IV SA/Wa 938/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Otylia Wierzbicka, Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka (spr.), asesor WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant Joanna Kurek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 września 2008 r. sprawy ze skargi Gminy R. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty P. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r.; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] na rzecz skarżącej Gminy R. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia (...) marca 2008 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa (...) utrzymał w mocy decyzję Starosty P. z dnia (...) sierpnia 2007 r., orzekającą o wprowadzeniu zmiany w ewidencji gruntów we wsi R., polegającej na przywróceniu w rejestrze gruntów wpisu właściciela figurującego przed wprowadzeniem zmiany nr (...) r., czyli w miejsce Gminy R. wpisanie jako właściciela J. Z. w odniesieniu do działki nr (...), stanowiącej część nieruchomości uregulowanej w (...). Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa (...) podtrzymał stanowisko organu pierwszej instancji, gdzie podano, że zmiana nr (...), polegająca na wpisaniu Gminy R. jako właściciela działki nr (...), w miejsce J. Z., wprowadzona została na wniosek Gminy R., na podstawie decyzji z dnia (...) września 1995 r., zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości. Organ stwierdził, iż wymieniony podział nie został dokonany na wniosek właściciela, w związku z czym w świetle art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości jako właściciela działki nr (...) należy wpisać J. Z. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa (...) podał także w uzasadnieniu - powołując się na orzeczenie Sądu Najwyższego z dnia 8 grudnia 2005 r., sygn. akt II CK 312/05 - iż decyzja o podziale nieruchomości dokonanym w trybie art. 10 ustawy o gospodarce gruntami I wywłaszczaniu nieruchomości stanowi podstawę wpisu prawa własności gminy w odniesieniu do działek wydzielonych pod budowę ulic, jeżeli podział nastąpił na wniosek właściciela i jeżeli w decyzji tej określone są działki, które wydzielone zostały pod budowę ulic. W wypadku, gdy wymienione warunki nie zostały spełnione, to wówczas skutki prawne z art. 10 ust. 5 powołanej ustawy nie następują. Organ stwierdził, iż treść decyzji Urzędu Gminy R. z dnia (...) września 1995 r., zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości nie wywoływała skutków prawnych, o których mowa w art. 10 ust. 5 powołanej ustawy i jednocześnie nie dawała podstaw do wprowadzenia w ewidencji gruntów zmiany podmiotowej w stosunku do wydzielonej pod ulicę działki nr (...). Organ wskazał, iż przepis ten nie był podstawą prawną decyzji, a ponadto nie wynikało z niej, że podział nastąpił na wniosek właściciela. W ocenie organu, pominięcie właściciela w rozdzielniku stron postępowania wskazywało, że opisany podział nastąpił bez jego udziału. Organ stwierdził zatem, że wprowadzona w dniu (...) stycznia 2007 r. zmiana w ewidencji gruntów, polegająca na wpisaniu jako właściciela działki nr (...) - Gminy R., nastąpiła z rażącym naruszeniem przepisów prawa. Zdaniem organu orzekającego, powyższe okoliczności nie mają znaczenia dla funkcjonowania w obrocie prawnym wspomnianej decyzji podziałowej w zakresie takim, jaki wynika z jej treści, a więc w zakresie podziału geodezyjnego nieruchomości. W skardze na powyższą decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa (...) z dnia (...) marca 2008 r. skarżąca - Gmina R. wniosła o jej uchylenie, jak również utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji oraz o orzeczenie o kosztach postępowania. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., nr 261, poz. 2603 ze zm.). W uzasadnieniu podano, iż organy orzekające w sprawie nie uwzględniły okoliczności, iż w obrocie prawnym w dalszym ciągu pozostaje decyzja z dnia (...) września 1995 r., na podstawie której zatwierdzono projekt podziału nieruchomości, stanowiącej działkę nr (...), w wyniku którego wydzielono działkę nr (...). Skarżąca wskazała, iż o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości mógł wystąpić jej właściciel lub użytkownik wieczysty i jedynie te podmioty mogą żądać wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej. Skarżąca Gmina R. zarzuciła, że organy pierwszej oraz drugiej instancji nie wyjaśniły i nie ustaliły prawdy obiektywnej, gdyż w obrocie prawnym w dalszym ciągu funkcjonuje decyzja podziałowa z dnia (...) września 1995 r. Ponadto organy orzekające nie dokonały oceny prawidłowości ustalenia kategorii drogi, gdyż tylko do drogi publicznej można odnieść skutek w postaci nabycia jej na własność Gminy z mocy prawa. Ponadto, w ocenie skarżącej, organy pierwszej i drugiej instancji nie uwzględniły, czy dla przedmiotowej nieruchomości założono księgę wieczystą, podczas gdy jako właściciela tej nieruchomości w księdze wieczystej o nr (...) wpisano Gminę R. Skarżąca podniosła również, iż Starosta P. nie był uprawniony do podjęcia decyzji w oparciu o subiektywne, prawnie niepoparte przekonanie, iż decyzja podziałowa z dnia (...) września 1995 r. obarczona była wadą prawną, jak również nie odniósł się do faktu, iż wspomniana decyzja nie została wzruszona i nadal pozostaje w obrocie prawnym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalanie. W uzasadnieniu