IV SA/Wa 926/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant Katarzyna Tomiło, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2008 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie obowiązku odesłania odpadu I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. uchyla decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2007 roku nr [...]; III. decyzje wymienione w punkcie I i II nie podlegają wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; IV. zasądza od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącej M. P. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną do Sądu Administracyjnego decyzją z dnia (...) marca 2008 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska uchylił na zasadzie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) swoją decyzję z dnia (...) grudnia 2008 r., oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia (...) sierpnia 2007 r. nakładającą na firmę N.– M. P. z siedzibą w G. obowiązek przekazania odpadu w postaci uszkodzonego pojazdu marki: Jaguar, o numerze identyfikacyjnym nadwozia: (...), do upoważnionej stacji demontażu, co należało potwierdzić stosownym zaświadczeniem, a następnie zobowiązał tą samą firmę (określając jej nazwę wyłącznie jako N.) do odesłania wskazanego odpadu do kraju wysyłki, co ma być potwierdzone stosownym dokumentem. Organ orzekał na podstawie art. 16 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 lipca 2004 r. o międzynarodowym obrocie odpadami (Dz.U. Nr 191 poz. 1956). Główny Inspektor Ochrony Środowiska, uzasadniając swoją decyzję z dnia (...) grudnia 2007 r. wskazał, iż zgromadzona w sprawie dokumentacja, w tym fotograficzna, bezsprzecznie dowodzi, iż firma dokonała przemieszczenia pojazdu uszkodzonego. Nie ma wątpliwości, iż za przedmiotowy pojazd ubezpieczyciel wypłacił pełną kwotę ubezpieczenia i przejął pojazd na własność. Departament Pojazdów Silnikowych Stanu Nowy Jork w USA wydał dla przedmiotowego pojazdu Certyfikat, z którego wynika, iż właściciel wyzbył się pojazdu na rzecz ubezpieczyciela - ,,(...)". Charakter zapisów świadczy o tym, iż wyzbycie nastąpiło z powodu uszkodzeń pojazdu, a ubezpieczyciel, wypłacił pełną kwotę odszkodowania, na co wskazuje adnotacja w czwartym polu TOTAL LOSS (szkoda całkowita). Dalsze zapisy o przeniesieniu posiadania nie skutkowały zmianą własności. Żadna z firm, które weszły w posiadanie pojazdu nie dokonała restytucyjnego przywrócenia jego wartości. Stanowisko rzeczoznawcy samochodowego inż. F. S., zawarte w sporządzonej dnia 16 marca 2007 r. opinii technicznej, że pojazd nie jest odpadem, jest nieuprawnione, gdyż przesądzanie tej kwestii wykracza poza zakres uprawnień rzeczoznawcy. To, iż pojazd nadaje się do naprawy nie zmienia faktu, że poprzedni właściciel wyzbył się go a więc jest on odpadem. Wola naprawy pojazdu nie pozbawia go cech odpadu. Pojęcie odpadu obejmuje także przedmioty przeznaczone od powtórnego użycia czy recyklingu (przywołano orzeczenia Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości sygn. akt C-359/88 i C-442/92). Kwestia ewentualnego zarejestrowania pojazdu w USA lub Polsce pozostaje poza granicami sprawy. Główny Inspektor Ochrony Środowiska podniósł, iż, w myśl art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2007 r. Nr 39, poz. 251 z późn. zm.), odpadem nie jest jedynie przedmiot, który zagraża środowisku naturalnemu, ale każdy przedmiot, którego posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do jego pozbycia się jest obowiązany, a który należy do jednej z kategorii, określonych w załączniku nr 1 do ustawy o odpadach. W związku z powyższym w ocenie organu należało stwierdzić, iż skarżący dokonał zakupu odpadu i fakt, iż planował dokonać operacji odzysku (tu naprawy), nie ma wpływu na spoczywający na nim obowiązek dokonania zgłoszenia wysyłki właściwym organom, zgodnie z art. 6 ust. 5 i 6 Rozporządzenia Rady Nr 259/93/EWG z 1 lutego 1993 r. w sprawie nadzoru