IV SA/Wa 924/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anita Wielopolska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Rząsa, sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant sekr. sąd. Wioletta Matuszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2017 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po rozpatrzeniu wniosku J. B. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] nr [...] z dnia [...] maja 2013r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2003r. [...], ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na nadbudowie istniejącego garażu zagłębionego wraz z jego rozbudową oraz realizacji nowego wjazdu dla dwóch miejsc parkingowych o utwardzonej nawierzchni na działce ew. nr [...] w obrębie [...], położonej przy ul. F. w W., utrzymał ww swoją decyzję w mocy W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny. Decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2003r. Prezydent W. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla ww inwestycji, wydanej na wniosek C. B. Decyzja ta stała się ostateczna z dniem wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzji nr [...] z dnia [...] listopada 2003r. utrzymującej ją w mocy. Na podstawie tej decyzji wydana została kolejna decyzja administracyjna w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji, która finalnie została przez uczestnika postępowania C. B. zrealizowana. W dniu 24 kwietnia 2012r. skarżący wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww decyzji Prezydenta W. z dnia [...] sierpnia 2003r., zarzucając jej niewykonalność w dniu jej wydania, i która, zdaniem skarżącego, ma charakter trwały. J. B. we wniosku głównie wskazał, że w ww decyzji Prezydenta W. wyznaczono powierzchnię biologicznie czynną, która uniemożliwiała realizację inwestycji o parametrach w tej decyzji ustalonych. Powierzchnia zabudowy już na gruncie występującej, po zrealizowaniu przedmiotowej inwestycji, spowodowała, iż przewidziane podważaną decyzją parametry, w tym dotyczące powierzchni biologicznie czynnej, nie mogły zostać zachowane. Powstały niedobór powierzchni działki ma charakter trwały, co winno skutkować wyeliminowaniem ww decyzji z obrotu prawnego w prowadzonym przez organ trybie. W trakcie postępowania uczestnik postępowania C. B. złożył w dniu 15 lutego 2013 r. do Kolegium pismo, w którym przedmiotowy wniosek uznał za bezzasadny i jednocześnie wniósł o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego geodety na okoliczność tego, że realizacja zamierzonej inwestycji na dzień wydania kwestionowanej decyzji pozostawiłaby na przedmiotowej działce powierzchnię [...] m2, jako biologicznie czynną. Organ powyższego wniosku dowodowego nie uwzględnił. Ostatecznie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2013r. odmówiło stwierdzenia nieważności powyższej decyzji Prezydenta. Kolegium uznało, że brak jest podstaw do stwierdzenia trwałej niewykonalności wzruszanej decyzji w dniu jej wydania, z uwagi na jej charakter i przedmiot, gdyż jej wykonalność polegała na możliwości oparcia na niej decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzja obejmująca w swej treści pozwolenie na budowę dla przedmiotowej inwestycji została zaś wydana. Po komplikacjach natury proceduralnej, na skutek błędnego pouczenia skarżącego przez organ o przysługujących mu środkach i trybie zaskarżenia ww decyzji, finalnie wniosek J. B. o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej powyższą decyzją został przez SKO w [...], zaskarżoną do Sądu decyzją, rozpoznany. Organ wniosek ten uznał za bezzasadny. Jak wskazał, jego działanie ograniczone było do zbadania prawidłowości przedmiotowej decyzji w kontekście przepisu art. 156 §1 kpa., w zestawieniu z odnoszącym się obowiązującym w tym zakresie przepisem prawa materialnego. Przytaczając min. stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 28 maja 1985r., sygn. akt I SA 89/85 wskazał, że organ, w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 kpa, to znaczy nie może rozpatrywać sprawy co do jej istoty, tak jak w postępowaniu odwoławczym. Kierując się zatem powyższą zasadą, badając wystąpienie przesłanek ww przepisem przewidzianych, stwierdził brak podstaw do uznania ww decyzji za nieważną. Skarżący J. B. we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy wskazał, że zawarte w warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wartości podstawowych parametrów technicznych inwestycji (powierzchnia zabudowy, powierzchnia użytkowa, wysokość zabudowy, powierzchnia biologicznie czynna) są obligatoryjne, stanowią wartości brzegowe tych parametrów i ograniczają wielkość inwestycji. Całkowita powierzchnia biologicznie czynna działki, dostępna w czasie wydawania skarżonej decyzji wynosiła [...] m2. W decyzji tej w parametrach inwestycji podano powierzchnię zabudowy [...] m.kw. i powierzchnię biologicznie czynną [...] m.kw. Dla spełnienia tych warunków, bez nowego wjazdu i miejsc parkingowych brakowało, w ocenie skarżącego, [...] m2 działki. Przy założeniu, że nowy wjazd do garażu i dwa miejsca parkingowe zajmą [...] m2, niedobór powierzchni działki wynosił [...] m2. Ten niedobór powierzchni ma charakter trwały. Ustosunkowując się do podniesionych zarzutów SKO wskazało, że wzruszana decyzja została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, które nie przewidywały obowiązku ustalenia podstawowych parametrów technicznych inwestycji jak powierzchni zabudowy, powierzchni użytkowej, wysokości zabudowy, powierzchni biologicznie czynnej. Organ wskazał, że ww parametry są obowiązujące i bezwzględnie należy je ustalić ale w oparciu o obecnie obowiązującą ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003r., która jednak w niniejszej sprawie nie miała zastosowania. Natomiast w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organ nadzoru ma obowiązek jedynie ustalić czy w zaskarżonej decyzji istnieją wady określone w art. 156 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, przy czym zaskarżoną decyzję bada się pod kątem zgodności z przepisami obowiązującymi w dniu jej wydania. Kolegium wyjaśniło, że wskazane w badanej decyzji z 2003 roku parametry były zgodne z wnioskiem złożonym przez inwestora. Natomiast fakt podania konkretnego parametru we wniosku inwestora nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji, chyba że ustalenie tego parametru wynikałoby z planu zagospodarowania przestrzennego, a to nie miało miejsca w sprawie niniejszej. Kolegium ponownie dokonało również analizy zaskarżonej decyzji w odniesieniu do pozostałych przesłanek zawartych w art. 156 § 1 kpa i uznało, że także w tym zakresie brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] sierpnia 2003r. Wobec treści powyższego rozstrzygnięcia J. B. wystąpił do tut. Sądu ze skargą wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r. ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla ww inwestycji. Zarzucił ww decyzji Prezydenta, że była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały (art.156 kpa.). Wniósł także o zasądzenie kosztów. W uzasadnieniu skargi powtórzył argumentację przedstawioną we wniosku o ponowne rozpoznanie niniejszej sprawy. Podkreślił ponownie, że zawarte w warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wartości podstawowych parametrów technicznych inwestycji są obligatoryjne, stanowią wartości brzegowe tych parametrów i ograniczają zakres inwestycji. Natomiast wskazane w decyzji parametry nie dopowiadają rzeczywistej ich wartości występującej na nieruchomości, co skłania skarżącego do stanowiska, iż podważana decyzja o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały. To z kolei implikuje konieczność zastosowania przepisu art.156 § 1 pkt.5 K.p.a. i tym samym konieczność stwierdzenia jej nieważności. Podniósł także, że w przypadku realizacji inwestycji na terenie wspólnym zawarte w warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wartości podstawowych parametrów technicznych zabezpieczają interesy pozostałych współwłaścicieli terenu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie jako bezzasadnej. Organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji oraz podkreślił, że wskazanych w skardze okoliczności nie można traktować jako przesłanki do zastosowania art.156 § 1 k.p.a. Na terminie rozprawy sądowej, w dniu 27 września 2017 roku, J. B. oświadczył, że podważanej decyzji o warunkach zabudowy nie zaskarżył w zwykłym trybie, gdyż ówcześnie był zdania, iż jest ona właściwa jako wydana przez organ administracji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga jest niezasadna. Ustosunkowując się do zarzutów skargi Sąd zauważa, że przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest ustalenie, czy