IV SA/Wa 937/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marian Wolanin (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Sędzia WSA Anna Szymańska, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 sierpnia 2011 r. sprawy ze skargi M. Sp. z o.o. z siedzibą w G. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Środowiska na rzecz skarżącego M. Sp. z o.o. z siedzibą w G. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. Nr [...] Minister Środowiska, po rozpatrzeniu odwołania M. Sp. z o.o. z siedzibą w miejscowości G., utrzymał w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] września 2010 r. o umorzeniu postępowania w sprawie przeniesienia praw i obowiązków wynikających z decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. pozwolenia zintegrowanego dla instalacji do składowania odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne w miejscowości G., z Zakładu Usług Komunalnych "U." Sp. z o.o. z siedzibą w M., na M. Sp. z o.o. z siedzibą w miejscowości G. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, że zgodnie z art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2010 r., Nr 28, poz. 145), decyzja Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. straciła ważność, dlatego postępowanie w sprawie przeniesienia praw i obowiązków wynikających z tej decyzji stało się bezprzedmiotowe. Zarządzający składowiskiem odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne zlokalizowanym w miejscowości G., tj. Zakład Usług Komunalnych U. sp. z o.o. z siedzibą w M., nie wypełnił bowiem obowiązku wynikającego z powołanego art. 12 ust. 1 ustawy, tj. nie złożył wniosku o zmianę pozwolenia zintegrowanego. Decyzja w zakresie gospodarowania odpadami, którą legitymował się podmiot zarządzający składowiskiem odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne zlokalizowanym w miejscowości G., tj. przedmiotowe pozwolenie zintegrowane, straciła ważność z dniem [...] czerwca 2010 r., a zatem organ pierwszej instancji słusznie przyjął, że zarządzający składowiskiem odpadów nie zrealizował ciążącego na nim obowiązku, a tym samym wypełniona została treść art. 12 ust. 2 ustawy o zmianie ustawy o odpadach. W wyznaczonym ustawą terminie strona nie złożyła wniosku o dokonanie zmian w decyzji, a zatem brak wniosku strony, spowodował z mocy prawa utratę ważności posiadanych przez nią decyzji z zakresu gospodarowania odpadami. Zapis art. 12 ust. 2 ustawy o zmianie ustawy o odpadach jednoznacznie wskazuje, że utrata ważności następuje z mocy prawa, a zatem błędna jest interpretacja skarżącej, że w takiej sytuacji organ dodatkowo musiałby wygaszać decyzję po wskazanym w ustawie terminie. Kwestie podnoszone przez stronę w odwołaniu dotyczące wniosku Zakładu Usług Komunalnych Sp. z o.o. z siedzibą w M. o zmianę instrukcji eksploatacji składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne w miejscowości G., oraz wniosku z dnia [...] października 2010 r. o zmianę pozwolenia zintegrowanego udzielonego decyzją Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. pozostają poza meritum przedmiotowego rozstrzygnięcia. Sygn. akt IV SA/Wa 937/11 W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] lutego 2011 r. M. Sp. z o.o. z siedzibą w miejscowości G. zarzuciło naruszenie: * art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wniosek o wszczęcie postępowania dostosowawczego winien być złożony przez zarządzającego składowiskiem tylko i wyłącznie w okresie od dnia [...] marca 2010 r. do dnia [...] czerwca 2010 r., zaś wcześniejsze złożenie przedmiotowego wniosku nie stanowi wykonania obowiązku wskazanego w art. 12 ust. 1 i 2 powołanej ustawy, * art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż w przypadku nie wykonania przez zarządzającego składowiskiem obowiązku wskazanego w tym przepisie pozwolenie, zezwolenie lub decyzja, którą legitymuje się podmiot w zakresie zarządzania odpadami traci ważność z mocy prawa, zaś organ nie jest zobowiązany do wydania decyzji wygaszającej, * art. 7 i art. 77 kpa poprzez nie zebranie i nie rozpatrzenie całego materiału dowodowego w sprawie, wskutek czego bezzasadnie przyjęto, iż decyzja Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. pozwolenie zintegrowane dla instalacji składowisko odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne w m. G., gm. D. straciła ważność w dniu [...] czerwca 2010 r., z uwagi na niewypełnienie przez zarządzającego składowiskiem obowiązku wskazanego w art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw, * art. 105 §1 kpa polegające na bezpodstawnym przyjęciu, że w zaistniałym stanie faktycznym prowadzone przez organ postępowanie w sprawie przeniesienia praw i obowiązków wynikających z decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. stało się bezprzedmiotowe, w związku z czym należało je umorzyć, * art. 107 §3 kpa, bowiem uzasadnienie prawne decyzji sporządzone zostało w sposób ogólnikowy, uniemożliwiający stronie zrozumienie przesłanek jakimi kierował się organ wydając przedmiotową decyzję. W uzasadnieniu skargi wskazano na argumentację mającą uzasadniać jej uwzględnienie, a w szczególności stwierdzono, że organ naruszył art. 12 ust. 1 ustawy poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wniosek o wszczęcie postępowania dostosowawczego winien być złożony przez zarządzającego składowiskiem tylko i wyłącznie w okresie od dnia [...] marca 2010 r. do dnia [...] czerwca 2010 r., zaś wcześniejsze złożenie przedmiotowego wniosku nie stanowi wypełnienia obowiązku w tym przepisie wskazanego i skutkuje utratą mocy wiążącej pozwolenia lub decyzji której dotyczy, bowiem nie stanowi wykonania obowiązku wskazanego w art. 12 ust. 1 ustawy. Termin zakreślony w art. 12 ust. 1 ustawy jest terminem ostatecznym, w którym zarządzający składowiskami byli zobligowani do wystąpienia do właściwych Sygn. akt IV SA/Wa 937/11 organów z wnioskami o zmianę posiadanych przez siebie pozwoleń, zezwoleń i decyzji administracyjnych w zakresie gospodarki odpadami. Innymi słowy, zarządzający składowiskami winni dostosować posiadane przez siebie pozwolenia, decyzje i zezwolenia w zakresie gospodarki odpadami do wymogów wprowadzonych ustawą najpóźniej do dnia 12 czerwca 2010 r. Brak jest jednak przepisów zabraniających dokonanie takowego dostosowania wcześniej, w tym przed datą wejścia w życie ustawy. U. korzystając z możliwości wcześniejszego dostosowania pozwolenia zintegrowanego wystąpił do Marszałka Województwa [...] z wnioskiem z dnia [...] października 2009 r. o zmianę tego pozwolenia, w którym poza wnioskami związanymi z techniczno-organizacyjnymi kwestiami funkcjonowania składowiska, znalazły się również postulaty w całości realizujące wymogi prawne, które zostały następnie wprowadzone ustawą. U. w pełni zrealizował zatem obowiązek wskazany art. 12 ust. 1 ustawy, bowiem wystąpił o dokonanie zmiany w treści pozwolenia zintegrowanego w wymaganym zakresie przed dniem [...] czerwca 2010 r., tj. ostatnim dniem terminu. Fakt, iż nadal toczy się postępowanie administracyjne, aktualnie przed organem drugiej instancji, w przedmiocie wniosku U. z dnia [...] października 2009 r. pozostaje bez wpływu na ocenę, czy doszło do utraty ważności pozwolenia zintegrowanego czy też nie. Brak ostatecznej decyzji administracyjnej w przedmiocie wniosku U. z dnia [...] października 2009 r. jest następstwem błędów merytorycznych popełnionych przez organy administracyjne właściwe do rozpatrzenia sprawy. Niedopuszczalnym natomiast jest, jako godzącym w fundamentalną zasadę państwa prawa i wynikającą z niej zasadę ochrony praw nabytych, wywodzenie negatywnych dla strony skutków prawnych, w tym w postaci utraty mocy decyzji administracyjnej, w przypadku uchybień stwierdzonych wyłącznie po stronie organu administracyjnego. U. zasadnie nie złożyła nowego wniosku o zmianę pozwolenia zintegrowanego po dniu [...] marca 2010r., bowiem postępowanie administracyjne obejmujące przedmiotowe zmiany zostało wszczęte wnioskiem z dnia [...] października 2009 r. i w okresie od dnia [...] marca 2010 r. do dnia [...] czerwca 201 Or. było w toku. Niedopuszczalnym zaś jest, aby toczyły się dwa odrębne postępowania wywołane dwoma wnioskami w przedmiocie tych samych zmian w treści jednej i tej samej decyzji administracyjnej. W takim wypadku jedno z tych postępowań należałoby umorzyć jako bezprzedmiotowe. Jedyną opcją umożliwiającą U. skuteczne złożenie po dniu [...] marca 2010 r. nowego wniosku o zmianę pozwolenia zintegrowanego było zaniechanie przez nią złożenia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji i tym samym pogodzenie się z jej treścią pomimo