i kontroli przesyłania odpadów w obrębie, do Wspólnoty Europejskiej oraz poza jej obszar (Dz.Urz. UE wyd. spec. 15/t. 02 s. 176 ze zm.), celem uzyskania zezwolenia na przywóz do Polski odpadów do odzysku. W skardze do sądu administracyjnego, na decyzję z dnia (...) grudnia 2008 r. M. P. podniosła, iż za nielegalne sprowadzenie pojazdu ponosi odpowiedzialność zbywca samochodu firma A.z siedzibą w USA, co potwierdza stosowne oświadczenie tej firmy. W związku z tym wnosi o zmianę dotychczasowej decyzji na zasadzie art. 53 § 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w ten sposób aby zobowiązano ją do odesłania przedmiotowego uszkodzonego pojazdu do USA. Wobec wydania decyzji z dnia (...) marca 2008 r. postępowanie sądowe ze skargi w sprawie decyzji z dnia (...) grudnia 2008 r. zostało umorzone (sygn. akt IV S.A./Wa 927/08). Zaskarżając decyzję z dnia (...)marca 2008 r. M. P. podniosła, iż została ona wydana z naruszeniem art. 3 ust. 1 ustawy o odpadach - poprzez błędne przyjęcie iż uszkodzony pojazd stanowi odpad, W skardze zwrócono uwagę, iż prawodawstwo w zakresie odpadów transponuje postanowienia dyrektywy Rady 1975/42/EWG z dnia 15 lipca 1975 r. w sprawie odpadów (Dz.Urz. UE wyd. spec. 15/t.1 s. 23 ze zm.), w tym analogiczną zawartą w dyrektywie definicję odpadu. W świetle orzecznictwa Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości wykaz stanowiący załącznik do dyrektywy (odpowiednik załącznika do ustawy o odpadach) ma charakter wyłącznie przykładowy. Decydujące znaczenie dla kwalifikacji jako odpad ma zachowanie posiadacza i znaczenie pojęcia "usuwać" (sprawa sygn. akt C-252/05 i C-129/96). Stąd sama kwalifikacja do przedmiotów lub substancji wymienionych w załączniku nie przesądza, iż ma się do czynienia z odpadami. W orzecznictwie wypracowano dwa kryteria dla kwalifikacji do kategorii odpad: 1. czy substancja jest pozostałością po produkcji, 2. prawdopodobieństwa wykorzystania. Jeżeli prawdopodobieństwo wykorzystania jest wysokie substancja nie może być uznana za "ciężar", którego posiadacz by się wyzbywał ale za towar. Nie jest celem dyrektywy 75/442 aby jej regulacjami w zakresie unieszkodliwiania lub odzysku obejmować towary, materiały lub surowce (sprawa sygn. akt C-9/00). Sprowadzony pojazd był przedmiotem umowy sprzedaży pomiędzy stroną postępowania a firmą A. Pozostawał więc w normalnym obrocie handlowym. Dla sprzedawcy był on zwykłym towarem, i wcale nie chciał go "usuwać" lecz "zbyć". Sprzedaży samochodu towarzyszyła wymierna korzyść gospodarcza. Adnotacja w dokumencie "salvage certifikate" o szkodzie całkowitej została zamieszczona wyłącznie dla potrzeb ubezpieczyciela. Podstawą dokonanej kwalifikacji pojazdu jako odpad, było "prawo powielaczowe". Podniesiono, iż na stronie internetowej Głównego Inspektora Ochrony Środowiska zawarto "wskazówki metodologiczne", w myśl których pojazd należało zakwalifikować jako odpad. Jednak w świetle nowych wskazówek odstąpiono od dotychczasowych zasad wskazując, iż decydujące znaczenie powinien mieć ubytek wartości pojazdu. Strona wniosła o zwrot kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie z przyczyn w niej podniesionych. Sąd, w związku z art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję z uwagi na jej wadliwość, odnośnie precyzyjnego określenia stron postępowania (w tym przypadku strony obowiązanej). W myśl art. 29 K.p.a. stroną postępowania (jak również w przyszłości podmiotem, względem którego egzekwowane mogą być konkretne obowiązki) może być wyłącznie osoba prawna lub fizyczna (wskazane tym przepisie in fine przypadki gdy stroną mogą być podmioty nie mające osobowości prawnej nie występują w niniejszej sprawie). Stąd z sentencji decyzji powinno wprost wynikać, iż w rozpoznawanym przypadku stroną (obowiązanym) jest osoba fizyczna (M. P.). Bez znaczenia jest kwestia iż prowadzi ona równocześnie określoną działalności gospodarczą posługując się przy tym określoną