IV SA/Wa 930/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Stopczyński, Sędziowie Asesor WSA Marta Laskowska, Asesor WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Protokolant Dominik Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2007 roku sprawy ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia (...) lutego 2007 r. nr (...) w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji; 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz radcy prawnego M. K. wykonującej zawód w spółce (...) Sp.k. przy ulicy (...) w W. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych oraz kwotę 52,80 (pięćdziesiąt dwa 80/100) złotych stanowiącą 22 % podatku VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Decyzją z dnia [...] czerwca 2004r. nr [...] Burmistrza Gminy B. po rozpoznaniu wniosku T. i B. W. oraz A. W., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych oraz budynku garażowego na działce nr ew. [...] położonej we wsi O. gm. B. Od powyższej decyzji odwołanie złożyli E. i R. Z. -współwłaściciele przedmiotowej nieruchomości - wnosząc o uchylenie rozstrzygnięcia. Skarżący wskazali na niespełnienie warunku określonego w § 9 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) poprzez nie przesłanie im wraz z decyzją załącznika graficznego stanowiącego jej integralną część. W wyniku rozpoznania odwołania, decyzją z dnia [...] lutego 2007r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji, organ odwoławczy wskazał, iż w rozpatrywanej sprawie organ I instancji wydał decyzję o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych oraz budynku garażowego na działce nr ew. [...] położonej we wsi O. gm. B. uzasadniając przyjęte rozstrzygnięcie tym, że spełnione zostały wszystkie -wskazane w dyspozycji art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - przesłanki. Ocena spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 winna zostać dokonana poprzez analizę funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588J. W rozpatrywanej sprawie w ocenie organu została dokonana analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, dokument ten załączony jest do akt przedmiotowej sprawy. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, wokół działki, której dotyczy wniosek wyznaczony został obszar analizowany i na nim została przeprowadzona analiza cech oraz funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu. Granice obszaru analizowanego wyznaczone zostały na kopii mapy zasadniczej, w skali określonej przepisami, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Wyniki analizy w postaci tekstowej i graficznej stanowią załącznik do zaskarżonej decyzji. Z analizy wynika, iż działki sąsiednie w odległości ok. 50 m dostępne z tej samej drogi publicznej zabudowane są w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu (co wynika z części graficznej przedmiotowej analizy). Zaskarżona decyzja zawiera także wszystkie elementy wynikające z § 1 rozporządzenia, co więcej elementy te określa również analiza w części opisowej. Skargę na przedmiotową decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. B., wskazując, iż wobec "przesunięcia granic należącej do niej działki", jak również "zawłaszczenia drogi dojazdowej" do tej nieruchomości, nie wyraża ona zgody na przedmiotową zabudowę do czasu uregulowania powyższych kwestii. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wskazano. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy nie będąc jednak zgodnie z art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, związanym zarzutami i wnioskami skargi, Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja, jak również utrzymana nią w mocy decyzja Burmistrza Gminy B. z dnia [...] czerwca 2004r., naruszają prawo w stopniu uzasadniającym konieczność ich uchylenia. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja o warunkach zabudowy. Wydanie tej decyzji według normy art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - zwanej dalej: ustawą o p.z.p. (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) - jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków w nim wymienionych. Do tych warunków należy m.in. tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, uzależniająca zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Celem zasady dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego - określonego w art. 2 pkt 1 ustawy o p.z.p. jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji (patrz. