IV SA/Wa 938/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Sękowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzena Milewska – Karczewska Asesor WSA Anna Sidorowska - Ciesielska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 27 czerwca 2019 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Gminy Miasto [...] na postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] lutego 2019 r., znak [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę Decyzją nr [...] z [...] grudnia 2018 r., [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska, na podstawie art. 9z ust. 2 pkt 2 i ust. 3, art. 9x ust. 3, art. 9zb ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 7, art. 3c ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, § 3 w zw. z załącznikiem nr 2 do rozporządzenia Ministra Środowiska z 25 maja 2012 r. w sprawie poziomów ograniczania masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania oraz sposobu obliczania poziomu ograniczania masy tych odpadów (Dz. U. z 2012 r. poz. 676), załącznika Nr 2, tabela L, lp. 1048 do obwieszczenia Ministra Środowiska z 13 sierpnia 2013 r. w sprawie wysokości stawek opłat za korzystanie ze środowiska na rok 2014 (M.P. z 2013 r. poz. 729), art. 104 Kpa, wymierzył Gminie Miasto [...] karę pieniężną w wysokości 36.011,00 zł za niewykonanie obowiązku ograniczenia poziomu masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania za 2014 r. Decyzja została doręczona stronie w dniu [...] grudnia 2018 r., o czym świadczy data na wydruku urzędowego poświadczenia odbioru (UPO) - ePUAP-[...] znajdującym się w aktach sprawy. 16 stycznia 2019 r. (data stempla pocztowego na kopercie) Gmina Miasto [...] złożyła odwołanie, w którym zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 i art. 81 Kpa, poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w sprawie w sposób pozwalający na jej dokładnie wyjaśnienie i załatwienie, w tym pominięcie wniosków dowodowych strony. Ponadto strona zarzuciła organowi I instancji nierozpatrzenie wniosku o odstąpienie, w trybie art. 189f Kpa, od wymierzenia kary. Gmina Miasto [...] wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska nr [...] z [...] grudnia 2018 r., w całości oraz umorzenie postępowania w całości. Postanowieniem z [...] lutego 2019 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska, dalej "GIOŚ" na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu GIOŚ podkreślił, że zgodnie z art. 129 § 2 Kpa odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję. Jak wynika z akt sprawy decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska nr [...] z [...] grudnia 2018 r., została doręczona stronie w dniu [...] grudnia 2018 r. Świadczy o tym urzędowe poświadczenie odbioru (UPO) - wydruk z elektronicznej platformy usług administracji publicznej (ePUAP). Zatem termin do wniesienia odwołania upłynął bezskutecznie w dniu [...] stycznia 2019 r. Jak wynika natomiast z akt sprawy, strona złożyła odwołanie od decyzji organu I instancji w dniu 16 stycznia 2019 r. (data stempla pocztowego na kopercie), zatem po upływie terminu. Skargę na powyższe postanowienie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Gmina Miasto [...], dalej "strona skarżąca". Powyższemu postanowieniu strona skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 46 § 3, art. 46 § 5 kpa poprzez błędne przyjęcie, że odwołanie od decyzji nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska nie zostało wniesione w terminie i w konsekwencji przyjęcie, że spełniła się przesłanka z art. 134 kpa, podczas gdy rzeczone odwołanie zostało wniesione w terminie. Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, zasądzenie od organu na rzecz Skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazano, że w dniu [...] grudnia 2018 r. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w [...] Prezydenta Miasta [...] wysłał, za pośrednictwem platformy ePUAP, decyzję nr [...] w sprawie wymierzenia Gminie Miasto [...] kary pieniężnej za niewykonanie obowiązku ograniczenia poziomu masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji w roku 2014. Potwierdzeniem na zaistnienie takiego zdarzenia jest wygenerowane automatycznie UPP - Urzędowe Poświadczenie Przedłożenia. UPP generowane jest niezależnie od woli i działań organu czy strony, do której adresowane było pismo. Podkreślono, iż Gmina Miasto [...] w postępowaniu administracyjnym występuje w charakterze strony postępowania, a nie organu, a fakt ten determinuje sposób interpretacji właściwych przepisów odnoszących się do definiowania terminu skutecznego doręczenia. Jak zauważyła strona skarżąca wskazana na dokumencie UPP data jest wyłącznie datą doręczenia tego poświadczenia nadawcy, a więc datą (i godziną), w której Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska otrzymał dokument UPP wygenerowany automatycznie przez system teleinformatyczny skarżącego. Nie jest to natomiast datą doręczenia w rozumieniu przepisów kpa. Faktycznie bowiem dokument, po zalogowaniu do platformy ePUAP, został odebrany przez Gminę, a dokładnie pracownika Urzędu Miasta [...] w pierwszym dniu roboczym następującym po dniu [...] grudnia 2018 r. tj. [...] stycznia 2019 r. Po odebraniu pisma, pracownik dokonał również weryfikacji podpisu elektronicznego i uznał podpis jako ważny. Dodatkowo, na wydruku pisma została umieszczona pieczątka z taką datą wpływu, w której faktycznie miał on miejsce. Od tego właśnie momentu liczono 14-dniowy termin na wniesienie odwołania do Głównego Inspektora Ochrony Środowiska. Powyższą okoliczność potwierdza wydruk wygenerowany z systemu SOD e-Kancelaria (system obiegu dokumentów, posiadający certyfikat do komunikacji z systemem ePUAP), z którego wynika, że pierwsze operacje na dokumencie zostały przeprowadzone w dniu [...] stycznia 2019 r. o godz. 10:58:03. Dnia 16 stycznia 2019 r. strona postępowania - Gmina Miasto [...] złożyła do Głównego Inspektora Oc hrony Środowiska za pośrednictwem Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, stosowne odwołanie od decyzji nr [...] z [...] grudnia 2018 r., co widoczne jest na potwierdzeniu odbioru z datą nadania 16 lutego 2019 r. (kserokopia potwierdzenia odbioru z datą nadania 16 lutego 2019 r.). Strona skarżąca podkreśliła, iż organ wydając decyzję stwierdzającą uchybienie terminu do wniesienia odwołania niesłusznie założył, że datą doręczenia decyzji jest dzień [...] grudnia 2018 r. Tego dnia wygenerowane bowiem zostało jedynie Urzędowe Poświadczenie Przedłożenia pisma, a nie jego odbioru przez stronę. Stanowisko organu, że chwila wprowadzenia pisma przez nadawcę do systemu ePUAP jest chwilą jego odbioru przez stronę postępowania jest niesłusznie, sprzeczne z prawem i nie zasługuje na uwzględnienie. W odpowiedzi na skargę organ administracji publicznej wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie natomiast do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 134 § 2 p.p.s.a.). Mając na uwadze tak zakreślony zakres kognicji Sąd uznał, że wniesiona skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 129 § 2 K.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia stronie. Zgodnie natomiast z art. 134 zdanie pierwsze K.