firmą. Brak precyzyjnego wskazania strony postępowania stanowi naruszenie art. 107 § 1 K.p.a. Dodatkowa wadliwość decyzji polegała na nałożeniu w jej sentencji obowiązku przedłożenia Głównemu Inspektorowi Ochrony Środowiska określonych dokumentów ku czemu orzekający organ nie miał stosownych podstaw prawnych. Uchylając decyzje z dnia (...) grudnia 2007 r. Sąd miał na uwadze jej analogiczną wadliwość jak i kwestie o charakterze procesowym (w tym art. 134 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Sprawa ze skargi na wskazaną decyzję została zakończona prawomocnym postanowieniem o umorzeniu postępowania (sygn. akt IV SA 927/08). Jednocześnie, wobec podniesionej w skardze na tą decyzję okoliczności odnośnie podmiotu winnego za nielegalne przemieszczenie odpadu, sprawa wymaga rozpatrzenia przez organ administracji w kontekście możliwości wydania decyzji reformatoryjnej, w stosunku do decyzji z dnia (...) sierpnia 2007 r. . Nie trafne są natomiast zarzuty skargi odnośnie błędnego zakwalifikowania sprowadzonego uszkodzonego pojazdu, jako odpad. W rozpoznawanej sprawie okolicznością niesporną jest wyzbycie przez wcześniejszego właściciela pojazdu uszkodzonego na rzecz firmy ubezpieczeniowej. Fakt ten został również potwierdzony stosownymi dokumentami. Bez znaczenia są zarzuty skargi, iż w myśl stosownych adnotacji informacje zawarte w dokumentach były przeznaczone wyłącznie dla firmy ubezpieczeniowej bowiem w sprawie jako dowód należy dopuścić wszystko co może przyczynić się do jej wyjaśnienia -art. 75 § 1 zd. 1 K.p.a. Oznacza to, iż dotychczasowy właściciel samochodu postanowił się go wyzbyć, jako nie przydatnego do dalszego użytkowania w charakterze pojazdu. Odpadem natomiast jest przedmiot, którego określona osoba wyzbywa się (art. 3 ust. 1 ustawy o odpadach). Wprawdzie, w przypadku przedmiotów uszkodzonych mogą, w pewnych przypadkach, powstawać wątpliwości odnośnie intencji pierwotnego posiadacza przedmiotu, tzn. czy chodziło mu o wyzbycie czy ewentualnie sprzedaż uszkodzonego przedmiotu zachowującego w ograniczonym zakresie swoją użyteczność. Pojęcie wyzbyć oznacza bowiem pozbawić się, pozbyć się, przekazać komuś z własnej woli, przy czym dotyczy z reguły rzeczy niepotrzebnych (patrz Słownik języka Polskiego PWN W-wa, 1981 T. III str. 866). W kontekście kwalifikacji przedmiotu, jako odpadu chodzi raczej o brak użyteczności zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem, co jak wskazuje doświadczenie życiowe może mieć charakter względny - subiektywny (rzecz nieużyteczna dla jednaj osoby może pozostawać przydatna dla inne osoby – patrz obrót rzeczami używanymi np. na aukcjach internetowych). W pewnych więc sytuacjach o charakterze przedmiotu, jako odpadu, może decydować wyłącznie intencja zbywcy (względy subiektywne), co może nastręczać trudności w razie konieczności dokonywaniu precyzyjnych ustaleń np. w postępowaniu administracyjnym. Jednak w rozpatrywanej sprawie, sama ocena okoliczności faktycznych, a więc wyzbycie pojazdu w zamian za sumę ubezpieczenia, odpowiadającą wartości samochodu sprzed wypadku musi prowadzić do wniosku, iż obiektywnie zarówno dla zbywcy pojazdu, jak i w świetle zasad przyjętych przez zakład ubezpieczeniowy, nie opłacalna byłaby dla właściciela, wobec realiów ekonomicznych danego rynku, naprawa pojazdu w celu jego dalszego użycia, zgodnie z przeznaczeniem. Wobec tego konstatacja organu administracji, jakoby nastąpiło wyzbycie pojazdu, znajduje potwierdzenie w stosownym materiale dowodowym i jest zgodna z zasadami logicznego rozumowania. Wyzbywany przedmiot, będący uszkodzonym pojazdem, może być równocześnie zakwalifikowany do określonej grupy wskazanej w załączniku nr 1 do ustawy o odpadach, zważywszy zwłaszcza na szeroki katalog zawarty w pkt Q 16 (organ wskazuje w szczególności na kwalifikację w pkt Q 2 i 4), co stanowi drugi niezbędny warunek uznania za odpad w myśl art. 3 ust. 1 ustawy o odpadach. Trzeba podkreślić, iż