IV SA/Wa 924/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant ref. staż. Renata Lewandowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2012 r. sprawy ze skargi M. Z. i K. Z. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków - oddala skargę - [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia [...] marca 2012r. po rozpatrzeniu odwołania M. Z. utrzymał z mocy decyzję Prezydenta Miasta O. z dnia [...] stycznia 2012r. w sprawie odmowy wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków miasta O. Rozstrzygnięcie powyższe zapadło wskutek następujących zdarzeń. Pismem z dnia [...] września 2010r. M. Z. wystąpił o dokonanie zmiany w operacie ewidencji gruntów miasta O. zgodnie z załączoną dokumentacją. Ową dokumentacją była mapa podziału działki nr [...] załączona do sprawy o zasiedzenie pod sygn. akt [...] oraz oświadczenie o posiadaniu dwóch działek nr [...] złożone przez wnioskodawcę. W oświadczeniu wskazuje na przepisy Kodeksu cywilnego dotyczące posiadania oraz nabycia własności przez zasiedzenie. Twierdzi, że jego posiadanie uzewnętrzniło się w 1963r. i stał się właścicielem z mocy samego prawa spornych działek. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Prezydent Miasta O. w dniu [...] stycznia 2012r. odmówił wprowadzenia zmian w ewidencji. Wskazał, że ewidencja gruntów i budynków została założona na podstawie dekretu z dnia 2 lutego 1955r. o ewidencji gruntów i budynków. W 1972r. wpisano do niej dziesięciu spadkobierców A. i F. Z. w stosownych udziałach. Po odnowieniu ewidencji gruntów działce nr [...] odpowiadają działki o nr [...]. Dalej organ wskazał, że w ewidencji wykazuje się m. in. właściciela, a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych – inne osoby fizyczne lub prawne, w których władaniu znajdują się grunty i budynki lub ich części. Organ przytoczył brzmienie § 12 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U Nr 38, poz. 454) oraz art. 51 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Stwierdził, iż nie istnieją podstawy prawne do wpisania wnioskodawcy w miejsce nieżyjących osób, które figurują w ewidencji. Nie był bowiem uwidoczniony dotychczas, ani nie przedstawił wymaganych przepisami prawa dokumentów, które mogłyby stanowić podstawę do zmiany podmiotowej w ewidencji i o których mowa w § 12 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków (takim dokumentem nie jest załączone do wniosku oświadczenie). Działki sporne nie stanowią własności państwowej, ani samorządowej, stąd jako władający nie może zostać wpisany wnioskodawca. Nie znajduje także zastosowania wobec niego art. 51 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Jest on bowiem zastrzeżony dla osób, które były wpisane na zasadzie dekretu z dnia 2 lutego 1955r. o ewidencji gruntów i budynków. Po rozpatrzeniu odwołania M. Z. od powyższej decyzji organ odwoławczy utrzymując w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji wskazał na następujące okoliczności. W ewidencji gruntów wykazuje się właściciela, a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych – inne osoby fizyczne lub prawne, w których władaniu znajdują się grunty. W ocenie organu w świetle § 10 ust. 2 oraz § 12 ust. 2 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków nie istnieją podstawy prawne do wykazywania w ewidencji gruntów i budynków władających innymi gruntami, niż grunty państwowe i samorządowe. Dalej podniesiono, że z art. 51 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne wynika, że w ewidencji założonej na podstawie dekretu z dnia 2 lutego 1955r. o ewidencji gruntów i budynków oprócz właściciela do czasu uregulowania tytułu własności, wykazuje się także osobę władającego. Dopuszczalność takich wpisów jest prawidłowa