IV SA/Wa 935/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rząsa, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka (spr.), sędzia WSA Teresa Zyglewska, Protokolant sekr. sąd. Karolina Heman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2017 r. sprawy ze skargi P. z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie rozłożenia na raty wymierzonej kary pieniężnej uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...] Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] lutego 2017 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy P. z [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na rozłożenie na raty kary pieniężnej wymierzonej za usunięcie drzew i krzewu bez wymaganego zezwolenia. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. Burmistrz Miasta i Gminy P. (dalej również "Burmistrz", "organ pierwszej instancji") decyzją z [...] stycznia 2014 r. nr [...], działając na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 2, art. 89 ust. 1, 3 i 4, art. 84 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2013 r. Nr 627 ze zm.), art. 104 i art. 107 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej "k.p.a.") oraz załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z 13 października 2004 r. w sprawie stawek opłat dla poszczególnych rodzajów i gatunków drzew oraz współczynników różnicujących stawki w zależności od obwodu pni (Dz. U. Nr 228, poz. 2306) oraz załącznika nr 2 do obwieszczenia Ministra Środowiska z 13 października 2011 w sprawie stawek opłat za usunięcie drzew i krzewów oraz kar za zniszczenie zieleni na rok 2012 (M.P. nr 95, poz. 963), ustalił karę pieniężną w wysokości 25 832,60 zł (dwadzieścia pięć tysięcy osiemset trzydzieści dwa złote sześćdziesiąt groszy) dla P. z siedzibą w P. (ul. [...]) za usunięcie dwóch cisów i jednej thui (żywotnika) bez wymaganego zezwolenia z terenu działki nr [...], obręb [...] przy ul. [...] w P. Jednocześnie Burmistrz wskazał na jaki rachunek i w jakim terminie należy uiścić ustaloną karę pieniężną. Powyższa decyzja została doręczona P. z siedzibą w P. 28 stycznia 2014 r. P. z siedzibą w P. (dale również "skarżący", "Towarzystwo") w piśmie z 4 lutego 2014 r. wniosło o umorzenie kary nałożonej ww. decyzją lub rozłożenia jej na raty. Burmistrz Miasta i Gminy P. decyzją z [...] kwietnia 2014 r. wyraził zgodę na rozłożenie na raty, na okres 5 lat, kary pieniężnej ustalonej dla Towarzystwa decyzją z [...] stycznia 2014 r. Jednocześnie organ określił ilość i wysokość rat, terminy płatności rat, rachunek bankowy na który należy uiszczać raty oraz konsekwencje nieterminowego uiszczania którejkolwiek z rat. Decyzja została doręczona skarżącemu 23 kwietnia 2014 r. Towarzystwo w piśmie z 29 kwietnia 2014 r. wskazało, że wystąpiło do Burmistrza z prośbą o umorzenie kary pieniężnej za usunięcie krzewów bez wymaganego zezwolenia. Dodało, że fakultatywne rozwiązanie problemu, poprzez rozłożenie kary na raty nie jest dla Towarzystwa korzystne. W konsekwencji skarżący zwróciło się o "zrewidowanie" decyzji Burmistrza i uwzględnienia prośby o umorzenie kary. Następnie w piśmie z 6 maja 2014 r. Towarzystwo wniosło odwołanie od decyzji Burmistrza z [...] kwietnia 2014 r. "w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej (...) za usunięcie drzewa i krzewów bez wymaganego zezwolenia". Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej również "SKO", "organ odwoławczy"), po rozpatrzeniu odwołania Towarzystwa - decyzją z [...] lutego 2017 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że 16 kwietnia 2014 r. organ pierwszej instancji nie wydał decyzji w przedmiocie ustalenia kary, ale decyzję o wyrażeniu zgody na rozłożenie na raty tej kary na okres 5 lat. Dalej organ wskazał, że 1 stycznia 2017 r. weszła w życie ustawa z 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody oraz ustawy o lasach (Dz. U. z 2016 r. poz. 2249). Zgodnie z art. 4 ust. 2 tej ustawy, do postępowań w sprawach o których mowa w art. 88 i art. 89 ustawy z 16 kwietnia 2004 r., wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisu nowe, chyba że kara pieniężna wymierzona na podstawie przepisów ustawy z 16 kwietnia 2004 r. w brzmieniu dotychczasowym, byłaby względniejsza. SKO wskazało, że z wniosku skarżącego z 4 lutego 2014 r. wyraźnie wynika, że wnosił on o umorzenie nałożonej kary lub rozłożenie jej na raty (odręczną adnotację o rozłożeniu na raty dopisał prezes Towarzystwa). Przepisy