IV SA/Wa 932/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 września 2009 r. sprawy ze skargi D. K., A. K., L. K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2009 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącej D. K. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] kwietnia 2009r. nr [...] utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] marca 2009 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w S. z dnia [...] listopada 1975 r. znak: [...] orzekającej o przejęciu na własność Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego położonego w S. ,,[...]", obejmującego działkę nr [...] o pow. 0,2336 ha, stanowiącego własność D. i A. K.. W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał, że Naczelnik Miasta i Gminy w S. decyzją z dnia [...] listopada 1975 r. wydaną na podstawie art. 28 i 31 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne, po rozpatrzeniu wniosku A. K. przejął na własność Skarbu Państwa wyżej opisane gospodarstwo rolne. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w S. z dnia [...] listopada 1975 r. wystąpili D. K. , A. K. i L. K. podnosząc, że w sprawie zakończonej zakwestionowaną decyzją nie został złożony wniosek o przejęcie w/w nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] marca 2009 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w S. z dnia [...] listopada 1975 r. D. K. , A. K. i L. K. wystąpili z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi ponownie rozpoznając sprawę stwierdził, iż postępowanie w sprawie przejęcia gospodarstwa na własność Państwa, zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 29 maja 1974 r., było postępowaniem wszczynanym na wniosek zainteresowanego rolnika. Przejęte gospodarstwo, obejmujące działkę nr [...] o pow. 0,2336 ha stanowiło własność D. i A. K.. Wprawdzie w toku postępowania nie odnaleziono formalnego wniosku D. i A. K. o przejęcie ich gospodarstwa na rzecz Skarbu Państwa w zamian za spłaty pieniężne, co jednak w ocenie Ministra nie daje podstaw do uznania, iż decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Przyjąć należy, iż wniosek ten być może zaginął lub nie został zgłoszony w przewidzianej przez przepisy prawa formie. Nawet w przypadku uchybienia polegającego na braku formalnego wniosku strony nie można uznać zdaniem Ministra, że kwestionowana decyzja rażąco narusza prawo. Od decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w S. z dnia [...] listopada 1975 r. D. i A. K. nie składali odwołania, nigdy też nie kwestionowali jej prawidłowości w żadnym z trybów nadzwyczajnych wzruszenia decyzji administracyjnej, w związku z czym należy uznać, iż przejęcie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa było zgodne z ich wolą. Oceniając wagę ewentualnego naruszenia wymogu procedury, Minister uznał, iż nie można przyjąć, że decyzja została wydana wbrew woli D. i A. K., nawet jeżeli nie złożyli oni stosownego wniosku. Przesądza o tym brak wykorzystania środków procesowych w stosunku do decyzji, z której treścią zainteresowani nie zgadzaliby się. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] kwietnia 2009r. złożyli D. K. , A. K. i L. K. . Skarżący zarzucili organowi niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, co mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie. Zdaniem skarżących pozbawienie kogoś własności musi być przeprowadzone z dochowaniem wszelkich procedur. Jeżeli odbywa się to na wniosek strony, jak w tym przypadku domniemywa organ , to nie może być wątpliwości, że wniosek ten został złożony, strona miała pełną świadomość swej czynności i działała bez przymusu zewnętrznego. Skarżący podnieśli, że nie znajduje odzwierciedlenia w przepisach prawa, koncepcja weryfikacji woli podmiotu wywłaszczanego, poprzez ustalenie, czy wniósł odwołanie od decyzji wywłaszczeniowej. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Rozpoznając przedmiotową skargę należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie. Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia2009 r. nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2009 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w S. z dnia [...] listopada 1975 r. znak [...] orzekającej o przejęciu na własność Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego położonego w S. ,,[...]" obejmującego działkę nr [...] o pow. 0,2336 ha, stanowiącego własność D. i A. K.. Podkreślić należy, iż zaskarżona decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, podobnie jak i decyzja ją poprzedzająca wydane zostały w wyniku rozpatrzenia wniosku skarżących o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w S. z dnia [...] listopada 1975 r. Jak już wyżej wskazano, postępowanie dotyczące oceny decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w S. z dnia [...] listopada 1975 r. toczyło się w trybie nieważnościowym. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest ustalenie, czy decyzja podlegająca kontroli dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Jest to instytucja procesowa stanowiąca wyjątek od ogólnej zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej (art. 16 § 1 kpa). Zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest zatem ocena takiej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. czy wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa), lub spełnienia innych przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ma odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego. Takie stanowisko zajął także Sąd Najwyższy w orzeczeniu z dnia 7 marca 1996 r. III ARN 70/95 OSNP 1996/18/258, w którym stwierdził, że postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy. Do wzruszenia decyzji nie wystarczy stwierdzenie zaistnienia naruszenia prawa mającego wpływ na wynik sprawy, ale musi to być rażące naruszenie prawa. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 23 grudnia 2004 r. sygn. akt OSK 992/04, wyrok NSA z dnia 18 lipca 1994 r. sygn. akt V SA 535/94, wyrok NSA z dnia 27 października 2003 r. sygn. akt IV SA 905/02, wyrok NSA z dnia 26 września 2000 r., sygn. akt V SA 2998/99, wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2000 r. sygn. akt III SA 1935/99) przyjmuje się, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia, gdy łącznie zostaną spełnione trzy przesłanki: zachodzi oczywistość naruszenia konkretnego przepisu, za uznaniem naruszenia za rażące przemawia charakter naruszonego przepisu oraz racje ekonomiczne, społeczne -skutki, które wywołała decyzja są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Oczywistość naruszenia prawa polega na niewątpliwej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym podstawę prawną decyzji. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. A zatem reasumując, z rażącym naruszeniem prawa w świetle art. 156 § 1 pkt 2 kpa mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty i bezsporny został naruszony przepis prawny i jednocześnie niemożliwe jest dokonanie jego odmiennej wykładni. Odnosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, należy wskazać, iż w ocenie Sądu, orzekający w sprawie organ niesłusznie uznał, iż powyższe przesłanki nie zaistniały w rozpatrywanej sprawie. Dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 kpa organ orzekający bada stan faktyczny i prawny z daty wydania kwestionowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji. Na wstępie należy wskazać, iż badana w postępowaniu nieważnościowym decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w S. z dnia [...] listopada 1975 r. została wydana na podstawie ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność państwa za rentę i spłaty pieniężne ( Dz. U. Nr 21, poz. 118 ). W decyzji, jako jej podstawa prawna został powołany art. 28 i 31 w/w ustawy. Zgodnie z art. 28 nieruchomości wchodzące w skład gospodarstwa rolnego mogą być na wniosek rolnika przejęte na własność Państwa w całości lub części za spłaty pieniężne, jeżeli rolnik nie spełnia warunków do uzyskania renty. Przejęcie może nastąpić, jeżeli na pozostałej części gospodarstwa można nadal prowadzić towarową produkcję rolną. Przejęcie nieruchomości na własność Państwa następuje na podstawie decyzji naczelnika gminy ( art. 31 ), z tym, że jak w przedmiotowej sprawie, przepisy ustawy dotyczące naczelnika gminy stosuje się również do naczelnika miasta i gminy (art. 38 ). W art. 28 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność państwa za rentę i spłaty pieniężne mowa jest o "rolniku". Z kolei art. 