IV SA/Wa 937/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Danuta Dopierała, Sędzia WSA Jakub Linkowski, Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 września 2009 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta O. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Ministra Środowiska na rzecz skarżącego Prezydenta Miasta O. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] grudnia 2008r. nr [...] Dyrektor Generalny Lasów Państwowych działając na podstawie przepisów art. 158 § 1 k.p.a. i art. 11,12 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121 1266 z późn. zmian.), po rozpatrzeniu wniosku Prezydenta Miasta O. o stwierdzenie, iż decyzja Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w W. z dnia [...] września 2002 r. (znak sprawy [...]) zezwalająca na wyłączenie gruntu leśnego działce nr ew. [...] w obrębie [...] przy ulicy [...] została wydana z naruszeniem prawa odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w W.. W uzasadnieniu decyzji Dyrektor stwierdził, iż decyzja Dyrektora z dnia [...] września 2002 r. wydana została na podstawie decyzji o warunkach zabudowy1 zagospodarowania terenu. Zgodnie z informacją Prezydenta Miasta O. teren w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczony był w dacie wydania decyzji na cele nierolnicze i nie leśne (pod budownictwo, symbol MUS2). Informacja potwierdzona została także w piśmie Prezydenta Miasta O. z dnia [...] stycznia 2008 r., znak [...]. W związku z powyższym zdaniem Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych uznać należy, że zapisy w decyzji o warunkach zabudowy były wiążące. Ponadto zgodnie z wypisem z ewidencji państwowej przedmiotowy teren stanowił las. Stosownie do wyjaśnień Prezydenta Miasta O. w dacie wydania decyzji działka ewidencyjna [...] obr. [...] miała zapis w ewidencji gruntów Ls w oparciu o decyzję Starostwa Powiatowego nr [...] z dnia [..]-09-2002 r., o zatwierdzeniu gleboznawczej klasyfikacji gruntów polegającej na zmianie konturu klasyfikacji Bi na kontur Ls VI - prawidłowości tego zapisu nie podważa się. Zdaniem Dyrektora powyżej przedstawione przesłanki spowodowały, że konieczne było spełnienie wymogu ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych dotyczące wyłączenia gruntu leśnego z produkcji. Art. 11 ust. 1 stanowi, iż: "Wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, IIla, lllb oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10, oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne - może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie. W decyzji określa się obowiązki związane z wyłączeniem". Pismem z dnia [...] grudnia 2008r. Prezydent Miasta O. wniósł odwołanie od powyższej decyzji zatytułowane "skarga", z uwagi na wydanie decyzji z naruszeniem prawa tj. bez wyjaśnienia wszystkich przesłanek zgodnie z wnioskiem z dnia [...] stycznia 2008r. oraz stanem faktycznym i prawnym czym naruszono zasadę art. 7 k.p.a. Zdaniem odwołującego się, wydanie decyzji o wyłączeniu gruntu leśnego bez zbadania, czy działka uzyskała status działki leśnej w czasie obowiązującego planu (a tym samym nie miała wymaganej wcześniejszej zgody na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne) oraz po wydaniu zezwolenia na budowę, stanowi podstawę do stwierdzenia, że została ona wydana z naruszeniem prawa. Sprawa zgody na wycinkę drzew rozpatrzona została przez niewłaściwy organ czym naruszono art. 1 ust. 1 co spowodowało pozbawienie Gminy O. należnych opłat w znacznej kwocie za usunięcie drzew. Tak więc zdaniem Prezydenta Miasta O. istnieją przesłanki do uchylenia decyzji Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia [...] grudnia 2008r. nr [...] oraz stwierdzenia nieważności decyzji Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych z dnia [...] września 2002r. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2009r. Minister Środowiska działając na podstawie art. 134 k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta O. z dnia [...] grudnia 2008 r. od decyzji Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia [...] grudnia 2008 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w W. z dnia [...] września 2002r. znak:[...] zezwalającej na wyłączenie z produkcji leśnej gruntu leśnego na działce ewidencyjnej nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w O. stwierdził niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu postanowienia podniósł, iż Prezydent Miasta O. nie był podmiotem biorącym udział w postępowaniu przed organem I instancji. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez jednostkę nie mającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia. Dodatkowo zdaniem Ministra brak jest przepisu materialnego, który wskazywałby Prezydenta Miasta O. jako stronę tego typu postępowania administracyjnego - wykładnia z art.28 k.p.a. Minister podkreślił, iż organy administracji publicznej w przeciwieństwie do organizacji społecznej, nie mają przymiotu strony postępowania administracyjnego w toku II instancji i z tego powodu nie przysługuje im prawo złożenia odwołania. Złożenie odwołania przez podmiot, który w sprawie nie jest stroną powinno spowodować wydanie na podstawie art. 134 k.p.a. postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania z przyczyn formalnych tj. z powodu braku legitymacji procesowej skarżącego. Pismem z dnia [...] maja 2009r. skargę na powyższe postanowienie skierował Prezydent Miasta O., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania: art. 134 k.p.a poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił, iż stanowisko Ministra Środowiska jest błędne i wydane zostało z obrazą przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Wskazał, iż zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mają skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Skarżący zaś jest reprezentantem Gminy O., która jako podmiot prawa cywilnego poniosła szkodę na skutek braku wpływu do budżetu należności pieniężnych z tytułu wycinki drzew i w tym przejawia się jej interes prawny oparty na kodeksie cywilnym jako przepisie prawa materialnego. Nadto skarżący podniósł, iż zaskarżone postanowienie błędnie oparte zostało na przepisie art. 134 k.p.a. Przepis ten bowiem nie może stanowić podstawy do rozstrzygnięcia, że odwołujący się nie jest stroną postępowania administracyjnego. Twierdzenie wnoszącego odwołanie, że decyzja organu dotyczy jego interesu prawnego podlega weryfikacji w toku postępowania odwoławczego i w razie jej negatywnego wyniku organ odwoławczy powinien wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 §1 pkt. 3 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wniósł o oddalenie skargi. Wskazał, iż nie jest trafiony argument skarżącego zastosowania przez Ministra Środowiska artykułu 134 K.p.a. Niedopuszczalność odwołania może mieć charakter przedmiotowy lub podmiotowy. Zdaniem Ministra podmiotowy charakter mają przyczyny w postaci oczywistego braku po stronie określonego podmiotu legitymacji odwoławczej, niezdolności odwołującego się do czynności prawnych (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks..., s. 583; wyr. NSA z dnia 21 września 2001 r., I SA 335/00, niepubl.). O oczywistym braku legitymacji odwoławczej można mówić tylko wówczas, gdy ustalenie takie ma wymiar obiektywny i nie wiąże się z oceną interesu prawnego, co zachodzi w przedmiotowej sprawie. Wystąpienie którejś z przesłanek negatywnych, tj. niedopuszczalności odwołania lub uchybienia terminu do jego wniesienia, nakłada na organ odwoławczy obowiązek jej stwierdzenia w formie postanowienia. Treść art. 134 k.p.a. będącego bezwzględnie obowiązującą normą prawną wskazuje na związany charakter rozstrzygnięcia (zwrot "organ... stwierdza"). Nie pozostawiono tu organowi odwoławczemu jakiejkolwiek sfery uznania (por. wyr. NSA z dnia 30 grudnia 1998 r, IV SA 2294/96, niepubl.; wyr. NSA z dnia 29 stycznia 1997 r., I SA/Gd 1482/96, niepubl.). Zdaniem Ministra wnioskodawca - Prezydent Miasta O. - nie ma więc przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w W. z dnia [...] września 2002 r., znak:[...]. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego obowiązku prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego "interes prawny ma charakter materialnoprawny. Oparty więc jest na normach administracyjnego prawa materialnego, gdzie musi istnieć norma prawa przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania określonego aktu." (wyrok NSA z 27 września 2001 r. I SA 2326/00). "Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego, powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania (art. 28 kpa). Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot (osoba) jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, me może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji." (wyrok NSA z dnia 27 września 1999 r. IV SA 1285/98). Żaden z przepisów prawnych nie wskazuje, że Prezydent Miasta O. może być stroną przedmiotowego postępowania administracyjnego, w tym wypadku postępowania nieważnościowego. Minister Środowiska podkreślił, iż w świetle art. 61 k.p.a. jest poza sporem, że wniosek o wszczęcie postępowania, pochodzący od podmiotu nielegitymowanego w sprawie przymiotem strony, nie może skutecznie inicjować postępowania administracyjnego. W ocenie organu Skarżący nie wykazał swojego interesu prawnego w skierowanej do WSA skardze Podnoszone przez stronę argumenty mogą jedynie sugerować ewentualny interes faktyczny. Interes prawny pojawiłby się w postępowaniu nie mającym związku z postępowaniem prowadzonym przez Ministra Środowiska. Chybione jest również stwierdzenie, że Gmina O. jako podmiot prawa cywilnego poniosła szkodę na skutek braku wpływu należności pieniężnych z wycinki drzew. Powyższe stanowiłoby odrębne postępowanie administracyjne, które wynika z przepisów o ochronie przyrody. Miałoby to miejsce tyko wówczas, gdyby stan faktyczny sprawy miał zupełnie inny charakter. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone m. in. w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 152, poz. 1269 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. "kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 w/w ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem skargi jest postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] kwietnia 2009r.wydane na podstawie art. 134 k.p.a., którym to postanowieniem Minister Środowiska po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta O. z dnia [...] grudnia 2008 r. znak [...] od decyzji Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia [...] grudnia 2008 r. znak: [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w W. z dnia [...] września 2002 r. znak:[...] zezwalającej na wyłączenie z produkcji leśnej gruntu leśnego na działce ewidencyjnej nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w O. stwierdził niedopuszczalność odwołania. Minister wskazał, iż Prezydent Miasta O. nie był podmiotem biorącym udział w postępowaniu przed organem I instancji. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez jednostkę nie mającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia. Dodatkowo Zdaniem Ministra brak jest przepisu materialnego, który wskazywałby Prezydenta Miasta O. jako stronę tego typu postępowania administracyjnego - wykładnia z art.28 k.p.a. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy, wydając postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania z tego powodu, że odwołujący się nie jest stroną postępowania, naruszył przepisy postępowania, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Jak słusznie podniosła bowiem strona skarżąca przepis art. 134 k.p.a. nie może bowiem stanowić podstawy do rozstrzygnięcia, iż odwołujący się nie jest stroną postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 11 listopada 1999 r., sygn. akt I SA 1544/98, LEX nr 48751 przypomniał, iż na tle stosowania art. 127 § 1 k.p.a. w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane były dwa stanowiska. Zgodnie z jednym z nich organ odwoławczy ustalenia przymiotu strony może dokonać bez rozpoznania odwołania i w razie uznania, że odwołujący się nie jest stroną postępowania administracyjnego stwierdza postanowieniem niedopuszczalność odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. Według drugiej koncepcji również w sytuacji, gdy w sprawie zachodzi wątpliwość, czy odwołujący się jest stroną postępowania organ winien rozpoznać odwołanie i w razie stwierdzenia braku przymiotu strony u osoby wnoszącej odwołanie umorzyć postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3. Wątpliwość prawną odnośnie powyższej kwestii rozstrzygnął skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, podejmując w dniu 5 lipca 1999 r. uchwałę o treści: "stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a." (sygn. akt OPS 16/98). W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, iż "nie ulega wątpliwości, że legitymację strony do wniesienia odwołania należy oceniać według przepisów art. 28, 29 i 30 k.p.a. Odwołanie wniesione na podstawie przekonania podmiotu, że decyzja organu administracji dotyczy jego praw i obowiązków winno podlegać ocenie na podstawie zasad przewidzianych dla postępowania odwoławczego, również w zakresie ustalenia interesu prawnego odwołującego się. Jeżeli to subiektywne twierdzenie wnoszącego odwołanie, iż decyzja dotyczy jego praw i obowiązków, nie zostanie w sposób przewidziany dla postępowania odwoławczego pozytywnie zweryfikowane, należy wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Ustalenie takiej przesłanki stwarza obowiązek zakończenia postępowania w drugiej instancji w ten sposób, ponieważ nie ma podstaw do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty." Rozpatrując sprawę ponownie Minister zobowiązany będzie poczynić ustalenia odnośnie interesu prawnego Prezydenta Miasta O. w złożeniu odwołania od decyzji Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych odmawiającej stwierdzenia nieważności - w sposób przewidziany dla postępowania odwoławczego, przy czym ustalenia te powinny znaleźć odzwierciedlenie w treści wydanego rozstrzygnięcia, nie natomiast w odpowiedzi na skargę jak miało to miejsce w niniejszej sprawie. Podkreślić bowiem należy, iż weryfikacji sądowej podlegają m.in. rozstrzygnięcia przewidziane prawem, a nie odpowiedź na skargę. Jednocześnie Minister Środowiska powinien uwzględnić fakt, iż postępowanie nieważnosciowe wszczęte zostało właśnie na wniosek Prezydenta Miasta O., a zatem zawarte w zaskarżonym postanowieniu stwierdzenie, iż Prezydent Miasta O. nie był podmiotem biorącym udział w postępowaniu przed organem I instancji uznać należy za bezzasadne. Mając na uwadze powyższe Sąd doszedł do przekonania, iż sprawa wymaga ponownej szczegółowej analizy we wskazanym wyżej kierunku. Aby zaskarżone rozstrzygnięcie ocenić w sposób prawidłowy, Sąd musi dysponować stanowiskiem organu zawierającym odniesienie do wszystkich zarzutów stawianych przez stronę skarżącą. Sąd administracyjny nie czyni bowiem własnych ustaleń w sprawie, a jedynie ocenia zaskarżony akt pod względem jego zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Taka kontrola jest jednak możliwa tylko w warunkach wyczerpujących istotę zagadnień ustaleń faktycznych i prawnych dokonanych przez organ administracyjny rozstrzygający sprawę, których 7 w niniejszej sprawie nie poczyniono. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku, działając na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jednocześnie Sąd - działając w oparciu o przepis art. 200 p.p.s.a. - zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego, w tym zwrot uiszczonego wpisu sądowego (który w niniejszej sprawie wynosił 100 zł), a także postanowił o zwrocie kosztów zastępstwa procesowego na podstawie przepisu art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust.2 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. 02.163.1349 z późn. zm).