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W orzecznictwie sądów administracyjnych panuje ugruntowany pogląd, że uchybienie terminowi jest okolicznością obiektywną i w razie jej stwierdzenia organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydanie postanowienia o uchybieniu terminowi, przewidzianego w art. 134 K.p.a. Stwierdzenie uchybienia terminowi do wniesienia odwołania nie jest zależne od swobodnego uznania organu, lecz wynika z bezwzględnie obowiązującej normy prawnej (por. wyrok WSA w Kielcach z 14 marca 2019 r., sygn. akt I SA/Ke 40/19, LEX nr 2636082). W niniejszej sprawie sporna jest jednak kwestia doręczenia decyzji organowi, albowiem doręczenia dokonano w formie elektronicznej. Przypomnieć zatem należy, że zgodnie z art. 46 § 1 K.p.a. odbierający pismo potwierdza doręczenie mu pisma swoim podpisem ze wskazaniem daty doręczenia. W art. 46 § 3 K.p.a. wskazano, że w przypadku doręczenia pisma za pomocą środków komunikacji elektronicznej doręczenie jest skuteczne, jeżeli adresat potwierdzi odbiór pisma w sposób, o którym mowa w § 4 pkt 3. Zgodnie z § 4 pkt 3 K.p.a. w celu doręczenia pisma w formie dokumentu elektronicznego organ administracji publicznej przesyła na adres elektroniczny adresata zawiadomienie zawierające pouczenie dotyczące sposobu odbioru pisma, a w szczególności sposobu identyfikacji pod wskazanym adresem elektronicznym w systemie teleinformatycznym organu administracji publicznej, oraz informację o wymogu podpisania urzędowego poświadczenia odbioru w określony sposób. Sposób podpisania tego rodzaju dokumentu został określony w art. 20a ustawy z 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 700 ze zm., dalej "ustawa o informatyzacji"). Zgodnie z art. 46 § 9 K.p.a., warunki techniczne i organizacyjne doręczenia pisma w formie dokumentu elektronicznego określają przepisy ustawy, o której mowa w § 4 pkt 3. Natomiast § 10 tego przepisu stanowi, że doręczenie pisma w formie dokumentu elektronicznego do podmiotu publicznego w rozumieniu przepisów ustawy, o której mowa w § 4 pkt 3, następuje przez elektroniczną skrzynkę podawczą tego podmiotu, w sposób określony w tej ustawie. W powyższych przepisach odesłanie do ustawy, o której mowa w § 4 pkt 3 jest odesłaniem nieprawidłowym, gdyż w obecnym brzmieniu art. 46 § 4 pkt 3 K.p.a. nie nawiązuje do żadnej ustawy. Stanowi jedynie "o wymogu podpisania urzędowego poświadczenia odbioru w określony sposób". Przepis ten został zmieniony przez art. 50 pkt 2 ustawy z dnia 5 września 2016 r. o usługach zaufania oraz identyfikacji elektronicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1579). W poprzednim brzmieniu stanowił on o "wymogu podpisania urzędowego poświadczenia odbioru w sposób wskazany w art. 20a ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne". Zmiana art. 46 § 4 pkt 3 K.p.a. nie spowodowała jednoczesnej zmiany art. 46 § 9 i 10 K.p.a., jednak to niedopatrzenie ustawodawcy – jak wskazał NSA m. in. w postanowieniu z 11 stycznia 2018 r., sygn. akt II OZ 1638/17 (dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl), nie powinno budzić wątpliwości co do prawidłowego zastosowania tych przepisów. Oznacza to, że art. 46 § 9 i 10 K.p.a. odsyła do zasad określonych w ustawie o informatyzacji. Przywołana powyżej ustawa określa zasady wymiany informacji drogą elektroniczną, w tym dokumentów, pomiędzy podmiotami publicznymi. Zasady doręczania dokumentów elektronicznych za pośrednictwem platformy e-PUAP doprecyzowuje zaś rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z 14 września 2011 r. w sprawie sporządzania i doręczania dokumentów elektronicznych oraz udostępniania formularzy, wzorów i kopii dokumentów elektronicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 971, ze zm.). Zgodnie z art. 3 pkt 20 ustawy o informatyzacji, urzędowe poświadczenie odbioru to dane elektroniczne powiązane z dokumentem elektronicznym doręczonym podmiotowi publicznemu lub przez niego doręczanym w sposób zapewniający rozpoznawalność późniejszych zmian dokonanych w tych danych, określające: a) pełną nazwę