ustawy o ochronie przyrody nie przewidują możliwości umorzenia kary pieniężnej, za wyjątkiem sytuacji opisanej w art. 88 ust. 6 ustawy o ochronie przyrody (tj. umorzenie kary może nastąpić po upływie 5 lat od dnia, w którym decyzja o odroczeniu terminu płatności kary stała się ostateczna oraz po stwierdzeniu zachowania żywotności drzewa lub krzewu, lub braku żywotności drzewa lub krzewu z przyczyn niezależnych od podmiotu ukaranego), która w niniejszej sprawie nie miała miejsca. Dlatego - w ocenie organu odwoławczego - zasadnie Burmistrz rozważył możliwość rozłożenia na raty kary i z korzyścią dla skarżącego zastosował w sprawie takie rozwiązanie. Jednocześnie SKO wskazało, że zarzuty odwołania dotyczące samego nałożenia kary nie mogą być przedmiotem analizy w niniejszym postępowaniu. Zarzuty te skarżący mógł skutecznie podnieść w odwołaniu od decyzji, którą nałożono na niego karę. Z akt sprawy wynika, że skarżący z tego prawa nie skorzystał. W konsekwencji SKO uznało, że decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa, a zarzuty kierowane pod jej adresem okazały się nie zasadne. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] lutego 2017 r. wywiodło P. z siedzibą w P. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz przepisów prawa materialnego, tj. art. 53 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym i art. 86 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 89 ustawy o ochronie przyrody. Uzasadniając zarzuty skargi podniesiono, że skarżący był w błędnym przekonaniu, że skoro decyzja Burmistrza z [...] kwietnia 2014 r. wydana została w reakcji na pismo z 4 lutego 2014 r. i pod tym samym znakiem sprawy co decyzja nakładająca karę, to postępowanie toczy się nadal i dotyczy nie tylko rozłożenia na raty, ale także w zakresie zasadności jej nałożenia w ogóle. Skarżący podkreślił, że dlatego w odwołaniu od decyzji z [...] kwietnia 2014 r. ponownie podniósł argumentację związaną z powodami oraz okolicznościami usunięcia roślin, sądząc, iż jest to wystarczające do dalszego prawnie skutecznego kwestionowania decyzji w przedmiocie wymierzenia kary. Skarżący podniósł, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji "odczytał", że nie zaskarżył decyzji w sprawie nałożenia kary, a jedynie decyzję o rozłożeniu tej kary na raty. W dalszych wywodach skargi skarżący wskazał w jakich okolicznościach doszło do usunięcia drzewa i krzewów. Nadmienił, że w ostatnim czasie zliberalizowano regulacje prawne dotyczące zezwoleń na wycinkę drzew i krzewów, a także zmniejszono rozmiar kar finansowych. Skarżący wniósł również o uwzględnienie okoliczności, że skarżący jest stowarzyszeniem powołanym przez lokalną inicjatywę w celu ochrony i restaurację zabytku kolejnictwa jaką jest D. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, a także decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z: [...] kwietnia 2014 r. oraz [...] stycznia 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) oraz art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej również "p.p.s.a."), uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontroli tej dokonuje się pod kątem zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, dokonując tej kontroli, rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 p.p.s.a.). Sąd stosuje również przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Sąd, stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie, uchylając decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Mając na uwadze powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga P. z siedzibą w P. zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] lutego 2017 r. oraz poprzedzająca ją decyzja Burmistrza Miasta i Gminy P. z [...] kwietnia 2016 r. naruszają przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej stoi na straży praworządności i podejmuje kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Ponadto organ ma obowiązek prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). Organ obowiązany jest również do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organ czuwa ponadto nad tym, aby strony i inne osoby nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (art. 9 k.p.a.). Z zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. wynika obowiązek organu do podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Obowiązek ten wynika również z treści art. 77 § 1 k.p.a., w myśl