w świetle prawodawstwa polskiego (które, jak trafnie dostrzeżono w skardze, implementuje w tym zakresie stosowne regulacje wspólnotowe) przedmiot, którego się wyzbyto, staje się odpadem i nie traci takiego charakteru do czasu ewentualnego poddania go konkretnym procesom przetworzenia (odzysku). Dopiero więc wystąpienie zdarzeń prowadzących do zmian cech fizycznych, chemicznych itp. może skutkować uznaniem, iż określony przedmiot przestał stanowić odpad. W rozpoznawanej sprawie, co jest bezsporne, sytuacja taka nie miała miejsca (czynnością taką nie może być sama sprzedaż uszkodzonego pojazdu, gdyż istotowo nie prowadzi do zmian jego cech fizycznych, chemicznych itp.). Natomiast bez znaczenia dla kwalifikacji przedmiotu, jako odpad jest okoliczność, iż dla jego nabywcy – pośrednika w obrocie – ma on określoną wartość rynkową. Nie ma również znaczenia, iż dla nabywcy końcowego (Skarżącej) może mieć on wartość użytkową, nadaje się do dalszego wykorzystania po poddaniu stosownym operacjom (np. wymiany niektórych części, naprawy itp.). W świetle obowiązującego prawodawstwa działania w tym zakresie są generalnie wręcz zalecane, co nie oznacza, iż przedmioty uznane za przydatne do odzysku tracą swój charakter jako odpad jeszcze przed poddaniem ich stosownym zabiegom. Stąd bez znaczenia jest podnoszona w skardze kwestia, iż samochód mógł zostać, z punktu widzenia wymagań technicznych, naprawiany. Okoliczność ta nie podważa konstatacji, iż uszkodzony pojazd w chwili jego wprowadzania na terytorium Polski stanowił odpad i podlegał stosownemu prawodawstwu krajowemu dotyczącemu przedmiotów mających ten charakter. Bez znaczenia w sprawie jest również okoliczność, czy przywieziony, uszkodzony pojazd stanowił odpad w rozumieniu prawodawstwa kraju pochodzenia (USA), bowiem na polskim terytorium, mając na uwadze skutki suwerenności państwowej, wyłącznie krajowe prawodawstwo określa kryteria kwalifikacji przedmiotów (jak też substancji), jako podlegających konkretnemu reżimowi prawnemu w prawodawstwie wewnętrznym. Wyznacznikiem takim jest w polskim prawodawstwie m.in. zakwalifikowanie określonego przedmiotu jako odpadu, według kryteriów wskazanych w ustawie o odpadach. Skoro uszkodzony pojazd trafnie zakwalifikowano jako odpad, a równocześnie nie kwestionowaną okolicznością jest jego przywiezienie bez zachowania wymagań związanych z reglamentacją transgranicznego przemieszczania odpadów zachodziły przesłanki aby Główny Inspektor Ochrony Środowiska w drodze decyzji nałożył na posiadacza odpadu obowiązek wskazany w art. 16 ust. 1 pkt 1 albo pkt 2 ustawy o międzynarodowym obrocie odpadami z 2004 roku, która miała zastosowanie w sprawie z uwagi na termin wszczęcia postępowania. W tej sytuacji nie mogą odgrywać znaczenia podniesione w skardze okoliczności. W pierwszym rzędzie należy zauważyć, iż sama wartość określonych przedmiotów (lub substancji) jako towaru, nie przesądza iż nie mają one charakteru odpadu. Praktyka gospodarcza wskazuje, iż szereg nawet typowych odpadów jest przedmiotem obrotu handlowego, a więc także umów kupna – sprzedaży (patrz np. szereg tzw. surowców wtórnych). Kwestia kwalifikowania określonych przedmiotów czy substancji jako odpadów na gruncie prawodawstwa wspólnotowego (implementowanego w Polsce) jest stosunkowo złożona i była przedmiotem bogatego orzecznictwa Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości. Jest ono zróżnicowane w zależności od rozpatrywanych faktycznych. Należy podkreślić, iż przytaczane w skardze orzeczenia w kontekście kwalifikacji pojazdu, jako odpad dla pośrednika obrocie (firma A.) nie pozostają w opozycji z konstatacjami zawartymi w niniejszym orzeczeniu. Strona skarżąca bowiem nie dostrzega istotnej w sprawie okoliczności, iż decydujące znaczenie w rozpoznawanej sprawie ma przydatność pojazdu dla pierwotnego posiadacza. W momencie jego wyzbycia się, pojazd stał się odpadem w myśl kryterium definicyjnego. Jego użyteczność dla