podano, iż rejestr ewidencji gruntów jest odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego nieruchomości. Organ podniósł, iż w stosunku do działki nr (...) we wsi R. organ ewidencyjny nie posiadał żadnego z dokumentów wymienionych w § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, w szczególności nie posiada wymienionego w skardze odpisu z księgi wieczystej, którego również nie złożyła skarżąca Gmina. Organ wskazał ponadto, iż nie występuje związek pomiędzy zaskarżoną decyzją a weryfikacją w trybie nadzwyczajnym ostatecznej decyzji podziałowej. Organ stwierdził, iż decyzja zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości nie mogła być i nie była oceniana w postępowaniu pod względem zgodności z prawem, ale była analizowana pod kątem wynikających z niej zmian danych, objętych ewidencją gruntów i budynków. Organ podał, iż zmiana danych podmiotowych nr (...) wprowadzona w dniu (...) stycznia 2007 r. była nieuprawniona, dlatego należało ją anulować. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania decyzji. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 , poz. 1270 ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów skarga zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 20 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 100, poz. 1086 ze zm.) ewidencja gruntów i budynków to zbiór odnośnych informacji dotyczących gruntów i budynków oraz ich właścicieli (lub osób władających w przypadku gruntów państwowych i samorządowych). Zapisy w ewidencji mają wyłącznie charakter techniczno -deklaratoryjny. Organy ewidencyjne rejestrują jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Nie mogą one natomiast samodzielnie rozstrzygać kwestii uprawnień wnioskodawcy do gruntu. Stąd też poprzez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji nie można dochodzić ani udowadniać swoich praw właścicielskich (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 sierpnia 1998 r., sygn. akt II SA 766/98, lex nr 41298, oraz z dnia z 6 listopada 2001 r., sygn. akt II SA 2099/00, lex nr 82005). Zgodnie z § 46 ust. 1 i 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków ( Dz. U. nr 38, poz. 454 ) dane zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek osób, organów i jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10 i 11, przy czym z urzędu wprowadza się zmiany wynikające m. in. z prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, aktów normatywnych. W dniu 10 stycznia 2007r. Urząd Gminy R. wystąpił z wnioskiem o wprowadzenie zmiany w rejestrze ewidencji gruntów wsi R. gm. R., dotyczącej działki nr ew. (...) poprzez wpisanie jako właściciela Gminy R. w miejsce dotychczasowego właściciela J. Z. Wnioskodawca jako podstawę dokonania zmiany przedstawił ostateczną decyzję administracyjną z dnia (...) września 1995r. wydaną przez Urząd Gminy R. zatwierdzającą projekt podziału nieruchomości uregulowanej w zbiorze dokumentów nr (...), położonej we wsi R., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr (...), na dwie działki: nr (...) o powierzchni (...) ha z przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i nr (...) o powierzchni (...) ha z przeznaczeniem pod ulicę. Podstawą prawna wydania tej decyzji był art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (t.j. Dz. U. z 1991r. Nr 30, poz. 127). Zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości podział nieruchomości może nastąpić, jeżeli jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Podział nieruchomości, stosownie do ust. 3 art. 10 cyt. ustawy, następuje na podstawie decyzji administracyjnej zatwierdzającej projekt podziału. Podział nieruchomości jest to działanie silnie ingerujące w prawo własności i chociaż ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w art. 10 ust. 1 nie mówi, kto jest legitymowany do złożenia wniosku o podział nieruchomości, tym niemniej w orzecznictwie Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że z wnioskiem takim może wystąpić osoba posiadająca tytuł prawny do nieruchomości, a więc właściciel lub użytkownik wieczysty. Orzekanie o podziale nieruchomości bez wniosku właściciela lub użytkownika wieczystego musi być uznane za niezgodne z art. 10 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Tak więc złożenie wniosku o podział nieruchomości przez właściciela lub użytkownika wieczystego i zgodność zaproponowanego podziału z planem zagospodarowania przestrzennego jest podstawą do wydania decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości w trybie art. 10 ust. 1 w/w ustawy (por. wyrok NSA z dnia 15 maja 1991 r., IV SA 392/91 - ONSA 1993 nr 2 poz. 30, wyrok NSA z dnia 30 grudnia 1987 r., SA/P 1435/87 - ONSA 1988 nr 2 poz. 53, wyrok SN z dnia 25 listopada 1993 r., IIIARN 58/93 Lex nr 179276, wyrok SN z dnia 25 maja 1995r., III ARN 16/95 - OSNP 1995/21/258, wyrok NSA z dnia 26 maja 1998r., ISA 2110/97 Lex nr 44514, wyrok NSA z dnia 29 czerwca 1999r. , ISA 1608/98 Lex nr 48515). Z kolei zgodnie z art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. W przedmiotowej sprawie organy obu instancji, poprzez stwierdzenie, że zatwierdzenie projektu podziału działki nr ew. (...) decyzją z dnia (...) września 1995r. zostało dokonane bez wniosku właściciela, faktycznie zakwestionowały prawidłowość wydanej decyzji. Z uzasadnienia decyzji Starosty P. z dnia (...) sierpnia 2007 r. oraz Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa (...) z dnia (....) marca 2008 r. wynika, iż powodem wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów wsi R., polegającej na wpisaniu w miejsce Gminy R. jako właściciela – J. Z. była okoliczność, że decyzja z dnia (...) września 1995 r., zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości, nie wywołała skutków prawnych wynikających z art. 10 ust. 5, gdyż postępowanie o podział nieruchomości nie zostało wszczęte wnioskiem właściciela. Stanowisko organów orzekających jest nieprawidłowe, bowiem dokonano w niej oceny skutków prawnych decyzji z dnia (...) września 1995 r., pomimo funkcjonowania tej decyzji w obrocie prawnym. Zasadnie skarżąca Gmina zarzuciła, iż organy kwestionowały skutki decyzji podziałowej z dnia (...) września 1995 r., pomijając fakt, że decyzja ta nie została wzruszona i jako ważna występuje w obrocie prawnym. Należy stwierdzić, iż organy orzekające w niniejszej sprawie nie mogły ocenić, czy decyzja z dnia (...) września 1995 r. odniosła skutek prawny. Kwestionowanie tego rodzaju decyzji powinno nastąpić w odrębnie toczącym się postępowaniu -nieważnościowym bądź wznowieniowym. Aby można było mówić o tym, że ostateczna decyzja organu administracji publicznej nie wywołuje skutków prawnych, najpierw należy przeprowadzić postępowanie, które doprowadzi do jej uchylenia. Tymczasem w niniejszym postępowaniu, organy orzekające samodzielnie dokonały oceny skutków decyzji z dnia (...) września 1995 r., z pominięciem okoliczności, iż tego rodzaju postępowanie nie miało miejsca. Tym samym organy orzekające wykroczyły poza przysługujące im uprawnienia, czym naruszyły art. 20 oraz 22 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 100, poz. 1086 ze zm.). Stwierdzić również należy, iż obecnie obowiązujący art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.) mówi o przejściu na własność gminy nieruchomości, w sytuacji, gdy decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Trzeba zauważyć, iż działka gruntu wydzielona pod drogę na podstawie art. 98 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w pierwotnym brzmieniu (Dz. U. Nr 115, poz. 741; jedn. tekst: Dz. U. 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) przechodzi z mocy prawa na własność gminy, jeżeli przeznaczona została na urządzenie drogi publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (jedn. tekst: Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.) - por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 grudnia 2005 r., (sygn. akt II CK 312/05, OSNC 06/9/156). Nie można podzielić argumentu, iż decyzja zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości nie była oceniana w toczącym się postępowaniu, ale była analizowana pod kątem wynikających z niej zmian danych objętych ewidencją gruntów i budynków. Skoro ostateczna decyzja z dnia (...) września 1995 r. – o podziale nieruchomości, położonej we wsi R., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr (...), na działki nr (...) o powierzchni (...) ha z przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową rodzinną i na działkę o nr (...) o powierzchni (...) ha z przeznaczeniem pod ulicę - istnieje w obrocie prawnym, to nie można pomijać jej funkcjonowania. Okoliczność, że nie został złożony wniosek właściciela, może skutkować wzruszeniem tej decyzji, ale musi się to odbyć w odrębnym postępowaniu. Trzeba podkreślić, że dopóki decyzja podziałowa nie zostanie podważona w postępowaniu nadzwyczajnym, nie można mówić o tym, że nie wywołała skutków prawnych. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest bowiem zasada trwałości decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. Nie może się to zatem stać w postępowaniu, dotyczącym zupełnie odmiennej kwestii, czyli - jak w niniejszej sprawie – w zakresie wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów. Należy również podnieść, iż organy orzekające naruszyły przepisy postępowania art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., bowiem nie zebrały w sprawie całości materiału dowodowego. Skarżący zasadnie wskazał, iż organy orzekające w sprawie zaniechały zbadania, czy dla opisanej nieruchomości założona została księga wieczysta. Rolą organu prowadzącego postępowanie jest zebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Obowiązek organu wyjaśnienia okoliczności sprawy nie jest sprzeczny z zasadą, że ciężar dowodu ostatecznie spoczywa na tym, kto z określonego faktu wywodzi dla siebie skutki prawne. Dopiero zaniechanie przedstawienia przez stronę dowodów, pomimo wezwania przez organ, wyłącza możliwość skutecznego podnoszenia zarzutu, że zaskarżona decyzja jest niezgodna z prawem wskutek naruszenia obowiązku organu wyjaśnienia okoliczności sprawy zgodnie z art. 7 i art. 77 k.p.a. Na gruncie k.p.a. postępowanie dowodowe oparte jest bowiem na zasadzie oficjalności (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 lutego 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 2219/06, lex nr 312057). Z tego względu, przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględni okoliczność podnoszoną przez skarżącą Gminę, że dla przedmiotowej działki istnieje księga wieczysta i okoliczności tam zapisane. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. a oraz c, art. 152 ustawy P.p.s.a. kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 ustawy P.p.s.a.