jeśli zostały one dokonane przed wejściem w życie ustawy z 17 maja 1989r. Sporne działki od czasu założenia ewidencji nie posiadają uregulowanego stanu prawnego tj. figuruje stan – właściciel nieustalony, a jako osoby władające wpisane są osoby fizyczne. Na zakończenie organ podkreślił techniczno-deklaratoryjny charakter wpisów w ewidencji i stwierdził, że załączone do wniosku dokumenty mogą być wykorzystane w postępowaniu sądowym. Skargę na powyższą decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] marca 2012r wnieśli K. Z. i M. Z. Skarżący podnieśli naruszenie art. 7, 77 i 80 kpa zarzucając, ze organ nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego mającego na celu ustalenie w czyim władaniu faktycznie pozostają sporne grunty. Ponadto organ ma obowiązek prowadzić postępowanie dowodowe zgodnie z zasadami wynikającymi z kpa, w tym przeprowadzić wszystkie znane mu także z urzędu dowody. Prawidłowe postępowanie pozwoliłoby na dokonanie ewentualnej zmiany danych w ewidencji i wpisanie skarżących w charakterze władających. Organ nie odniósł się do załączonych oświadczeń świadków. Skarżący twierdzą, że organ naruszył w ten sposób § 44 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, gdyż dane w ewidencji nie są aktualne i nie są one uaktualniane. Wszyscy bowiem wpisani władający już nie żyją. Organ tymczasem nie podejmuje żadnych czynności celem zmiany takiego stanu rzeczy. Dalej skarżący wskazuje, że jednym z wpisanych współwładających był S. K., którego spadkobierczynią od 1968r. jest skarżąca jako jego córka. Zgodnie z Kodeksem cywilnym posiadanie przechodzi na spadkobierców. Nadto skarżąca nabyła także prawa spadkowe po swojej matce. Skarżący twierdzą, że oczekują wpisania ich w ewidencji jako władających, nie zaś jako właścicieli. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wchodzi więc tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Innymi słowy, sąd administracyjny nie rozważa kwestii, czy decyzja organu administracji publicznej jest słuszna, lecz czy mieści się w granicach obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012, poz. 270), cytowanej dalej jako p.p.s.a., wynika, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną. Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję, Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Organ ewidencyjny rozstrzygając sprawę w świetle niesprecyzowanej treści wniosku o wszczęcie postępowania, przedłożonych dokumentów (tj. oświadczenia sporządzonego przez wnioskodawcę oraz mapy podziału działki nr 254) i działając na zasadzie oficjalności miał uzasadnione podstawy, aby prowadzić postępowanie zarówno o dokonanie wpisu w ewidencji gruntów i budynków prawa własności na rzecz M. Z., jak również o wpis skarżącego jako osoby władającej. W szczególności z przedłożonego oświadczenia oraz wniosków o przesłuchanie osób na okoliczność posiadania działek można zasadnie wywodzić, iż skarżący dąży do stwierdzenia, że stał się właścicielem z mocy prawa spornych działek na skutek długoletniego ich posiadania. Bezspornie w tym zakresie organ nie był władny dokonać wpisu w ewidencji skarżącego jako właściciela przedmiotowych działek, gdyż nie ma uprawnień do orzekania w przedmiocie ustalania prawa własności, a do tego sprowadzałby się tego rodzaju wpis. Kompetencje do stwierdzania, czy dana osoba nabyła prawo własności w drodze zasiedzenia posiadają wyłącznie sądy powszechne. Wnioskodawca natomiast nie przedstawił stosownego postanowienia sądu rejonowego stwierdzającego, że nabył własność omawianych działek w drodze zasiedzenia, który to dokument w świetle § 12 ust. 1 pkt 2) rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U Nr 38, poz. 454) stanowić mógłby prawną podstawę do wprowadzenia w