1 definiuje, że "rolnikiem" w znaczeniu tej ustawy jest właściciel gospodarstwa rolnego, który może przekazać na własność Państwa nieruchomości wchodzące w skład tego gospodarstwa w zamian za rentę lub spłaty pieniężne. Z powyższego wynika, że z wnioskiem o przejęcie na własność Państwa gospodarstwa rolnego w całości lub części za spłaty pieniężne mógł wystąpić jedynie jego właściciel. Skoro prawo własności gospodarstwa rolnego w całości lub części miało być przeniesione na rzecz Państwa, to podmiot przenoszący to prawo, sam musiał to prawo posiadać. Państwo, w trybie art. 28 cyt. ustawy, nie mogło przejąć na własność gospodarstwa rolnego od rolnika, który nie był jego właścicielem. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w S. z dnia [...] listopada 1975 r. dotyczyła przekazania na własność Państwa za spłaty pieniężne części gospodarstwa rolnego w postaci działki nr [...] o powierzchni 0,2336 ha, położonego w S. ,,[...]", stanowiącego własność A. K. . Jednocześnie z akt administracyjnych wynika, że Naczelnik Miasta i Gminy w S. w dniu [...] marca 1976 r. wydał akt własności ziemi, z którego wynika, że A. K. i jego żona D. K. stali się współwłaścicielami gospodarstwa rolnego składającego się z działek oznaczonych w ewidencji gruntów numerami: [...], [...], [...] o powierzchni 0,5765 ha, położonych w S.. Akt własności ziemi został wydany na podstawie art. 1, 5 i 12 ustawy z dnia 26 października 1971r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych ( Dz. U. Nr 27, poz. 250 ). Stosownie do art. 1 tej ustawy nieruchomości wchodzące w skład gospodarstw rolnych i znajdujące się w dniu wejścia w życie ustawy, tj. w dniu 4 listopada 1971 r., w samoistnym posiadaniu rolników stają się z mocy samego prawa własnością tych rolników, jeżeli oni sami lub ich poprzednicy objęli te nieruchomości w posiadanie na podstawie zawartej bez prawem przewidzianej formy umowy sprzedaży, zamiany, darowizny, umowy o dożywocie lub innej umowy o przeniesienie własności, o zniesienie współwłasności albo umowy o dział spadku. Ponadto rolnicy, którzy do dnia wejścia w życie tej ustawy posiadają nieruchomości jako samoistni posiadacze nieprzerwanie od lat pięciu, stają się z mocy samego prawa właścicielami tych nieruchomości, chociażby nie zachodziły warunki określone w ust. 1. Jeżeli jednak uzyskali posiadanie w złej wierze, nabycie własności następuje tylko wtedy, gdy posiadanie trwało co najmniej przez lat dziesięć. Z porównania dat wynika, że akt własności ziemi obejmujący m.in. działkę nr ew. [...] został wydany po decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w S. z dnia [...] listopada 1965r. o przekazaniu części gospodarstwa rolnego w postaci działki nr [...] za spłaty pieniężne i przejęciu jej na własność Państwa. Biorąc jednak pod uwagę, że z dyspozycji art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych wynika, iż w razie spełnienia się przesłanek wymienionych w tym przepisie nabycie własności nieruchomości następowało z mocy samego prawa z dniem 4 listopada 1971 r. W tej sytuacji sama decyzja w postaci aktu własności ziemi miała jedynie charakter deklaratoryjny. W dniu wydania decyzji o przekazaniu działki nr [...] na własność Państwa za spłaty pieniężne A. K. razem z żoną D. K. był współwłaścicielem w/w działki, mimo braku potwierdzenia tego faktu w formie aktu własności ziemi. Wynika z tego, że mógł złożyć wniosek o przejęcie na własność Państwa części jego gospodarstwa rolnego za spłaty pieniężne. Art. 28 ust. 1 ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne jest tak skonstruowany, że do przejęcia nieruchomości na własność państwa wymagany jest wniosek rolnika. Wniosek rolnika, wyrażający jego wolę jest niezbędny do wszczęcia postępowania w przedmiocie przejęcia nieruchomości. Bez takiego wniosku nie może toczyć się takie postępowanie. Gdyby jednak bez wniosku rolnika takie postępowanie się toczyło, to w świetle art. 28 ust. 1 w/w ustawy, byłoby ono obarczone wadą prawną skutkującą jego nieważność na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Decyzja wydana w toku takiego postępowania wydana by była z rażącym naruszeniem prawa, tj. art.. 28 ust. 1 ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne. Z treści decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w S. z dnia [...] listopada 1975 r. wynika, że została ona wydana po rozpatrzeniu wniosku A. K. . W uzasadnieniu decyzji powiedziane jest, że A. K. złożył wniosek w sprawie przejęcia nieruchomości rolnej na własność Państwa. Jednakże treść wniosku nie została sprecyzowana, nie jest podana również jego data. W samych aktach administracyjnych tego wniosku brak. Skarżący występując z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w S. z dnia [...] listopada 1975 r. podnieśli, że do przejęcia nieruchomości doszło bez wniosku właściciela. Skoro działka nr [...] stanowiła współwłasność A. K. i jego żony D. K. , to wniosek o przejęcie jej na własność Państwa w zamian za spłaty pieniężne, jako czynność przekraczająca zwykły zarząd majątkiem, wymagała zgody obojga współwłaścicieli. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ stwierdził, że "nie odnaleziono formalnego wniosku D. i A. K. o przejęcie przedmiotowego gospodarstwa na rzecz Skarbu Państwa w zamian za spłaty pieniężne". Jednakże z ocenianej w postępowaniu nieważnościowym decyzji nie wynika żeby D. K. taki wniosek składała. W decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w S. z dnia [...] listopada 1975 r. mowa jest, że taki wniosek złożył jedynie A. K. . W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ stwierdził, że skoro nie odnaleziono formalnego wniosku o przejecie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, to przyjąć należy, że wniosek ten być może zaginął lub nie został zgłoszony w przewidzianej przez przepisy prawa formie. Stanowisko to odwołuje się do domniemania złożenia wniosku, czego nie można pogodzić z treścią art. 28 ust. 1 ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne, który wprost i bezwzględnie wymaga wniosku rolnika wyrażającego jego wolę do przejęcia gospodarstwa rolnego w całości lub części na własność Państwa. Nie można także zgodzić się ze stanowiskiem organu, "że nawet w przypadku uchybienia polegającego na braku formalnego wniosku strony nie można uznać, że kwestionowana decyzja rażąco narusza prawo", skoro od decyzji tej zainteresowani nie składali odwołania, nie kwestionowali jej w żadnym z trybów nadzwyczajnych, "w związku z czym należy uznać, że przejecie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa było zgodne z ich wolą". Wymóg złożenia wniosku przez właściciela gospodarstwa rolnego, o jakim mowa w art. 28 ust. 1 ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne, wiąże się z tym, że to z woli rolnika wynika prawo wszczęcia postępowania administracyjnego o przejęcie na własność Państwa nieruchomości wchodzących w skład jego gospodarstwa rolnego w całości lub części za spłaty pieniężne. Jeżeli takiego wniosku rolnika nie było, a mimo to postępowanie w przedmiocie przejęcia zostało wszczęte, to postępowanie to od początku obarczone jest wadą nieważności. Wady tej nie może sanować fakt niezłożenia przez rolnika odwołania od decyzji o przejęciu na własność Państwa nieruchomości wchodzących w skład jego gospodarstwa rolnego w całości lub części za spłaty pieniężne. Niezłożenie odwołania przez rolnika dotyczy faktycznie decyzji wydanej w toku postępowania wszczętego z urzędu, gdzie wolę przejęcia wyraził organ. Brak odwołania od takiej decyzji w żadnej mierze nie może być interpretowany jako przejęcie zgodne z wolą rolnika. Z decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w S. z dnia [...] listopada 1975 r. wynika, iż decyzją tą została jednocześnie uchylona poprzednia decyzja wydana w tym przedmiocie z dnia [...] stycznia 1975 r. oraz postanowienie z dnia [...] maja 1975 r. odnoszące się do ceny wykupu. Akty te nie znajdują się w aktach przedmiotowego postępowania, w związku z czym organ nie sprawdził czy ewentualnie przed wydaniem decyzji z dnia [...] stycznia 1975 r. nie został złożony wniosek o jakim mowa w art. 28 ust. 1 ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne. Organ ponownie rozpoznając wniosek skarżących uzupełni materiał dowodowy we wskazanym wyżej zakresie i stosownie do jego wyników dokona oceny decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w S. z dnia [...] listopada 1975 r. z uwzględnieniem oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 w/w ustawy.