rażącego uchybiania prawu, poprzez rozpoznanie wniosku niezgodnie z żądaniem wnioskodawcy. Idąc tym tokiem rozumowania de facto wyłączone byłoby prawo wnioskodawcy do kontroli instancyjnej decyzji, co prowadziłoby do naruszenia konstytucyjnie zagwarantowanego uprawnienia strony wyrażonego w art. 78 Konstytucji RP oraz art. 15 kpa i statuowałoby trwałość i niezmienność decyzji organu pierwszej instancji nawet w przypadku jej oczywistej Sygn. akt IV SA/Wa 937/11 wadliwości. Ponadto, zapis art. 12 ust. 2 ustawy nie upoważnia organów administracji do przyjęcia biernej postawy i powstrzymania się od jakichkolwiek działań w tym zakresie. Potwierdzeniem utraty ważności przez konkretną decyzję administracyjną będzie bowiem wydanie na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 kpa przez właściwy organ administracji publicznej decyzji wygaszającej. Za taką koniecznością przemawia zarówno interes społeczny, jak i słuszny interes stron postępowania. Niedopuszczalnym byłoby przyjęcie, że decyzje wydane na czas określony (a taki charakter ma większość decyzji związanych z gospodarką odpadami, w tym zawsze pozwolenia zintegrowane), który jeszcze nie upłynął, przestały obowiązywać z mocy prawa bez wydania orzeczenia deklaratoryjnego potwierdzającego taki stan. Uniemożliwiałoby to bowiem podjęcie ewentualnej obrony przez stronę będącą beneficjentem takiej decyzji w przypadku gdyby organ administracyjny bezpodstawnie przyjął, iż doszło do jej wygaśnięcia np. wskutek braku wniosku o wszczęcie postępowania dostosowawczego w przypadku, gdy wszczęcie tego postępowania jest zbędne, gdyż treść decyzji odpowiada wymaganiom wprowadzonym ustawą. Organ rozpatrujący sprawę przyjął niejako z góry, iż U. była zobligowana do dokonania dostosowania pozwolenia zintegrowanego po wejściu w życie ustawy. Ponadto przyjął również, że nie złożenie przez U. po dniu [...] marca 2010 r. żadnego nowego wniosku o zmianę przymiotowego pozwolenia zintegrowanego stanowi nie spełnienie obowiązków nałożonych w art. 12 ust. 1 ustawy na zarządzającego składowiskiem. Kluczowym było ustalenie w pierwszej kolejności, czy w ogóle pozwolenie zintegrowane, będące przedmiotem niniejszego postępowania, wymagało dostosowania, w związku z wejściem w życie ustawy. Decyzje wydane przed wejściem w życie tego aktu prawnego, w tym posiadane przez U. pozwolenie zintegrowane, mogły być zgodne z wynikającymi z niego zmianami. W takiej sytuacji brak byłoby podstaw do zmiany decyzji, a zatem podmiot korzystający ze środowiska nie miałby obowiązku występowania z wnioskiem o wszczęcie postępowania dostosowawczego. Organ administracyjny nie dokonał jednak żadnych ustaleń w tym zakresie. W przypadku stwierdzenia w toku postępowania, że zachodziła konieczność dostosowania przedmiotowego pozwolenia zintegrowanego do warunków wprowadzonych ustawą organ winien był rozważyć, czy wniosek złożony przez U. w dniu [...] października 2009 r. w przedmiocie zmiany pozwolenia zintegrowanego spełniał wymogi wprowadzone ustawą. Nic nie stało bowiem na przeszkodzie, aby zmiany wymagane ustawą wprowadzić w treści przedmiotowego pozwolenia zintegrowanego wcześniej, tj. przed wejściem w życie ustawy. Wprowadzone ustawą zmiany mają na celu dostosowanie przepisów polskich do przepisów Unii Europejskiej, a prace nad ich wprowadzeniem trwały od dnia 8 maja 2009 r. Tym samym, podmioty działające na rynku miały możliwość zapoznania się z zakresem projektowanych zmian i przedsięwzięcia kroków prawnych celem wprowadzenia dodatkowych elementów treści posiadanych decyzji, jeszcze przed tym, nim ustawa weszła w życie. Organ Sygn. akt IV SA/Wa 937/11 rozpatrujący sprawę doszedł jednak do przekonania, iż kwestia ta leży poza meritum sprawy, w związku z czym nie odniósł się w ogóle do argumentacji zawartej w odwołaniu w tym zakresie, ani też nie uwzględnił jej w poczynionych przez siebie ustaleniach i rozważaniach. Organ bezzasadnie zatem zaniechał rozpatrzenia w świetle stanu faktycznego i prawnego oraz uwzględniając toczące się w tym zakresie postępowania administracyjne, czy U. była faktycznie zobligowana do wszczęcia po dniu [...] marca 2010 r. dodatkowego postępowania dostosowawczego w stosunku do posiadanego przez siebie pozwolenia zintegrowanego. Uzasadnienie prawne decyzji sporządzone zostało w sposób ogólnikowy, uniemożliwiający w pełni zrozumienie przesłanek jakimi kierował się organ wydając tę decyzję. Ponadto, organ nie odniósł się do szeregu argumentów podniesionych w odwołaniu, pomijając milczeniem istotne w tej sprawie kwestie, w tym to, jak należy rozumieć sformułowanie, że zarządzający składowiskiem odpadów jest zobowiązany do dostosowania pozwoleń, zezwoleń i decyzji w zakresie gospodarki odpadami do wymogów wprowadzonych ustawą. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja narusza wskazane poniżej przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W zaskarżonej decyzji organ orzekający skupił się na wykazaniu, iż w wymaganym terminie nie został złożony wniosek o dostosowanie przedmiotowego zezwolenia zintegrowanego na prowadzenie składowiska odpadów do wymagań wynikających z ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw. Nie wynika jednak z decyzji organu odwoławczego aby to pozwolenie wymagało takiego dostosowania. Wprawdzie według art. 12 ust. 1 i 2 powołanej ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. zarządzający składowiskiem odpadów jest obowiązany do dostosowania posiadanych zezwoleń, pozwoleń i decyzji w zakresie gospodarki odpadami, w tym zezwoleń na odzysk na składowisku odpadów oraz decyzji zatwierdzających instrukcję eksploatacji składowiska, do przepisów ustawy w terminie 3 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy, i jeżeli w tym terminie nie dostosował posiadanych zezwoleń, pozwoleń i decyzji, to akty te tracą ważność po upływie 3 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy, to organ orzekający w żaden sposób jednak nie wskazał, czy przedmiotowe pozwolenie zintegrowane na prowadzenie składowiska odpadów wymaga takiego dostosowania, a w szczególności jakie elementy tego pozwolenia wymagają dostosowania. Uznając pozwolenie za wygasłe organ orzekający nie może poprzestać na stwierdzeniu niedotrzymania terminu na złożenie wniosku o dostosowanie tego pozwolenia do wymagań ustawy o odpadach po jej nowelizacji, lecz zobowiązany jest w Sygn. akt IV SA/Wa 937/11 pierwszej kolejności ustalić, czy przedmiotowe pozwolenie wymaga takiego dostosowania. Wygaśnięciu na podstawie art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. uległy bowiem tylko te akty, które wymagały dostosowania w sposób określony w ust. 1. Jeżeli więc w ocenie organu orzekającego przedmiotowe pozwolenie zintegrowane w oczywisty sposób wymagało dostosowania do wymagań ustawy o odpadach po nowelizacji z dnia 22 stycznia 2010 r., to powinien był dać temu wyraz w zaskarżonej decyzji, ponieważ niedotrzymanie ustawowego terminu na złożenie wniosku o takie dostosowanie skutkuje wygaśnięciem tylko tych pozwoleń, zezwoleń i innych decyzji objętych art. 12 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r., względem których organ orzekający w wyraźny i niewątpliwy sposób wykaże, iż akty te wymagały takiego dostosowania, a w szczególności, które elementy i okoliczności wynikające z ustawy o odpadach po jej nowelizacji nie są uwzględnione w przedmiotowym pozwoleniu. Zaniechanie wykazania okoliczności legitymujących organ orzekający do uznania przedmiotowego pozwolenia zintegrowanego za wygasłe w niniejszym postępowaniu stanowi naruszenie art. 7, art. 77 ust. 1 i art. 107 §1 kpa, co w konsekwencji doprowadziło do pochopnego zastosowania art. 105 §1 kpa w zw. z art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw. Naruszenie wskazanych przepisów kpa mogło mieć wpływ na wynik sprawy, skoro skutkowało niewłaściwym zastosowaniem na tym etapie postępowania powołanego art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. Dopiero prawidłowe ustalenie ewentualnego zaistnienia okoliczności wynikających z art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. i wykazanie ich w uzasadnieniu decyzji zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 §1 kpa pozwoli organowi orzekającemu na ocenę dopuszczalności zastosowania wobec tego pozwolenia skutków wynikających z art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r., a w konsekwencji tego ustalenie dopuszczalności zastosowania art. 105 §1 kpa. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji. W zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ orzekający wyjaśni okoliczności wskazane powyżej.