którego, organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Oznacza to, iż w każdym przypadku zarówno organy pierwszej, jak i drugiej instancji zobowiązane są dokładnie ustalić treść oraz zakres pisma kierowanego do organu administracji publicznej. Wszelkie niejasności i niedopowiedzenia zawarte w piśmie kierowanym do organu nie mogą być interpretowane przez organ dowolnie. Dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego obejmuje także ustalenie treści żądania strony. O tym jaki jest charakter i zakres żądania zawarty w piśmie wniesionym przez stronę w postępowaniu administracyjnym, decyduje ostatecznie strona, a nie organ, do którego pismo zostało skierowane (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 czerwca 2006 r. VII SA/Wa 447/06, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 grudnia 2008 r. I OSK 1774/07, wskazane orzeczenia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W razie wątpliwości organ, mając na względzie postanowienia art. 7 k.p.a. oraz art. 9 k.p.a., powinien zwrócić się do strony o zajęcie jednoznacznego stanowiska. Dopiero wówczas jest możliwe dokonanie pełnej analizy stanu faktycznego i wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia. Udowodnione naruszenie tego obowiązku powinno być rozumiane jako wystarczająca podstawa do uchylenia postanowienia (por. wyrok Sądu Najwyższego z 23 lipca 1992 r., III ARN 40/92, POP 1993/4/68). W rozpoznawanej sprawie istota sporu sprowadza się do oceny treści i celu złożenia przez skarżącego pisma z 4 lutego 2014 r. Pismo to organ potraktował jako wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie rozłożenia na raty kary pieniężnej ustalonej decyzją Burmistrza z [...] stycznia 2014 r. w związku z usunięciem drzewa i krzewów przez skarżącego na działce o numerze ewidencyjnym [...], obręb [...] przy ul. [...] w P. Tymczasem skarżący we wniesionej skardze podniósł, że składając powyższe pismo zmierzał do zakwestionowania decyzji ustalającej karę, a nie rozłożenia tej kary na raty. Sąd nie podzielił stanowiska organów administracji obu instancji, że okoliczności sprawy pozwalały przyjąć, iż pismo skarżącego z 4 lutego 2014 r. było wnioskiem wszczynającym postępowanie w sprawie rozłożenia na raty kary pieniężnej tylko dlatego, że pismo to zawierało wniosek o rozłożenie na raty (dopisany odręcznie). Z akt sprawy wynika, że decyzja Burmistrza Miasta i Gminy [...] z [...] stycznia 2014 r., którą ustalono karę pieniężną za usunięcie dwóch cisów i jednej thui bez zezwolenia, została doręczona skarżącemu 28 stycznia 2014 r. Od decyzji skarżącemu przysługiwało odwołanie do SKO, w terminie 14 dni od dnia doręczenia tej decyzji, tj. do 11 lutego 2014 r. W terminie otwartym do złożenia odwołania, tj. 4 lutego 2014 r. skarżący złożył pismo, w którym zawarł m.in. wniosek o rozłożenie na raty kary za usunięcie drzew. W odpowiedzi na to pismo, w piśmie z 17 lutego 2014 r. poinformowano skarżącego o tym, że: (1) wydania rozstrzygnięcia w sprawie umorzenia kary nastąpi po zaciągnięciu opinii prawnej, (2) wniosek o rozłożenie kary na raty może zostać złożony w ciągu 14 dni, gdy decyzja ustalająca karę stanie się ostateczna, (3) w razie odmowy umorzenia kary i braku wniosku o rozłożenie kary na raty, ustaloną karę należy uiścić w ciągu 14 dni, od dnia w którym decyzja o ustaleniu kary stanie się ostateczna. Następnie, [...] kwietnia 2014 r. Burmistrz wydał decyzję w przedmiocie rozłożenia kary na raty. W aktach sprawy poza wnioskiem skarżącego z 4 lutego 2014 r. brak innego wniosku o rozłożenie kary na raty. W ocenie Sądu powyższe ustalenia uprawniają do stwierdzenia, że organ pierwszej instancji nie podjął kroków, aby ustalić jaka była rzeczywista intencja skarżącego w chwili złożenia pisma 4 lutego 2014 r. Wyjaśnienia faktycznego zamiaru skarżącego zaniechało również SKO. Tymczasem z lektury uzasadnień decyzji w przedmiocie rozłożenia kary na raty, zarówno organu pierwszej instancji, jak i organu odwoławczego, w sposób nie budzący wątpliwości wynika, że organy te miały wiedzę, że wniosek o rozłożenie na raty kary wymierzonej za usunięcie drzewa lub krzewu bez wymaganego zezwolenia można złożyć w ciągu 14 dni od dnia, w którym decyzja o wymierzeniu kary, stała się ostateczna (art. 88 ust. 7 ustawy o ochronie przyrody, w brzmieniu obowiązującym 16 kwietnia 2014 r.). Oba organy zacytowały przepisy prawa w tym zakresie. Dlatego złożenie przez skarżącego pisma 4 