IV SA/Wa 931/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska – Litwiniec (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu W. P. i M. P. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala sprzeciw. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z [...] lutego 2018 r. nr [...] Minister Inwestycji i Rozwoju, po rozpatrzeniu odwołania [...] i [...], reprezentowanych przez profesjonalnego pełnomocnika, uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2017 r. nr [...], w której ustalono odszkodowanie w wysokości 0 zł na ich rzecz, z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości położonej w gminie [...], obrębie [...], oznaczonej jako działka nr [...], w związku z realizacją inwestycji pn. "Budowa gazociągu wysokiego ciśnienia [...] [...] [...] na odcinku węzeł [...] – węzeł [...]", w ramach budowy gazociągu granica Rzeczypospolitej Polskiej ([...]) – [...] – [...] – [...] – [...] wraz z infrastrukturą niezbędną do jego obsługi, na teren województwa [...], oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Organ I. instancji. Stan niniejszej sprawy przedstawia się następująco. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister wskazał, że nieruchomość położona w gminie [...], obręb [...], oznaczona jako działka nr [...] została objęta ostateczną decyzją Wojewody [...] z [...] listopada 2013 r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji towarzyszącej inwestycji w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w [...] pn. "Budowa gazociągu wysokiego ciśnienia [...] na odcinku węzeł [...] – węzeł [...]". Następnie decyzją z [...] marca 2017 r. nr [...] Wojewoda [...] ustalił odszkodowanie w wysokości 0 zł na rzecz [...] i [...] z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości położonej w gminie [...], obrębie [...], oznaczonej jako działka nr [...], w związku z realizacją tej inwestycji. Podstawę do ustalenia odszkodowania za powstałe szkody - w wyniku lokalizacji i realizacji inwestycji na przedmiotowej nieruchomości - stanowił operat szacunkowy z [...] stycznia 2016 r., sporządzony na zlecenie Wojewody [...] przez rzeczoznawcę majątkowego [...]. Klauzulą z [...] stycznia 2017 r. biegła potwierdziła aktualność tego operatu. Od wskazanej decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2017 r. odwołanie wnieśli [...] i [...], reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, kwestionując wysokość ustalonego odszkodowania oraz podnosząc, że w operacie szacunkowym stanowiącym podstawę ustalenia odszkodowania w niniejszej sprawie naruszono podstawowe zasady dotyczące wyceny nieruchomości, w szczególności zaś nie zawarto wyliczeń w zakresie zmniejszenia wartości przedmiotowej działki rozumianej jako wartości przed wybudowaniem infrastruktury i po jej wybudowaniu, że wycena została oparta na niewłaściwym wzorze do wyliczenia zmniejszenia wartości nieruchomości, a ponadto, że w operacie szacunkowym nie uwzględniono, iż po wybudowani nowej infrastruktury doszło do ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości przez dwie sieci gazowe wysokiego ciśnienia [...] i [...], a nie tylko przez jedną [...], jak miało to miejsce uprzednio. Jednocześnie do odwołania załączono operat szacunkowy o zmniejszeniu wartości przedmiotowej nieruchomości, sporządzony w dniu [...] kwietnia 2017 r. przez rzeczoznawcę majątkowego [...], w którym wartość nieruchomości została oszacowana na kwotę 119.000 zł. Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z [...] lutego 2018 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Organowi I. instancji. W motywach rozstrzygnięcia Minister odwołał się do regulacji art. 24 ust. 1 i art. 34 ust. 1 ust. 1 ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r. o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu (Dz.U. z 2017 r., poz. 2302 ze zm.), art. 124 i art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r., poz. 121 ze zm.) oraz § 43 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r. nr 207, poz. 2109 ze zm.). Minister wskazał, że rzeczoznawca ustaliła, iż nieruchomość położona jest na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości [...] – część A, zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy [...] nr [...] z [...] kwietnia 2005 r., zgodnie z którym przedmiotowa działka położona jest na terenie oznaczonym symbolem M – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Nieruchomość ta zabudowana jest budynkiem mieszkalnym, teren działki był ogrodzony od frontu ogrodzeniem kutym od pozostałych stron ogrodzeniem z siatki plecionej. W pasie przebiegu gazociągu teren działki jest niezabudowany, użytkowany jako zagospodarowany ogród z nasadzeniami drzew i krzewów ozdobnych. Przez działkę