ewidencji gruntów danych skarżącego jako ich właściciela. Nie przedłożył także innych dokumentów, z których takie uprawnienie mogłoby wynikać. Zaznaczyć bowiem należy, że możność wpisania danego prawa do ewidencji uzależniona została od potwierdzenia jego istnienia określonego rodzaju dokumentami ujętymi w § 12 ust. 1 rozporządzenia w katalog. Zgodnie z tym przepisem prawa osób i jednostek organizacyjnych do nieruchomości uwidacznia się w ewidencji na podstawie: 1) wpisów dokonanych w księgach wieczystych, 2) prawomocnych orzeczeń sądowych, 3) umów zawartych w formie aktów notarialnych, dotyczących ustanowienia lub przeniesienia praw rzeczowych do nieruchomości, z wyłączeniem umów dotyczących użytkowania wieczystego gruntów i własności lokali, 4) ostatecznych decyzji administracyjnych, 5) dyspozycji zawartych w aktach normatywnych, 6) umów dzierżawy, o których mowa w § 11 ust. 1 pkt 2. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym konsekwentnie podkreśla się, że zapisy zawarte w ewidencji gruntów, dotyczące uprawnień do gruntu (w tym w szczególności prawa własności) mają charakter informacji pochodnych w stosunku do informacji wynikających ze źródeł wskazanych w § 12 ust. 1 rozporządzenia oraz, że w postępowaniu administracyjnym dotyczącym zmian w ewidencji gruntów źródeł tych nie można w sposób dowolny interpretować (wyroki NSA z dnia 10 lutego 2003 r., sygn. akt II SA 1907/01, LEX nr 156364 oraz z dnia 19 marca 2003 r., sygn. akt II SA 1018/02, LEX nr 156374). Skoro skarżący w postępowaniu administracyjnym nie wykazał wskazanymi wyżej dokumentami prawa rzeczowego w postaci własności, a organ w świetle dokumentów przedłożonych do wniosku miał uzasadnione podstawy, aby żądanie zakwalifikować jako wpis prawa własności, rozstrzygnięcie organu należy uznać za zasadne. Dalej jednak organ – zasadnie jak wynika już z treści skargi – ocenił żądanie skarżącego jako wniosek o wpis władania. Zdaniem Sądu zarówno kwestia wpisu skarżącego jako właściciela – co zostało wyżej przeanalizowane, jak również jako władającego została prawidłowo oceniona przez organy obydwu instancji, choć w tym drugim wypadku tj. władania rozważania nie wyczerpują całości problematyki. Nie mniej jednak braki uzasadnienia w tym zakresie nie wpływają na wynik sprawy. W wypadku władania organ stwierdził, że w świetle obowiązujących przepisów nie jest w ogóle możliwe dokonanie wpisu stanu władania odnośnie spornych działek. Wpisuje się właściciela, natomiast jedynie w przypadku gruntów państwowych i samorządowych jest dopuszczalny wpis osób władających. Stosownie do art. 20 ust. 2 pkt 1) ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz. U. z 2010r, Nr 193, poz. 1287 ze zm.) w ewidencji gruntów i budynków wykazuje się także właściciela, a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych - inne osoby fizyczne lub prawne, w których władaniu znajdują się grunty i budynki lub ich części. Wykładnia zaproponowana przez organ jednak nasuwa pewne wątpliwości gdyż odmienne wnioski można wywieść z uregulowań zawartych w rozporządzeniu wykonawczym. Mianowicie § 10 ust. 1 rozporządzenia stanowi, że ewidencja obejmuje: 1) dane liczbowe i opisowe dotyczące gruntów i budynków oraz lokali, 2) dane dotyczące właścicieli nieruchomości. Natomiast w ust. 2 stwierdzono, że w przypadkach braku danych, o których mowa w ust. 1 pkt 2, czyli danych obejmujących właściciela, w ewidencji wykazuje się dane osób i jednostek organizacyjnych, które tymi nieruchomościami władają. Dalej § 11 ust. 1 rozporządzenia stanowi, że w ewidencji oprócz danych, o których mowa w § 10 (czyli zarówno właścicieli, jak i władających) wykazuje się także dalsze wymienione dane, które dla niniejszej sprawy pozostają bez znaczenia. Wreszcie § 12 