lutego 2014 r. zawierającego wniosek o rozłożenie kary na raty nie można było uznać za wniosek złożony zgodnie z art. 88 ust. 7 ustawy o ochronie przyrody, w brzmieniu obowiązującym 16 kwietnia 2014 r. Wniosek ten został złożony do nieostatecznej decyzji. Ostateczną decyzją, zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a. jest decyzja, od której nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzja Burmistrza [...] stycznia 2014 r. jak wywiedziono powyżej, 4 lutego 2014 r. (dzień złożenia wniosku przez skarżącego) nie była ostateczna. Co więcej, skarżący zarówno w piśmie z 29 kwietnia 2014 r., jak również składając odwołanie od decyzji Burmistrza z [...] kwietnia 2016 r. wskazał, że nie zgadza się z nałożoną karą. W powyższym odwołaniu wskazał nawet, że odwołanie dotyczy decyzji w przedmiocie nałożenia kary, zaś w uzasadnieniu tego odwołania podniósł argumenty, które w jego ocenie miały świadczyć o niezasadności decyzji nakładającej karę. Mimo to, SKO przy wydawaniu swojego rozstrzygnięcia nie podjęło żadnych czynności zmierzających do ewentualnego wyjaśnienia faktycznego żądania strony i ustalenia jej rzeczywistego zamiaru. SKO, analogicznie jak organ pierwszej instancji, nie ustaliło tak kluczowej kwestii jaką było ustalenie daty złożenia wniosku o rozłożenie kary na raty celem oceny, że został on złożony od ostatecznej decyzji ustalającej karę. Zdaniem Sądu było to na tyle istotne, gdyż rzutowało to na prawidłową ocenę pisma skarżącego z 4 lutego 2014 r. Skarżący wnosząc skargę podtrzymał stanowisko, że nie zgadza się z decyzją ustalającą karę pieniężną i że był przeświadczony, że sprawa w tym przedmiocie jest w toku. Sąd miał na względzie to, że pisma skarżącego nie zawsze są jednoznaczne, to rolą organu administracji jest, aby czuwał nad tym, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu powinien udzielać niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (art. 9 k.p.a.). Takich wskazówek, zdaniem Sądu, nie zawierało pismo Burmistrza z 17 lutego 2014 r. Konkludując Sąd stwierdził, że brak jednoznacznego wyjaśnienia treści żądania strony, stanowi naruszenie zasad postępowania administracyjnego, określonych w art. 7 k.p.a., 8 k.p.a., 9 k.p.a. które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie ulega bowiem wątpliwości, że SKO, mimo zarzutów sformułowanych w odwołaniu nie podjął żadnych czynności mających na celu dokładne wyjaśnienie żądania strony. Jeżeli bowiem charakter pisma budzi wątpliwości, to organ administracji, stosownie do postanowień powołanych wyżej przepisów, ma obowiązek wyjaśnić rzeczywistą wolę strony i treść jej żądania. W sytuacji gdy na etapie postępowania odwoławczego strona wskazała, że jej intencją jest podważenie decyzji określającej karę za wymierzoną za usunięcie drzewa lub krzewu bez wymaganego zezwolenia to niezasadne było utrzymanie decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Sąd uchylił również decyzję Burmistrza Miasta i Gminy P. z [...] kwietnia 2014 r. w przedmiocie wyrażenia zgody na raty kary pieniężnej nałożonej za usunięcie drzewa i krzewu bez wymaganego zezwolenia, uznając, że przyspieszy to końcowe załatwienie sprawy. Decyzja ta dotknięta była tą samą wadą, co decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] lutego 2017 r., a mianowicie narusza art. 7 k.p.a., 8 k.p.a., 9 k.p.a. i naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie Sąd nie mógł uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Dlatego żądanie skarżącego o uchylenie decyzji Burmistrza Miasta i Gminy z [...] stycznia 2014 r. w przedmiocie ustalenia kary pieniężnej wymierzonej za usunięcie drzewa lub krzewu bez wymaganego zezwolenia nie mogło zostać uwzględnione. Sprawa ta mimo tożsamości podmiotów, to od zaskarżonych decyzji różni się przedmiotem oraz podstawą prawną i faktyczną. Wobec stwierdzenia uchybień natury procesowej Sąd uznał, że przedwczesne byłoby odnoszenie się do zarzutów skargi dotyczącego naruszenia art. 53 ust.1 ustawy o transporcie kolejowym oraz art. 86 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 89 ustawy o ochronie przyrody. Po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku Burmistrz Miasta i Gminy P. wyjaśni rzeczywistą wolę P. z siedzibą w P. zawartą w piśmie z 4 lutego 2014 r. i stosownie do wyników tych ustaleń wyda rozstrzygnięcie w sprawie uwzględniając obowiązujące przepisy prawa. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.