przebiega gazociąg wysokiego ciśnienia [...], a dodatkowo przez działkę tę przeprowadzono podziemny gazociąg [...] wraz z urządzeniami towarzyszącymi. Minister podał, że według operatu [...] nowo wybudowany gazociąg położony jest wzdłuż przebiegu starego gazociągu w taki sposób, że wraz ze swoją strefą ograniczenia (8 m) mieści się całkowicie w strefie ograniczenia gazociągu już istniejącego, nie powodując zmiany w sposobie zagospodarowania działki ani nie powiększając strefy ograniczenia w dotychczasowym użytkowaniu nieruchomości, a ponadto ze względu na niewykonywanie jakichkolwiek prac na działce nie doszło do powstania szkody, w tym szczególności z tytułu utraty pożytków, zmniejszenia zdolności produkcyjnej w okresie porekultywacyjnym, rekultywacji biologicznej oraz, że na przedmiotowej nieruchomości brak jest naziemnych elementów infrastruktury, a w ramach realizacji inwestycji nie przeprowadzono również wycinki drzew i krzewów. Rzeczoznawca majątkowy wskazała także, że w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości nie ma podstaw do określania zmniejszenia wartości nieruchomości wskutek współkorzystania z nieruchomości przez inwestora przesyłowego. Biegła wyjaśniła, że w oparciu o informacje uzyskane od inwestora przesyłowego o częstotliwości dokonywania konserwacji, ewentualności wystąpienia awarii, stwierdzono znikomą szkodliwość, oraz znikome ograniczenia i niedogodności dla właścicieli nieruchomości, z tytułu posadowienia gazociągu. Dlatego też w ocenie autorki operatu, brak było podstaw do określenia wartości szkody. Zdaniem Ministra, w zakresie zmniejszenia wartości nieruchomości wskutek wybudowania nowej infrastruktury, rzeczoznawca majątkowy przyjęła prawidłowy tok wyliczeń, gdyż wybudowanie gazociągu [...] w sąsiedztwie istniejącej sieci gazowej [...], nie spowodowało powstania nowych utrudnień przestrzennych w korzystaniu z nieruchomości, jak również nie spowodowało pogorszenia indywidualnych cech nieruchomości. Ponadto nie wystąpiła konieczność zmiany dotychczasowej funkcji nieruchomości ani trwałe ograniczenie w sposobie korzystania z niej. Wynika to przede wszystkim z faktu, że nowy gazociąg został wybudowany w całości w strefie kontrolowanej gazociągu, dotychczas funkcjonującego na nieruchomości. Jednakże w ocenie Ministra, biegła nieprawidłowo ustaliła, że w niniejszej sprawie nie wystąpiła jakakolwiek szkoda trwała związana ze zmniejszeniem wartości nieruchomości znajdującej się w strefie kontrolowanej gazociągu, ponieważ nie dokonała wyceny skutków związanych z obowiązkiem udostępniania nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii gazociągu. W konsekwencji Minister uznał, że wobec braku ustalenia odszkodowania z tytułu udostępnienia nieruchomości inwestorowi w celu usuwania awarii gazociągu czy też jego konserwacji, niezbędne jest przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Organowi I. instancji, który będzie zobowiązany do ustalenia odszkodowania w oparciu o wycenę uwzględniającą ten obowiązek, wynikający z § 43 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia. Odnosząc się natomiast do operatu szacunkowego z [...] kwietnia 2017 r., sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego [...], Minister podał, że również i ten operat szacunkowy nie może stanowić podstawy ustalenia odszkodowania w niniejszej sprawie. W przedstawionym kontroperacie wskazano, że z przeprowadzonej analizy wynika jedynie, iż wystąpiła szkoda polegająca na zmniejszeniu wartości nieruchomości, określona w art. 128 ust. 4 u.g.n. Ponadto Minister podał, że wycena sporządzona na zlecenie Stron opiera się na bardzo lakonicznie opisanym współczynniku zmniejszenia wartości nieruchomości, określonym jako 0,20, przez który biegły przemnożył kwotę stanowiącą wartość wycenianej działki. W ocenie Ministra, nie sposób zatem ustalić jakie czynniki zadecydowały o przyjętym przez rzeczoznawcę majątkowego zakresie zmniejszenia wartości nieruchomości. W analizowanym operacie szacunkowym nie opisano również umiejscowienia nowej infrastruktury względem dotychczas funkcjonującego gazociągu, co ma istotne znaczenie dla wystąpienia zmiany warunków korzystania z tej nieruchomości, decydujących o zmniejszeniu wartości nieruchomości. Po analizie operatu szacunkowego z [...] kwietnia 2017 r., Minister doszedł do wniosku, że nie może on stanowić podstawy wyceny, z uwagi na nieprawidłowości w nim zawarte. Sprzeciw do tej decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] lutego 2018 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli [...] i [...], zarzucając zaskarżonej decyzji: 1. błąd w ustaleniach faktycznych, sprawozdający się do stwierdzenia, że nie doszło w niniejszej sprawie do wystąpienia