ust. 2 rozporządzenia stanowi, że o wykazaniu w ewidencji osób i jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10 ust. 2, czyli podmiotów władających orzeka starosta w drodze decyzji. Analiza powyższych regulacji prowadzi do wniosku, że rozporządzenie dopuszcza wpis danych władającego w sytuacji, gdy w ewidencji nie figuruje właściciel. W przedmiocie tym orzeka starosta, co sugeruje, że takowe wpisy mogą się odbywać obecnie i na bieżąco. Przepis kompetencyjny wskazuje, że organ powołany tym przepisem orzeka w sprawach w nim przewidzianych. Warunkiem jest to, aby nieruchomość nie miała uregulowanego stanu prawnego, czyli nie był wpisany właściciel, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie. W świetle przywołanych przepisów rozporządzenia wydawać się może, iż jeśli w ewidencji gruntów nie został ujawniony dla danej działki właściciel, starosta może dokonać wpisu osoby władającej. Takie rozumienie przepisów rozporządzenia pozostaje w sprzeczności z zapisami o randze ustawowej tj. przywołanym art. 20 ust. 2 pkt 1) ustawy, który odczytywać można jako ustanowienie zasady wpisu tylko właściciela, a jedynie w wypadku gruntów państwowych i samorządowych przepisy dopuszczają wpis władającego. Jednocześnie – jak dowodzi tego organ koncepcja wpisu jedynie właściciela znajduje potwierdzenie w przepisie międzyczasowym zawartym w omawianej ustawie. Mianowicie w ewidencji gruntów i budynków, założonej na podstawie dekretu z dnia 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 6, poz. 32), oprócz właściciela, do czasu uregulowania tytułu własności, wykazuje się także osobę władającego. Jak wskazuje orzecznictwo przepis art. 51 cytowanej ustawy odnosi się do stanu prawnego i faktycznego, w którym władający był wpisany do ewidencji gruntów na podstawie uprzednio obowiązujących przepisów, a obecnie podjął czynności zmierzające do uregulowania - wykazania - tytułu własności. Wyżej wymieniony przepis został zamieszczony w rozdziale przepisy przejściowe i końcowe cyt. ustawy i w okresie przejściowym wprowadzania w życie instytucji określonych w tej ustawie stanowi gwarancję dla władającego, o której mowa wyżej, iż do czasu uregulowania prawa własności - gruntu nie stanowiącego własności państwowej lub komunalnej - będzie wykazywany jako podmiot w ewidencji gruntów (vide wyrok NSA z dnia 16 listopada 1999r. sygn. akt II SA 1260/99, Lex 46220). O ile zatem poprzednio obowiązujące przepisy przewidywały możliwość wpisywania władającego w różnych sytuacjach, nawet gdy był wpisany właściciel i niezależnie od tego czy ten właściciel był osobą prywatną, czy państwową o tyle ustawa z 1989r. ograniczyła tę możliwość jedynie do gruntów państwowych i samorządowych. Natomiast z kolei przytoczone wyżej przepisy rozporządzenia z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków przewidują możliwość wpisu władającego wówczas, gdy nie widnieje w ewidencji właściciel. Oznacza to, że skoro nie widnieją dane właściciela, to nie można ocenić, że jest to własność państwowa lub samorządowa czy jakakolwiek inna. Wobec tak postawionego zagadnienia powstaje wątpliwość sprowadzająca się do zagadnienia, czy w świetle szeroko pojętych przepisów z zakresu geodezji i kartografii w obecnym stanie prawnym jest możliwy wpis władającego. Organ przyjął tezę, iż jedynie w stosunku do gruntów państwowych i samorządowych przepisy dopuszczają wpis władającego, a skoro sporny grunt nie jest ani państwowy, ani samorządowy, to nie ma podstawy do dokonywania tego rodzaju wpisu. Jedynie byłoby to możliwe w oparciu o art. 51 ustawy, co nie ma miejsca w niniejszej sprawie. W ocenie Sądu analiza norm zawartych w ustawie i rozporządzeniu w sprawie ewidencji gruntów i budynków prowadzić może do wniosku, iż