w stosunku do wzruszanej decyzji występują przesłanki określone w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, a w okolicznościach niniejszej sprawy, w szczególności przesłanka określona w pkt. 5 ww. przepisu. Zgodnie z doktryną i utrwalonym orzecznictwem, wskazywana przez skarżącego niewykonalność decyzji musi istnieć nie tylko w dniu wydania, ale powinna mieć charakter trwały. Niewykonalność decyzji powinna być spowodowana istnieniem przeszkód w jej wykonaniu, które znamionują dwie cechy: a) istniały one już w dacie wydania decyzji, b) są nieusuwalne przez cały czas. Jako miarodajny jest stan rzeczy istniejący w dacie wydania decyzji. Nadto wskazać należy, że decyzja jest niewykonalna w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 Kpa wówczas, gdy zachodzi przeszkoda w jej wykonaniu wynikająca z określonych przepisów prawa lub jest ona faktycznie niemożliwa do wykonania, np. przy istniejącym stanie wiedzy technicznej. Nie stanowią natomiast powodu niewykonalności ani przeszkody ekonomiczne ani finansowe albo też trudności techniczne czy też negatywne nastawienie adresatów decyzji i innych podmiotów do wykonania decyzji. Przede wszystkim jednak nie można podzielić stanowiska, że przedmiotowa decyzja była w dniu jej wydania trwale niewykonalna skoro z uwagi na jej charakter i przedmiot, jej wykonalność polegała na możliwości oparcia na niej decyzji o pozwoleniu na budowę, a możliwość ta została zrealizowana, gdyż takie pozwolenie zostało wydane, co oznacza, że decyzja była wykonalna. Wywołała bowiem określone skutki prawne. Zdaniem Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy, brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności ww decyzji. Oceniane rozstrzygnięcie jest prawidłowe, a wskazywana przez skarżącego okoliczność nie stanowi przesłanki stwierdzenia nieważności i nie może zostać uwzględniona w niniejszym postępowaniu (art. 156 § 1 pkt 5 Kpa.). Trzeba bowiem wyraźnie podkreślić, że wskazane przez skarżącego parametry objęte decyzją o warunkach zabudowy, są obowiązujące i bezwzględnie należy je ustalać ale w oparciu o obecnie obowiązującą ustawę z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która jednak w niniejszej sprawie nie miała zastosowania. Zgodnie bowiem z przepisami przejściowymi, do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ww ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe (art. 85. ust. 1 ww ustawy). A zatem obowiązującymi były przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, które takiego obowiązku na organy administracyjne nie nakładały. Ponadto podnieść należy, iż w stosunku do badanej decyzji nie występują także pozostałe, enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 Kpa podstawy do stwierdzenia przez organ administracji publicznej nieważności decyzji. Przesłanki wyczerpująco określone w tym przepisie nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, bowiem stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, stanowiące wyjątek od zasady stabilności decyzji, wymaga bezspornego ustalenia, że uchylona decyzja jest dotknięta jedną z wad, w powyższym przepisie wymienionych. Przedmiotowa decyzja natomiast wydana została przez organ właściwy miejscowo i rzeczowo, na podstawie przepisu prawnego powszechnie obowiązującego, jest jedyną decyzją wydaną w tej sprawie, została skierowana do strony postępowania, jej wykonanie nie zagraża sankcją karną jak i nie zawiera wady powodującej jej nieważności z mocy prawa. Odnosząc się do powyższego wskazać także należy, że z rażącym naruszeniem prawa, skutkującym stwierdzeniem nieważność decyzji, mamy do czynienia, gdy występuje oczywista sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy a treścią przepisu. Taka sytuacja w okolicznościach badanej sprawy nie wystąpiła. Na marginesie należy wskazać, zgodnie ze stanowiskiem organu, iż dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie jest istotne przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego geodety. Stosownie natomiast do art. 78 § 1 Kpa, żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy, ta natomiast nie miała żadnego wpływu na rozstrzygnięcie w przedmiocie stwierdzenia nieważności kwestionowanej przez skarżącego decyzji. A zatem, w obliczu powołanych okoliczności, w ocenie Sądu, skarga jako niezasadna, podlegała oddaleniu na zasadzie art. 151 p.p.s.a.