dalszych posiadaczy (podmiotu dokonującego obrotu – firmy A., czy końcowego nabywcy – Strony skarżącej) jak i sama wartość rynkowa pozostają bez znaczenia. Dodatkowo należy wskazać, iż zawarte w przytaczanym orzecznictwie ogólne wskazówki (dotyczące nota bene kwalifikacji substancji) mogą mieć istotne znaczenie dla oceny sytuacji wątpliwych, gdy wola posiadacza substancji (czy przedmiotu) jest trudna do ustalenia. W rozpoznawanym przypadku okoliczności faktyczne (obiektywne) pozwalają ustalić wolę pierwotnego właściciela pojazdu. Na podstawie obiektywnych przejawów woli pierwotnego właściciela można w tym przypadku uznać, iż nie znalazł on przeznaczenia dla pojazdu uszkodzonego w znacznym stopniu. Możliwość zwrotu pojazdu, przy określonym stopniu uszkodzeń w zamian za pełną sumę ubezpieczenia, mając na uwadze dostosowanie reguł rynku ubezpieczeniowego do potrzeb klientów, potwierdza, iż w określonych warunkach ekonomicznych (rynek USA) ubezpieczeni z reguły nie są zainteresowani dokonywaniem znaczniejszych napraw. Możliwość uzyskania pełnej sumy ubezpieczenia pojazdu, pomimo iż koszty jego naprawy nie przekraczają 100% sumy ubezpieczenia, stanowi, co do zasady przywilej dla ubezpieczonego, a obciąża koszty ubezpieczeń. Oferowanie tej formy likwidacji szkody wynika więc z pewnością ze zobiektywizowanych potrzeb rynku. Można stąd założyć, iż normalnym zachowaniem posiadacza pojazdu (w danych warunkach ekonomicznych) jest odstąpienie od jego naprawy, gdy wartość szkody przekracza określony procent wartości pojazdu (granica tzw. "szkody całkowitej"). Wprawdzie sam stopień uszkodzenia samochodu z przekroczeniem procentowych granic szkody całkowitej przyjętej w określonej umowie ubezpieczenie nie przesądza, iż pojazd staje się odpadem, jednak uzewnętrzniona przez posiadacza pojazdu wola wyzbycia się go, poprzez oddanie w zamian za pełną sumę ubezpieczenia, przesądza o statusie odpadu. W tej sytuacji nie istotne jest to, iż kryterium tzw. "szkody całkowitej" może być określone dowolnie w umowie ubezpieczenia. Bowiem decydujące znaczenie ma uzewnętrzniona wola posiadacza uszkodzonego pojazdu. Nie zasadny jest zarzut, iż orzeczenie jest następstwem stosowania tzw. "prawa powielaczowego" i dodatkowo zasady w tym zakresie uległy zmianie (kwestia "wskazówek metodologicznych"). Wobec wprowadzania prawodawstwa dotykającego istotnej sfery życia wielu obywateli generalnie zasługuje na aprobatę podejmowanie działań w celu propagowania informacji o następstwach prawnych przyjętych regulacji. Ma to istotne znaczenie także z uwagi trudności związane z właściwą kwalifikacją przedmiotów (substancji) na gruncie wiążącej definicji, w tym konieczność posługiwania się kryteriami ocennymi przy odczytywaniu pojęcia "wyzbycie" przedmiotu. W tej sytuacji szersze upowszechnienie kryteriów stosowanych przez organ administracji w praktyce orzeczniczej w sprawach indywidualnych nie może spotykać się z dezaprobatą i nie stanowi typowego przypadku stosowania tzw. "prawa powielaczowego". Bowiem upublicznione przesłanki orzekania stanowią kryteria wyłącznie dla tego samego organu, który je opublikował. Bez znaczenia jest również kwestia ewentualnej zmiany kryteriów orzekania w tego typu sprawach przez organ administracji. Sąd, oceniając legalność decyzji w świetle obowiązującego prawa, nie jest związany treścią wytycznych organu administracji (wcześniejszymi lub późniejszymi). Kontrola legalności orzeczenia dotyczy wyłącznie jego zgodności z przepisami prawa stosownej rangi i nie obejmuje prawidłowości wytycznych. Bez znaczenia w tym kontekście jest zmiana wykładni przepisów przez organ administracji, która znalazła odzwierciedlenie w upublicznionych dokumentach. Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 135 i 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów orzeczono w myśl art. 200 ustawy. Orzekając ponownie w sprawie organ uwzględni ocenę prawną zawartą w niniejszym uzasadnieniu.