przepisy rozporządzenia pozostają niespójne, a wręcz sprzeczne z ustawą, w oparciu o którą zostało ono wydane. W takiej sytuacji zasadnie organ byłby uprawniony do zastosowania normy wyższej rangi, co oznaczałoby odmowę wpisu władania w tej konkretnej sytuacji faktycznej. Istnieje jednak możliwość całościowej interpretacji owych przepisów, której wnioski sprowadzić można to tezy, że zapisy rozporządzenia stanowią uzupełnienie regulacji zawartych w ustawie i wbrew przyjętemu przez organ stanowisku istnieje podstawa prawna do wpisu podmiotu władającego – poza regulacją zawartą w przepisie art. 51 ustawy - w następujących sytuacjach. Mianowicie dopuszczalne jest wpisanie władającego w przypadku gdy został wpisany właściciel i ma to miejsce wyłącznie w wypadku gruntów państwowych i samorządowych, czyli tym właścicielem jest Skarb Państwa lub jego jednostki organizacyjne oraz jednostki samorządu terytorialnego. Natomiast gdy w ewidencji nie wniesiono wpisu właściciela, w każdym wypadku istnieje możliwość wpisu podmiotu władającego. Taka wykładnia oznacza to, że w niniejszej sprawie, skoro nie istnieje wpis właściciela, byłby możliwy obecnie wpis władającego. W tym miejscu należy dokonać oceny na jakiej podstawie i w oparciu o jakie dokumenty skarżący domagał się wpisu władania. Należy bowiem przypomnieć, że możność wpisania danego prawa do ewidencji uzależniona została od potwierdzenia jego istnienia określonego rodzaju dokumentami ujętymi w § 12 ust. 1 rozporządzenia. Postępowanie to ma charakter rejestracyjny i opiera się na danych wynikających z owych dokumentów. Innymi słowy organ ewidencyjny nie prowadzi własnych ustaleń, skutkujących dokonaniem określonego wpisu. W niniejszej sprawie skarżący jako podstawę wpisu wskazał złożone przez siebie oświadczenie, którego treść wskazuje na wolę uzyskania prawa własności w oparciu o zasiedzenie oraz mapę. Obydwa te dokumenty nie mogą być uznane za spełniające wymagania § 12 ust. 1 rozporządzenia na okoliczność wpisu osoby władającego. Z kolei przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego poprzez przesłuchanie świadków nie mieści się w katalogu podstaw uzasadniających wprowadzenie wpisu do ewidencji. Wiązałoby się bowiem nie z rejestracją zdarzeń, które zostały ucieleśnione w konkretnych dokumentach, lecz z czynieniem samodzielnych ustaleń przez organ ewidencyjny. W uzasadnieniu zaskarżonego aktu powyższe rozważania nie zostały zawarte co uzasadniałoby stwierdzenie, że przy wydaniu zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego tj. art. 77 § 1 kpa i art. 107 § 3 kpa. W ocenie Sądu jednak, co zostało powyżej wykazane, uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy. Odnośnie kwestii obowiązku aktualizacji prowadzonej przez starostę ewidencji i zarzutu, że zapis osób władających pozostaje nieaktualny wobec ich śmierci należy podnieść, co następuje. Istotnie zgodnie z § 46 ust. 1 rozporządzenia dane zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek uprawnionych osób. Nie oznacza to jednak, że skoro wpisane osoby jako władający nie żyją, w ich miejsce musi być wpisany skarżący. Otóż w takim wypadku obowiązek aktualizacji może polegać wyłącznie na wykreśleniu z ewidencji osób, które zmarły i wskutek tego nie mogą władać spornymi działkami. Na marginesie należy podnieść, że celem działań podjętych przez skarżących jest uregulowanie stanu prawnego spornych działek. Z okoliczności faktycznych wynika, że mogłoby to odbyć się na drodze stwierdzenia własności poprzez zasiedzenie. Właściwą drogą do osiągnięcia tego celu jest skierowanie sprawy cywilnej o stwierdzenie zasiedzenia do sądu powszechnego. Mając powyższe na uwadze, Sąd na zasadzie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak na wstępie.