IV SA/Wa 934/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), Sędziowie sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska,, asesor WSA Jakub Linkowski, Protokolant Anna Nader, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lutego 2005 r. sprawy ze skargi R. M. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2004 r. Nr [...] w przedmiocie przejęcia mienia na podstawie dekretu o reformie rolnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji, 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego orzeczenia. Decyzją z dnia [...] października 2004r. - na podstawie art. 127§3 kpa Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2004 r., którą stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2004 r. stwierdzającej, że nieruchomość położona we W. składająca się z działek oznaczonych w ewidencji gruntów nr [...] i [...] (dawne oznaczenie [...] do [...]) o łącznej powierzchni 12,5359 ha nie podpada pod działanie przepisów art. 2 ust.1 lit.e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał co następuje: Majątek ziemski o powierzchni 2 648,55 ha położony we W. oraz wsiach: B., P., N. i L. stanowiący własność H. M. został przejęty na własność Skarbu Państwa w trybie dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Decyzją z dnia [...] listopada 1991 r. Wojewoda [...] - po rozpoznaniu wniosku R. M. - odmówił stwierdzenia, że nieruchomość położona we W. składająca się z działek oznaczonych w ewidencji gruntów nr [...] i [...] o łącznej powierzchni 12,5359 ha nie podlega przejęciu na rzecz Państwa w oparciu o przepis art. 2 ust.1 lit.e w/w dekretu. Decyzją z dnia [...] września 1007 r. Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej uchylił zaskarżoną decyzje i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi stopnia wojewódzkiego. Rozpoznając ponownie sprawę Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia, że przedmiotowa nieruchomość nie podpada pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit.e dekretu. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju. Na skutek wniesionej przez R. M. skargi Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 23 września 2003 r. w sprawie IV SA 315/02 uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu tego orzeczenia NSA podniósł, że organy orzekające w sprawie nie wykazały, że nieruchomości objęte wnioskiem mogły służyć realizacji któregoś z celów reformy rolnej wskazanych w art. 1 ust. 2dekretu. Decyzją z dnia [...] lutego 2004 r. Wojewoda [...] stwierdził, że nieruchomość położona we W. składająca się z działek oznaczonych w ewidencji gruntów [...] i [...] o łącznej powierzchni 12,5359 ha zapisana w KW [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy we W. nie podpada pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit.e dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej podnosząc w uzasadnieniu, że ani pałac ani park, posadowione na tych działkach nie były przydatne do działalności rolniczej prowadzonej przez rodzinę M. Decyzja ta - wobec nie wniesienia odwołania przez żadną ze stron stała się ostateczna. Decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził nieważność w/w decyzji z dnia [...] lutego 2004 r. podnosząc, że decyzja ta rażąco naruszyła prawo - art. 2 ust. 1 lit.e wskazanego wyżej dekretu. Rozpoznając wniosek R. M. o ponowne rozpoznanie sprawy Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi ponownie stwierdził, że kontrolowana decyzja została podjęta z rażącym naruszeniem praw- tj. art. 2 ust. 1 lit.e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego organ stwierdził, że cechą rażącego naruszenia prawa jest to treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą co miało miejsce w niniejszej sprawie. Jako niesłuszne organ ocenił zarzuty R. M., iż organ naczelny nie zastosował się do oceny prawnej wyrażonej przez NSA w wyroku z dnia 23.09.2003 r. Z wyroku tego - w ocenie organu odwoławczego - nie wynika, że przedmiotowa nieruchomość powinna by wyłączona z przejęcia na własność Państwa na podstawie przepisów dekretu. Natomiast co do związku funkcjonalnego między bazą gospodarstwa ( pałacem) a pozostałą częścią nieruchomości ziemskiej to kwestionowanie tego związku nie jest uzasadnione gdyż związek ten zawsze istnieje. Wyodrębnienie pałacu od pozostałej części majątku ziemskiego czy też posiadanie przez pałac charakteru mieszkalno -rezydencjonalnego nie pozbawia go związku funkcjonalnego z pozostałą częścią majątku. W pałacu zamieszkiwał właściciel przejmowanego majątku i pałac był utrzymywany z dochodów jaki dawał majątek. W art. 1 ust. 2 dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej wyliczone zostały cele reformy rolnej, których realizacji służyć miały przejmowane majątki ziemskie. Jednym z celów było zarezerwowanie odpowiednich terenów dla szkół oraz poddanych zarządowi państwowemu lub samorządowemu ośrodków dla podniesienia kultury rolnej, wytwórczości nasiennej hodowlanej oraz