie odnoszą się do tych samych stanów faktycznych, a zatem nie stanowią równolegle podstawy do orzekania. Art. 14a ustawy Prawo wodne odnosi się do bieżącego ewidencjonowania gruntów należących do Skarbu Państwa w: zasobie nieruchomości Skarbu Państwa i zasobie nieruchomości Skarbu Państwa stanowiących grunty pokryte wodami powierzchniowymi płynącymi. Natomiast art. 19 ustawy o zmianie ustawy - Prawo wodne i niektórych innych ustaw odnosi się do stanu, który istniał najpóźniej w dacie wejścia w życie tej nowelizacji i jest podstawą powstania z mocy prawa trwałego zarządu w odniesieniu do gruntów pokrytych wodami płynącymi. Z tym, że przesłanką przejścia w trwały zarząd, w oparciu o art. 19 ustawy o zmianie ustawy - Prawo wodne i niektórych innych ustaw, gruntu pokrytego wodą płynącą jest wymóg, aby Skarb Państwa najpóźniej w dniu wejścia w życie wskazanej ustawy, tj. w dniu 30 lipca 2005 r., był właścicielem gruntów pokrytych wodami stanowiącymi jego własność. Fakt, że w dokumentach przedłożonych w postępowaniu zwyczajnym działki [...] i [...] oznaczone były jako wody płynące nie był równoznaczny z tym, że działki te stanowiły własność Skarbu Państwa jeżeli weźmie się pod uwagę, że zarówno w księdze wieczystej jak i ewidencji gruntów i budynków jako właściciele nieruchomości wskazane były osoby fizyczne. Uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym nastąpiło w dniu 15 kwietnia 2014 r., a zatem po wydaniu przez Starostę [...] rozstrzygnięcia w przedmiocie stwierdzenia przejścia w trwały zarząd. Natomiast jak wynika z uzasadnienia decyzji z dnia [...] maja 2013 r. znak: [...] przejęcie działek [...],[...],[...] i [...] na własność Skarbu Państwa, w ocenie organu administracji, możliwe było z uwagi na śmierć uwidocznionych w ewidencji gruntów właścicieli tych nieruchomości równocześnie z umorzeniem postępowania w tym zakresie. W dniu orzekania przez Starostę [...] działki, wobec których bezpodstawnie orzeczono przejęcie na rzecz Skarbu Państwa i których przejście w trwały zarząd zostało stwierdzone, nie stanowiły własności Skarbu Państwa, nie została zatem spełniona przesłanka wskazana w art. 19 ustawy o zmianie ustawy - Prawo wodne i niektórych innych ustaw. Rozstrzygnięcie Starosty [...] jest w tym zakresie obarczone rażącym naruszeniem prawa. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z [...] lutego 2017 r. wniósł Dyrektor Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...]. Skarżący zaskarżonej decyzji zarzucił: I. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez jego niewłaściwą interpretację i zastosowanie, które miało wpływ na wynik sprawy, w szczególności poprzez naruszenie: 1. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że decyzja Starosty [...] z [...] maja 2013r. wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; w sytuacji gdy przedmiotowa decyzja wprost przeciwnie została wydana na podstawie właściwej podstawy prawnej i bez rażącego naruszenia prawa, 2. art. 156 § 2 k.p.a., w sytuacji, gdy na podstawie decyzji Starosty [...] z [...] maja 2013 r. dokonano prawidłowych wpisów w księgach wieczystych, wydano prawomocne decyzje o ustaleniu linii brzegowej, a prawomocne decyzje stały się podstawą do wprowadzenia w powiatowej ewidencji gruntów także zmian jakościowych odnośnie pozostałych osób wymienionych w zaskarżonej decyzji, tym samym decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne i organ nie powinien stwierdzić jej nieważności, tym bardziej gdy decyzja właściwie w sposób deklaratoryjny potwierdzała jedynie istniejący stan faktyczny i prawny. 3. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że decyzja Starosty [...] z [...] maja 2013r. wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; w sytuacji gdy przedmiotowa decyzja jak wynika z jej uzasadnienia wskazywała na zastrzeżenia co do właściwego postępowania tylko do 6 działek i ewentualnie w tym zakresie organ powinien stwierdzić częściową nieważność decyzji, nie zaś w stosunku do wszystkich kilkudziesięciu działek co do których organ nie ma żadnych wątpliwości, że decyzja została wydana na podstawie właściwej podstawy prawnej i bez rażącego naruszenia prawa, 4. art. 19 ust. 1 ustawy z 3 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2005 r. Nr 130, poz. 1087), poprzez jego błędną interpretację, 5. art. 10, art. 11 ust. 1 pkt 4, art. 14a ust.2 i art. 217 ust. 3 i 4 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 145), poprzez ich niewłaściwą interpretację i niewłaściwe zastosowanie, II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności poprzez naruszenie: 1. art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego oraz jego niewłaściwą interpretację i ocenę, 2. art. 9 i 11 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek stwierdzenia nieważności całości decyzji w sytuacji, gdy decyzja była prawidłowa W związku z powyższymi zarzutami skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej uchylenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718, dalej: p.p.s.a.), polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpatrywania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w powyższym zakresie Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem decyzja organu odwoławczego wydana została z naruszeniem przepisów postępowania. Starosta [...] decyzją z [...] maja 2013 r. znak: [...] orzekł o przejściu do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa gruntów pokrytych powierzchniową wodą płynącą - [...]