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, str. 500). Wskazać przy tym należy, iż pojęcie "działki sąsiedniej" w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oznacza, że musi to być działka, na której roboty budowlane, polegające na budowie obiektów budowlanych, zostały już zrealizowane, i należy uznać, iż nie będzie tu chodziło tylko o działkę graniczącą bezpośrednio z działką inwestora, lecz raczej o pewien obszar tworzący urbanistyczną całość, pozwalający organowi dokonać jak najlepszej oceny sytuacji faktycznej pod względem możliwości zrealizowania planowanej inwestycji przy zachowaniu ustawowych warunków. Szczegółowe warunki określania cech nowej zabudowy reguluje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 powołanego rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o p.z.p., jak i granice obszaru analizowanego (czyli tego na który inwestycja będzie oddziaływać) na kopii mapy w skali 1:500 lub 1:1000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Następnie warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną (§ 9 ust. 1 rozporządzenia). Warunki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zwierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do wymienianej decyzji ( § 9 ust. 2 rozporządzenia). Część graficzną decyzji oraz część graficzną analizy sporządza się na kopiach map, wyżej wymienionych (§ 9 ust. 3 rozporządzenia). Sąd stwierdził, iż prowadząc postępowanie w przedmiotowej sprawie organy administracji uchybiły obowiązkowi sporządzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, spełniającej warunki określone w niniejszym rozporządzeniu. Wbrew stanowisku organu odwoławczego, zawarta w aktach sprawy analiza nie określa obszaru analizowanego terenu, co uchybia wymaganiom określonym w § 3 ust. 2 rozporządzenia. W jego świetle granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Przy czym zgodnie z § 2 pkt 5 cyt. rozporządzenia pod pojęciem "front działki" należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. W rozpoznawanej sprawie, jak wynika z akt sprawy w tym załączonej do decyzji organu I instancji mapy (załącznik graficzny) obszar analizowanego terenu, nie został w ogóle wyznaczony. Stanowi to naruszenie § 3 ust. 2 rozporządzenia. Wprawdzie z akt sprawy wynika, iż przeprowadzono w sprawie analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o p.z.p, niemniej jednak w ocenie Sądu wobec niewyznaczenia wokół działki budowlanej obszaru analizowanego brak jest podstaw do przyjęcia, iż przeprowadzono ją w sposób właściwy. Podkreślić bowiem należy, iż nie jest prawnie obojętne, w jakich rozmiarach i według jakich kryteriów wyznacza się obszar analizowany, bowiem w oparciu o właściwie sporządzoną analizę określa się wielkość powierzchni nowej zabudowy (§ 4 rozporządzenia), szerokość elewacji frotowej ( § 5 rozporządzenia), wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (§ 7 ust. 3 rozporządzenia), geometrię dachu (§8 rozporządzenia ). Wskazać zatem należy, iż co do zasady niewyznaczenie obszaru analizowanego można byłoby zakwalifikować jako naruszenie przez organy przepisu prawa materialnego. Wobec jednak sporządzenia i przeprowadzenia w sprawie analizy tekstowej, Sąd nie miał podstaw do przyjęcia, iż wada ta mogłaby stanowić samodzielną podstawę do uchylenia zaskarżonych decyzji. Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. byłoby to bowiem możliwe tylko wtedy, gdyby z materiału dowodowego sprawy wynikało w sposób niewątpliwy, iż wadliwość analizy miała wpływ na wynik sprawy, co należy rozumieć w ten sposób, iż gdyby analiza sporządzona została poprawnie, to w sposób oczywisty organ orzekł by inaczej niż to miało miejsce. Wniosku takiego nie sposób jednakże wyprowadzić w oparciu o akta sprawy (Sąd nie może zatem wykluczyć sytuacji, w której organy dysponujące analizą zgodną z wymaganiami orzekłyby - w całkowicie uzasadniony sposób - tak samo). Sąd był jednakże zobowiązany do uznania, iż dysponując wadliwą analizą organy orzekające w sprawie nie miały możliwości rzetelnego zbadania stanu zagospodarowania otoczenia inwestycji, co oznacza, iż orzekły w przedmiocie wniosku inwestora, nie wyjaśniając wszystkich okoliczności, które przy orzekaniu tym należało wziąć pod uwagę. Stanowi to naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7 i 77 § 1 Kpa, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższe uzasadniało uchylenie obu decyzji. Odnosząc się zaś do zarzutów podniesionych przez stronę skarżącą, należy wskazać, iż nie zasługują one na uwzględnienie. Kwestie własnościowe, rozgraniczeniowe nie są przedmiotem postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Spory powstałe na tle własnościowym skarżąca może dochodzić jedynie przed sądem powszechnym. Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dż.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji. Orzeczenie o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej wynagrodzenia z tytułu udzielonej z urzędu pomocy prawnej wydano w oparciu o art. 250 w/w ustawy. Rozpatrując ponownie sprawę organ I instancji winien właściwie określić na mapie analizowany obszar i przeprowadzić analizę funkcji oraz cech zagospodarowania terenu pod kątem zgodność planowanego przedsięwzięcia z wymaganiami dotyczącymi zabudowy istniejącej w obszarze objętym analizą.