przemysłu rolnego. Zabudowania w tym pałace, dwory czy wille przejmowane były właśnie dla tworzenia wymienionych w art. 1 dekretu ośrodków. Przedmiotowy pałac został zarezerwowany dla utworzenia szkoły, co więcej szkoła taka powstała , cel dekretu rolnego został więc spełniony. Spod działania dekretu nie były wyłączone grunty położone w granicach administracyjnych miast Warunkiem decydującym o zgodności z prawem przejęcia na własność państwa nieruchomości ziemskiej było aby nieruchomość ta posiadała odpowiednią powierzchnię tj. powyżej 100 ha i aby spełniony został przynajmniej 1 z celów dekretu. W niniejszym przypadku zostały spełnione 2 warunki albowiem powierzchnia majątku H. M. wynosiła 2648,55 ha a w budynku istniejącym na przejętej nieruchomości powstała szkoła rolnicza. Oceniając kontrolowaną decyzję Minister uznał, że Wojewoda przekroczył prawo a decyzja nie była zgodna z oceną prawną Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażoną w wyroku z dnia 23.09.2003 r. albowiem organ nie zbadał, czy spełniony został któryś z celów wymienionych w art. 1 ust. 2 dekretu. R. M. wniósł skargę na powyższą decyzję zarzucając - rażące naruszenie przepisów postępowania a to - art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez przyjęcie za podstawę przedmiotowej decyzji oceny prawnej przeciwnej niż ocena prawna wyrażona przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23.09.2003 r. - art. 6,7,8,9,11,77,80 i 107§3 kpa poprzez zupełne zignorowanie stanowiska strony, mimo że zostało zgłoszone przez obu pełnomocników - rażące naruszenie przepisów prawa materialnego a to art. 2 ust. 1 lit.e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej poprzez błędne jego zastosowanie do nieruchomości miejskiej, która nawet faktycznie nie była rolniczo wykorzystywana jak również nie pozostawała w funkcjonalnym związku z żadną z nieruchomości ziemskich. - Rażące naruszenie przepisu art. 156 kpa poprzez przyjęcie, że różnice interpretacyjne przepisów prawa są tożsame z rażącym naruszeniem prawa. W konkluzji skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W piśmie z dnia 14.02.2005 r. R. M. zmodyfikował żądanie wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U 153 poz. 1269) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną ( art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz.U. nr 153 poz. 1270).Mając na względzie powyższe unormowanie Sąd uznał, że skarga jest zasadna i prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji jak też poprzedzającej ją decyzji tego organu z dnia [...] czerwca 2004 r. z następujących względów. Należy podnieść na wstępie, że zarówno zaskarżona decyzja jak i utrzymana nią w mocy decyzja z dnia [...] czerwca 2004 r. zostały wydane w postępowaniu nieważnościowym. Postępowanie wszczynane na podstawie art. 156 §1 kpa jest jednym z postępowań nadzwyczajnych dających możliwość wzruszenia decyzji ostatecznych W ramach tego postępowania podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji stanowią jedynie przesłanki ściśle określone w art. 156§1 kpa, żadne inne okoliczności nie mogą być brane pod uwagę. Jedną z przesłanek nieważności jest rażące naruszenie prawa (art. 156§1 pkt2 kpa), które ma miejsce wówczas gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Podstawy stwierdzenia nieważności muszą być ściśle określone w decyzji. Należy mieć na uwadze, że prowadzone w trybie nadzoru postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie ma na celu ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy a jedynie wyjaśnienie kwalifikowanej niezgodności z prawem obowiązującym w dacie wydawania kontrolowanej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 22 maja 1987 r., IV SA 1062/86, ONSA 1987 r., nr 1, poz. 35 oraz z dnia 28 maja 1985 r., I SA 89/85, GAP 1987, nr 23, s. 43). Odnosząc powyższe do okoliczności niniejszej sprawy wskazać należy, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa, które miało wpływ na wynik sprawy. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zarówno w zaskarżonej decyzji jak i decyzji z dnia [...] czerwca 2004 r. wskazał jako podstawę prawną stwierdzenia nieważności decyzji art. 156§1 pkt 2 kpa. Z uzasadnienia w/w decyzji wynika, że organ przyjął, iż kontrolowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 2 ust. 1 lit.e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Zgodnie z treścią tego art. na cele reformy rolnej przeznaczone były nieruchomości ziemskie stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych jeżeli ich łączny rozmiar nie przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej bądź 50 ha użytków rolnych a na terenie województwa [...], [...] i [...] jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. Dekret o reformie rolnej nie zawierał definicji pojęcia "nieruchomość ziemska" Rozstrzygając wniosek R. M. o stwierdzenie, że wskazane przez niego nieruchomości nie podpadają pod działanie przepisów dekretu z dnia 