. Wykaz gruntów określa załącznik do decyzji. Następnie orzekł o przejściu w trwały zarząd Marszałka Województwa [...] wody płynącej Skarbu Państwa - [...] oraz gruntów pokrytych tą wodą, określonych w załączniku do decyzji. Z załącznika do decyzji Starosty [...] znak: [...], z [...] maja 2013 r. wynika, że zestawienie wód i gruntów Skarbu Państwa w trwałym zarządzie Marszałka Województwa [...] obejmuje m. in. działki: [...] i [...] obręb [...], gm. [...]. Z akt administracyjnych jednocześnie wynika, że M. M., wnioskiem z [...] listopada 2014 r., który wpłynął do Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] w dniu [...] grudnia 2014 r., wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z [...] maja 2013 r. znak: [...] w zakresie przejęcia na Skarb Państwa gruntu położonego w [...], gm. [...], działki nr [...] i [...] z powodu rażącego naruszenia prawa. We wniosku tym M. M. określił przedmiot swojego żądania, tj. stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] maja 2013 r. w zakresie dwóch działek oznaczonych numerami [...] i [...]. Z zawiadomienia o wszczęciu postępowania z [...] marca 2016 r. wynika, że Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] wszczął na wniosek M. M. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Starosty [...] z [...] maja 2013 r. w sprawie przejścia do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa gruntów pokrytych powierzchniową wodą płynącą - [...]. Z powyższego wynika, że zakres postępowania nadzorczego został rozszerzony w stosunku do żądania wynikającego z wniosku M. M. z [...] listopada 2014 r. Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Niedopuszczalnym jest mieszanie wskazanych dwóch trybów postępowania. Obowiązkiem organu administracji jest dokładne ustalenie treści żądania strony, która wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania. Organ jest tym żądaniem związany. Z kolei stosownie do art. 28 k.p.a. stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O tym, czy określonemu podmiotowi przysługują uprawnienia strony, a więc czy ma on interes prawny w rozpoznawanej sprawie, przesądzają przepisy prawa materialnego, z których wynikają dla tego podmiotu określone prawa lub obowiązki. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym to tyle, co wskazać przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którym składający wniosek opiera swoje żądanie. Przy tym interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie przymiotu strony w sprawie, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. Brak bezpośredniego wpływu sprawy na sferę prawną nie pozwala na uznanie składającego podanie za stronę. Kryterium "interesu prawnego", na którym oparta jest legitymacja strony w postępowaniu administracyjnym, wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego podanie do organu administracji a obowiązującym systemem prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 stycznia 2011 r., sygn. I OSK 1083/10). Przenosząc powyższe na grunt przedmiotowej sprawy, należy stwierdzić, że organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji orzekając o stwierdzeniu nieważności decyzji Starosty [...] z [...] maja 2013 r. w całości wykroczył poza żądanie wniosku, do czego nie był uprawniony. Należy zauważyć, że M. M., posiada legitymację do bycia stroną w przedmiotowym postępowaniu nadzorczym wyłącznie w zakresie działek oznaczonych nr [...] i [...]. W zakresie pozostałych działek wymienionych w załączniku do decyzji Starosty [...] z [...] maja 2013 r., legitymacji do wszczęcia postępowania nadzorczego w rozumieniu art. 28 k.p.a. M. M. nie posiada. Zatem wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z [...] maja 2013 r., bez ograniczenia zgodnie z wnioskiem do dwóch działek oznaczonych nr [...] i [...], zbyt szeroko i w sposób nieuprawniony rozszerzyło zakres postępowania nadzorczego. O ile uchybienie to, w stosunku do decyzji organu I instancji, którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] maja 2013 r., pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie, to decyzja organu odwoławczego, którą na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylono decyzję organu I instancji i stwierdzono nieważność decyzji Starosty [...] z [...] maja 2013 r. obarczona jest wadą, która wymaga wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Natomiast wbrew zarzutom skargi, prawidłowo organ odwoławczy uznał, że działki nr [...] i [...] objęte wnioskiem M. M., w dacie wydania decyzji Starosty [...] stanowiły własność osób fizycznych, a nie własność Skarbu Państwa. Zatem przepisy art. 217 oraz art. 14a ustawy Prawo wodne, jak i art. 19 ustawy z 3 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne i niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2005 r. nr 130 poz. 1087), nie zawierając upoważnienia dla organów administracji do orzekania o przejściu nieruchomości stanowiących własność prywatną do zasobu Skarbu Państwa, nie mogły stanowić podstawy do ich przejęcia, a zatem decyzja Starosty [...] w tym zakresie została wydana bez podstawy prawnej. Ponownie rozpatrując odwołanie organ uwzględni powyższe uwagi. Z tych wszystkich względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ww. ustawy.