szkody związanej ze zmniejszeniem wartości nieruchomości; 2. naruszenie art. 128 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r., poz. 121 ze zm.) poprzez ustalenie odszkodowania w wysokości 0 zł w sytuacji, gdy w niniejszej sprawie doszło do wystąpienia szkody polegającej na zmniejszeniu wartości nieruchomości, oraz wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i wydanie decyzji reformatoryjnej, ustalającej odszkodowanie na rzecz Skarżących w wysokości 119.000 zł, z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości położonej w gminie [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] obręb [...], a także zasądzenie kosztów postępowania wedle norm przepisanych. W uzasadnieniu sprzeciwu Skarżący wskazali, że nie zgadzają z twierdzeniem Ministra, iż położenie nowo wybudowanego gazociągu pokrywa się z położeniem dotychczasowego gazociągu [...] w taki sposób, że mieści się on całkowicie istniejącej strefie ograniczenia, nie powodując zmiany w sposobie zagospodarowania oraz powiększenia strefy ograniczenia w dotychczasowym użytkowaniu ich nieruchomości. Ponadto, Skarżący podnieśli, że Minister nie podał żadnego przepisu prawnego, świadczącego o wadliwości operatu z [...] kwietnia 2017 r., sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego [...]. W odpowiedzi na sprzeciw Minister Inwestycji i Rozwoju wniósł o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej co oznacza, że Sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 - zwanej dalej p.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Należy przy tym nadmienić, że w dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie nowelizacja Kodeksu postępowania administracyjnego, dokonana poprzez art. 1 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935). W ustawie zmieniającej wprowadzono przepisy przejściowe. W zakresie procedury administracyjnej przepisem tym jest art. 16, który stanowi, że do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 (czyli przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego), w brzmieniu dotychczasowym, z tym, że do tych postępowań stosuje się przepisy art. 96a – 96n ustawy zmienianej w art. 1. Zważywszy, że w przedmiotowej sprawie do ustalenia odszkodowania doszło w związku z decyzją Wojewody [...] z [...] listopada 2013 r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji towarzyszącej inwestycji w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w [...] pn. "Budowa gazociągu wysokiego ciśnienia [...] na odcinku węzeł [...] – węzeł [...]" - znajdowały w niej zastosowanie reguły procesowe obowiązujące w dacie wszczęcia postępowania. Zgodnie z postanowieniami art. 138 § 2 k.p.a. w brzmieniu sprzed 1 czerwca 2017 r. "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". Zatem właśnie to brzmienie wskazanego przepisu stanowiło zasadniczy punkt odniesienia w niniejszej sprawie. Niewątpliwie podstawę do rozpoznania sprzeciwów stanowił art. 64a p.p.s.a., w myśl którego – od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. W orzecznictwie przyjmuje się, że decyzja kasacyjna stanowi rozstrzygnięcie procesowe, ponieważ nie kształtuje stosunku materialnoprawnego. W tych sytuacjach możliwości rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego podlegają istotnemu ograniczeniu, bowiem sąd dokonuje kontroli legalności tego rodzaju rozstrzygnięcia w świetle ustawowych przesłanek określonych w art 138 § 2 k.p.a. Kontrola ta nie może natomiast – co do zasady – obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne oraz niedopuszczalne. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy, w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji Organu I. instancji sprawa powraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym Organem (por. wyrok NSA z 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15). W świetle przytoczonych regulacji prawnych, Sąd badając legalność zaskarżonej decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju, w oparciu o powołane przepisy, tyczące badania istnienia podstaw do wydania decyzji kasacyjnej, doszedł do przekonania, że sprzeciw nie zasługiwał na uwzględnienie. Wydanie decyzji kasatoryjnej wymaga kumulatywnego spełnienia przesłanek wskazanych w art. 138 § 2 k.p.a., tj. po pierwsze, wskazania, że decyzja Organu I. instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, i po drugie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Konieczność wydania decyzji kasacyjnej zachodzi zatem wtedy, kiedy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, ponieważ jego zakres wskazuje, że w istocie Organ odwoławczy musiałby samodzielnie przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie mogącym mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. W konsekwencji, sprawa zostałaby rozstrzygnięta w jednej instancji, przez co pozbawiano by stronę prawa kwestionowania wyników postępowania wyjaśniającego, w drodze odwołania. Kasacyjne rozstrzygnięcie może zapaść zatem wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości Organu II. instancji, co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (zob. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2016 r., II OSK 1427/16). Stosownie bowiem do art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie, w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie określonych czynności postępowania wyjaśniającego tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli zatem organ pierwszej instancji nie wyjaśnił części istotnych okoliczności sprawy albo zgromadził niepełny, ale obszerny materiał dowodowy, wówczas organ odwoławczy ma obowiązek te uchybienia usunąć we własnym zakresie. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., Minister prawidłowo bowiem uchylił decyzję Organu I. instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania, ponieważ rozstrzygnięcie niniejszej sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Podając argumentację na poparcie tego stanowiska, przede wszystkim zauważyć należy, że zaskarżona decyzja Ministra dotyczyła ustalenia odszkodowania za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości położonej w gminie [...], oznaczonej jako działka ew. nr [...], obręb [...]. Zasadniczą wadą decyzji Organu I. instancji, zgodnie z uzasadnieniem zaskarżonej decyzji, było ustalenie odszkodowania na podstawie nieprawidłowo sporządzonego operatu szacunkowego z klauzulą z [...] stycznia 2017 r., autorstwa [...]. Niewątpliwie operat szacunkowy jest opinią rzeczoznawcy majątkowego, określającą wartość nieruchomości, którego zasady i tryb sporządzenia określają przepisy działu IV ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego. Operat szacunkowy stanowi jeden z dowodów w sprawie, i tak jak każdy inny dowód, podlega ocenie przez organ administracji, stosownie do art. 77 k.p.a. W szczególności na podstawie art. 80 k.p.a. organ administracji rozpoznając sprawę ma prawo i obowiązek ocenić dowodową wartość złożonego operatu szacunkowego, zbadać czy przedłożona mu opinia jest zupełna, logiczna i wiarygodna. Złożony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy winien spełniać nie tylko formalne wymogi takiego dokumentu określone w ustawie o gospodarce nieruchomościami i przepisach rangi wykonawczej, ale musi też opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanych nieruchomości (por. wyrok WSA w Warszawie z 23 lutego 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 2775/17). W realiach rozpoznawanej sprawy bezsporne jest, że operat szacunkowy z klauzulą z [...] stycznia 2017 r. sporządzony przez [...] na potrzeby ustalenia odszkodowania za ograniczenie sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości, nie mógł być wykorzystany jako dowód w sprawie. Minister uznał, że wobec braku ustalenia odszkodowania z tytułu udostępnienia nieruchomości inwestorowi w celu usuwania awarii gazociągu czy też jego konserwacji, niezbędne jest przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Organowi I. instancji, który będzie zobowiązany do ustalenia odszkodowania w oparciu o wycenę uwzględniającą ten obowiązek, wynikający z § 43 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia. Ponadto zauważyć należy, że przy określaniu zmniejszenia wartości nieruchomości należy porównać jej stan, w tym warunki korzystania i przydatność użytkową z chwili wydania decyzji o zezwoleniu na budowę nowego gazociągu, z uwarunkowaniami zaistniałymi wskutek realizacji nowej inwestycji. Niezbędne zatem w niniejszej sprawie jest również ustalenie, jakie skutki wywoływało posadowienie nowej infrastruktury w odniesieniu do nieruchomości z już funkcjonującym gazociągiem. Przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w niniejszej sprawie, przy powtórnym przeprowadzaniu w niej postępowania przez Organ I. instancji, wymaga zatem nie tylko ponownego ustalenia wysokości odszkodowania, ale również sporządzenia nowego operatu szacunkowego. Wobec poczynionych w sprawie ustaleń, trafnie przyjął Minister, że zachodziły podstawy do wydania decyzji kasatoryjnej, bowiem sprawa nadal wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części w celu prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego, co winien uczynić Organ I. instancji. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, nie znajdując podstaw do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja kasacyjna narusza obowiązujące prawo, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji.