IV SA/Wa 928/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Miron,, asesor WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant Julia Dobrzańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2005 r. sprawy ze skargi B. M. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2005 r. nr [...] w przedmiocie nieważności przejęcia gospodarstwa rolnego na rzecz Skarbu Państwa 1/ uchyla zaskarżoną decyzję; 2/ zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz B. M. kwotę 720zł (siedemset dwadzieścia złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. IV SA/Wa 928/05 U Z A S A D N I E N I E Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r., Nr [...], Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uchylił w całości - decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1994 r. Nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w O. z dnia [...] sierpnia 1979 r. Nr [...] w sprawie przejęcia na własność Państwa jako opuszczonego gospodarstwa rolnego o powierzchni 9,79 ha położonego we wsi N., gm. O., stanowiącego b. własność S. M. i -umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. Zaskarżona decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi zapadła po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1994 r., wniesionego przez B. M. Odwołanie to rozpatrzone zostało powtórnie albowiem wyrokiem z dnia 23 marca 2004 r., sygn. akt IV SA 4728/03, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił poprzednią decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, wydaną w postępowaniu odwoławczym, tj. decyzję z dnia [...] października 2002 r., Nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1994 r. W przywołanym wyroku WSA wskazał, iż z naruszeniem art.7, art.75§1 oraz art.77§1 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym nie wyjaśniono, czy w sprawie istotnie spełnione zostały przesłanki wymagane do przejęcia przez Państwo nieruchomości /gospodarstwa rolnego/ na podstawie przepisu, powołanego przez Naczelnika Gminy O. (art.16 ust.1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego – Dz.U. Nr 58, poz.348). Do przejęcia nieruchomości na wskazanej wyżej podstawie konieczne było bowiem wykazanie, iż: 1) nastąpiło objecie nieruchomości we władanie Państwa do dnia wejścia w życie ustawy, tj. do dnia 5 kwietnia 1958 r., 2) nieruchomość nadal pozostaje we władaniu Państwa lub innych osób fizycznych lub prawnych, którym Państwo przekazało ją w użytkowanie. W świetle powyższego stwierdzić należy, iż materiał dowodowy sprawy nie potwierdza aby w dniu 5 kwietnia 1958 r. Państwo /przez swoje organy/ władało przedmiotową nieruchomością, lub też, że po objęciu we władanie przed tą datą przekazało w sposób wyraźny władanie nieruchomości osobom trzecim. Niewykazanie powyższego przez organ powoduje konieczność przeprowadzenia powtórnego postępowania w drugiej instancji. Rozpatrując ponownie odwołanie B. M. od decyzji Wojewody [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uznał, iż ani on ani wspomniany Wojewoda nie są właściwi do orzekania w kwestii orzekania w przedmiocie nieważności decyzji Naczelnika Gminy O. z dnia [... sierpnia 1979 r., właściwość ta przysługuje natomiast samorządowemu kolegium odwoławczemu. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uznał zatem, iż decyzję organu I instancji należało uchylić a całe postępowanie umorzyć. Wyjaśniając szerzej kwestię właściwości do orzekania w sprawie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał, iż zgodnie z art.157§1 k.p.a. organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art.156 k.p.a. jest organ wyższego stopnia. Wychodząc z powyższego organ wskazał, iż właściwość organów orzekających na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego – Dz.U. Nr 58, poz.348) ulegała kolejnym zmianom. W ramach powyższego, na podstawie art.5 pkt 7b ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 34, poz.198) wspomniane kompetencje przeszły do właściwości rejonowych organów rządowej administracji ogólnej, ostatecznie jednak przepis ten skreślono na mocy art.12 ustawy z dnia 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa (Dz.U. Nr 1126 z późn.zm.). W obowiązującym systemie prawnym brak jest więc przepisów materialno – prawnych, pozwalających na przejmowanie przez Państwo nieruchomości objętych w posiadanie Państwa przed dniem 5 kwietnia 1958 r. Nie istnieją również organy, które wydały decyzję kontrolowaną w postępowaniu nadzorczym. W tej sytuacji organ odwoławczy przyjął, iż właściwym do rozpatrzenia sprawy (organem wyższego stopnia w rozumieniu art.157§1 k.p.a.) będzie organ wyższego stopnia nad starostą, do właściwości którego przeszły, jako zadania z zakresu administracji rządowej, określone w przepisach zadania urzędów rejonowych rządowej administracji ogólnej – jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej (Dz.U. Nr 133, poz.872 z późn. zm.). Takim organem wyższego stopnia będzie samorządowe kolegium odwoławcze (art.17 pkt 1 k.p.a. w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 28 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa - Dz.U. Nr 162, poz.1126). W skardze na powyższą decyzję skarżący B. M. podniósł w szczególności, iż zaskarżone orzeczenie jest sprzeczne z oceną prawną wyrażoną w wyroku WSA z dnia 23 marca 2004 r. Orzekając w sprawie, Sąd zbadał bowiem z urzędu wszelkie aspekty legalności zaskarżonej ówcześnie decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2002 r. i skoro w swoim wyroku nie zakwestionował właściwości Wojewody oraz Ministra, to znaczy, iż organy te uznał za właściwe do rozstrzygnięcia sprawy. Powyższa ocena Sądu bezwzględnie wiązała Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi przy ponownym orzekaniu, stąd zaskarżona decyzja, sprzeczna z tą oceną, jest oczywiście wadliwa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Organ odwoławczy błędnie przyjął, iż organem właściwym do orzekania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy O. z dnia [...] sierpnia 1979 r. w sprawie przejęcia na własność Państwa jako opuszczonego gospodarstwa rolnego o powierzchni 9,79 ha położonego we wsi N., gm. O., stanowiącego b. własność S. M., jest samorządowe kolegium odwoławcze, nie zaś Wojewoda [...] (w I instancji) oraz Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, jako organ odwoławczy. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi słusznie wskazał, odwołując się w tym zakresie do orzecznictwa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na ważkie argumenty prawne przemawiające za uznaniem, iż co do zasady organami orzekającymi w postępowaniach nieważnościowych, dotyczących decyzji o przejęciu na własność Państwa opuszczonego gospodarstwa rolnego, wydanych na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego – Dz.U. Nr 58, poz.348), winny być samorządowe kolegia odwoławcze. Konstatacji tej nie można było jednakże automatycznie przenosić na grunt niniejszej sprawy bez uwzględnienia skutków, jakie wywołało orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 23 marca 2004 r., sygn.akt IV SA 4728/03, wypowiadające się na temat zgodności z prawem poprzedniego rozstrzygnięcia w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy O. z dnia [...] sierpnia 1979 r. Zgodnie z art.153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1271) – zwanej dalej "p.p.s.a." - ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia. Jak konsekwentnie podnosi się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, dotyczącym skutków prawnych związania oceną wyrażoną w orzeczeniu sądu administracyjnego, konieczność podporządkowania się tej ocenie może ulec wyłączeniu tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego (mającej miejsce po wydaniu wyroku), a także w sytuacji gdyby orzeczenie to zostało wzruszone. W dacie ponownego orzekania przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazane powyżej okoliczności nie zaszły. W rezultacie powyższego organy administracji orzekające ponownie po zapadnięciu wyroku z dnia 23 marca 2004 r. (a także Sąd orzekający w niniejszej sprawie) związane były stanowiskiem, jakie w wyroku tym zawarł WSA. Wychodząc z powyższego założenia należy podkreślić, iż oceniając zgodność z prawem poprzedniej decyzji odwoławczej Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (decyzji z dnia [...] października 2002 r.), utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1994 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zobowiązany był dokonać z urzędu m.in. oceny tego, czy organy, które orzekły w sprawie nie wykroczyły poza swoją właściwość. Obowiązek dokonania wszechstronnej oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet jeżeli przedmiot tej oceny wykraczałby poza zarzuty podniesione w skardze, wynikał bowiem z art.134 p.p.s.a. – stanowiącego, iż sąd nie jest związany granicami skargi (vide: m.in. wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2004 r., sygn.akt I SA 863/00, publ. LEX 75531). W wykonaniu wskazanego wyżej obowiązku, orzekając w dniu 23 marca 2004 r. WSA zbadał zatem, czy zaskarżona decyzja wydana została przez organ właściwy w sprawie, w efekcie czego kompetencji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (oraz Wojewody [...]) do orzekania w tym zakresie nie zakwestionował. Z faktu, iż w uzasadnieniu orzeczenia nie zawarto bezpośrednich uwag odnośnie właściwości organów wynika, iż właściwość w sprawie wskazanych wyżej organów Sąd, wypowiadający się w kwestii meritum sprawy, uznał za oczywistą. Powyższą konkluzję NSA należy uznać za ocenę w rozumieniu art.153 p.p.s.a. (na równi z ocenami WSA, odnoszącymi się do meritum sprawy), wiążącą w przedmiotowej sprawie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz sąd administracyjny. W niczym nie zmienia powyższego fakt, iż - jak zauważył organ odwoławczy - w późniejszych orzeczeniach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przyjęto odmienne stanowisko na temat właściwości odnośnie organów administracji w tego typu postępowaniach nieważnościowych. Oceny wyrażone we wskazanych wyżej orzeczeniach wiążą bowiem organy (i sąd administracyjny) wyłącznie w odniesieniu do tych spraw, w których zapadły, nie wywołują natomiast żadnych skutków prawnych w sprawie niniejszej. Jednocześnie zajęcie przez składy orzekające w innych sprawach odmiennego stanowiska w kwestii właściwości organów niż to, które wynika z wyroku NSA z dnia 23 marca 2004 r., nie może być traktowane jako późniejsza istotna zmiana stanu faktycznego lub prawnego, której zajście zwalniałoby organy administracji, czy też Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie od respektowania oceny wyrażonej w przywołanym wyroku. W konkluzji powyższego należy uznać, iż w postępowaniu nieważnościowym przeprowadzonym po wydaniu wyroku z dnia 23 marca 2004 r. winien był zatem konsekwentnie orzekać Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. W tym świetle uchylenie się przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi od merytorycznego rozpoznania odwołania skarżącego od decyzji z dnia [...] sierpnia 1994 r. było bezpodstawne. Naruszenie przez organ art.153 p.p.s.a. należy uznać za naruszenie prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy. Z tej racji zaskarżoną decyzję z dnia [...] stycznia 2005 r. należało uchylić. W następstwie zapadnięcia niniejszego wyroku Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi rozważy zatem, jako druga instancja merytoryczna, czy decyzja Naczelnika Gminy O. obarczona jest kwalifikowaną wadą prawną, uwzględniając w tym zakresie wytyczne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawarte w orzeczeniu z dnia 23 marca 2004 r. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art.145 §1 pkt 1 lit.c. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.).