6.09.1944 r. Wojewoda [...] w kontrolowanej decyzji przyjął wykładnię tego pojęcia wprowadzoną przez Trybunał Konstytucyjny w uchwale z 19 września 1990 r., (W.3/89 OTK 1990 poz.26), według której przejęciu z mocy przepisów dekretu podlegały tylko te nieruchomości, które mogły być wykorzystywane rolniczo i mogły być przeznaczone na cele reformy rolnej. Należy zaznaczyć, że taka interpretacja znalazła aprobatę w orzecznictwie sądowym ( m.in. wyrok NSA z 6.12.2000 w sprawie IV S.A. 801/99, z 22.08.2000 w sprawie IVSA 2582/98 również Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 8.05.1992 r. IIIPRN 23/92 OSP 1993z.3 poz.47 wskazał na potrzebę przyjęcia wykładni ścieśniającej przy interpretacji przepisów dekretu). Przyjmując taką wykładnię pojęcia "nieruchomość ziemska" organ wojewódzki przyjął, że zespół pałacowo- parkowy będący przedmiotem wniosku R. M. nie pozostawał w funkcjonalnej łączności z pozostałą częścią majątku ziemskiego stanowiącego własność H. M. o czym świadczy to, że pałac miał wyłącznie charakter mieszkalno-rezydencjalny, był wyodrębniony przestrzennie od części gospodarczej i położony w granicach administracyjnych miasta W., administracja majątku prowadzona była w odrębnym od pałacu budynku administracyjnym. Uzasadniając swoje stanowisko co do tego, że kontrolowana decyzja Wojewody [...] została podjęta z rażącym naruszeniem art. 2 ust. 1 dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej z dnia 6.09.1944 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podał, że organ wojewódzki nie zauważył, że pałac znajdujący się na działkach wskazanych w decyzji z dnia [...].02.2004 r. został, zgodnie z treścią art. 1 lit.d dekretu, zarezerwowany dla utworzenia szkoły i co więcej, że szkoła taka powstała. Wskazał także, że spod działania dekretu nie były wyłączone grunty położone w granicach administracyjnych miast . Istotną rzeczą było to aby nieruchomość przejmowana była wyłącznie na jeden z celów dekretu określonych w art. 1. Za tym, że kontrolowana decyzja została podjęta z rażącym naruszeniem prawa ma też przemawiać to, że pomiędzy przedmiotowym zespołem pałacowo-parkowym a pozostałą częścią majątku H. M. istnieje związek funkcjonalny albowiem w pałacu zamieszkiwał właściciel przejmowanego majątku i pałac był utrzymywany z dochodów jaki dawał majątek. Tym samym zatem organ naczelny dokonał odmiennej niż organ stopnia wojewódzkiego interpretacji art. 2 ust. 1 dekretu oraz oceny ustalonego w postępowaniu zwyczajnym stanu faktycznego, nie może przy tym ujść uwadze Sądu, że kontrolowana decyzja Wojewody [...] zapadła w warunkach związania organu oceną prawną wyrażoną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23.09.2003 r. w sprawie IV S.A. 315/02. Zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego reprezentowany jest pogląd, że nie jest dopuszczalne stwierdzenie nieważności decyzji w przypadku, gdy z konkretnego przepisu prawnego można wysnuć różne oceny prawne, a przy rozstrzyganiu sprawy zastosowano jedną z możliwych wykładni. ( SKO w W. z [...] kwietnia 2001 [...] [...]) Mając na względzie powyższe Sąd przyjął, że zaskarżona decyzja jak też poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] czerwca 2004 r. zostały podjęte z naruszeniem art. 156 §1pkt2 kpa i naruszenie to miało wpływ na treść rozstrzygnięcia. Dodatkowo podnieść należy, że kontrolując decyzję Wojewody [...] organ winien był ograniczyć się jedynie do badania czy decyzja nie jest dotknięta wadą wymienioną w art. 156§1 pkt 2 kpa. Tymczasem organ nie ograniczył się do badania zaistnienia w/w przesłanek ale de facto rozpoznał sprawę merytorycznie. Tym samym zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 107 kpa. Analogiczne stanowisko zajął także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30.06.1983 r.( I S.A. 178/83 ONSA 1983/1/51), w którym orzekł, że decyzja stwierdzająca nieważność innej decyzji z powodu braku podstawy prawnej do jej wydania nie może w uzasadnieniu zawierać treści wskazującej, jakie powinno być przyszłe załatwienie sprawy przez organ niższego stopnia. Mając powyższe okoliczności na uwadze Sąd uznał, ze zaskarżona decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju jak też poprzedzająca ja decyzja tego organu jako naruszające prawo winny być wyeliminowane z obrotu prawnego dlatego też podlegają uchyleniu. Nie zasługuje na uwzględnienie wniosek skarżącego prowadzący do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Stwierdzone i wskazane przez Sąd naruszenia prawa, które miały wpływ na treść rozstrzygnięcia nie są -w ocenie Sądu - kwalifikowanymi naruszeniami, które mogłyby uzasadniać przyjęcie zaistnienia przesłanek określonych w art. 156§1 kpa w stosunku do zaskarżonej decyzji. Z tych też względów na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit.a i c , wskazanych wyżej przepisów oraz art. 152 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( DZ.U. 153 poz. 1270 ) Sąd orzekł jak w sentencji.