podmiotu publicznego, któremu doręczono dokument elektroniczny lub który doręcza dokument, b) datę i godzinę wprowadzenia albo przeniesienia dokumentu elektronicznego do systemu teleinformatycznego podmiotu publicznego – w odniesieniu do dokumentu doręczanego podmiotowi publicznemu, c) datę i godzinę podpisania urzędowego poświadczenia odbioru przez adresata z użyciem mechanizmów, o których mowa w art. 20a ust. 1 albo 2 – w odniesieniu do dokumentu doręczanego przez podmiot publiczny, d) datę i godzinę wytworzenia urzędowego poświadczenia odbioru. Urzędowe poświadczenie odbioru zdefiniowane w art. 3 pkt 20 ustawy o informatyzacji, jest wspólnym określeniem dla urzędowego poświadczenia przedłożenia (UPP, do którego odnosi się art. 3 pkt 20 lit. b) i urzędowego poświadczenia doręczenia (UPD, do którego odnosi się art. 3 pkt 20 lit. c). Tego rodzaju poświadczenia zostały zdefiniowane w ww. rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z 14 września 2011 r. Zgodnie z § 11 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia, doręczenie dokumentu elektronicznego na informatycznym nośniku danych może być potwierdzone poświadczeniem przedłożenia, które jest przesyłane na adres poczty elektronicznej wskazany przez doręczającego (§ 11 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia). W przypadku odebrania dokumentu elektronicznego przez elektroniczną skrzynkę podawczą podmiotu publicznego poświadczenie przedłożenia jest automatycznie tworzone i udostępniane nadawcy tego dokumentu przez system teleinformatyczny służący do obsługi doręczeń (§ 13 ust. 1 rozporządzenia). Należy podkreślić, że dochodzi tu do automatycznego wygenerowania poświadczenia przedłożenia, bez udziału człowieka. Dokument ten jest generowany przez system teleinformatyczny podmiotu publicznego i przekazywany nadawcy. W praktyce oznacza to, że jeżeli dana osoba wniosła podanie drogą elektroniczną do podmiotu publicznego, zgodnie z warunkami korzystania z platformy e-PUAP, to automatyczne wygenerowanie UPP pozwala jej przyjąć, że dokument ten wpłynął do urzędu. Ma to znaczenie na przykład dla ustalenia, że osoba ta zachowała termin do dokonania określonej czynności oraz dla późniejszego ewentualnego ustalenia, czy organ załatwił sprawę czy też pozostawał w bezczynności. Natomiast w § 14, 15 i 16 rozporządzenie reguluje sposób tworzenia poświadczenia doręczenia (UPD). Ten drugi proces przebiega inaczej, ponieważ doręczenie wymaga świadomego przyjęcia przesyłki przez adresata i dokonania potwierdzenia odbioru przez złożenie podpisu. Podpis elektroniczny, o którym mowa w § 15 rozporządzenia, może być złożony z wykorzystaniem certyfikatu kwalifikowanego lub danych potwierdzonych profilem zaufanym e-PUAP. Dopiero po opatrzeniu poświadczenia doręczenia podpisem elektronicznym system teleinformatyczny służący do obsługi doręczeń bezpośrednio po zakończeniu procesu weryfikacji podpisu elektronicznego adresata: udostępnia adresatowi do pobrania doręczany dokument elektroniczny wraz z podpisanym przez niego poświadczeniem doręczenia; udostępnia organowi doręczającemu podpisane poświadczenie doręczenia (§ 16 rozporządzenia). Sąd w pełni akceptuje stanowisko, że zasady te winny znaleźć zastosowanie w sytuacji, gdy – jak w rozpoznanej sprawie – organ administracji publicznej (Prezydent Miasta [...]) jest adresatem decyzji wydanej przez inny organ (tu: Głównego Inspektora Ochrony Środowiska). To zaś oznacza, że właściwym dokumentem, który stanowi potwierdzenie doręczenia decyzji jest urzędowe poświadczenie doręczenia. Należy jednak mieć na uwadze, że skarżący, pomimo że z cytowanego wyżej § 16 rozporządzenia wynika, iż winien posiadać urzędowe poświadczenie doręczenia, nie przedstawił go Sądowi. Przy tym na potwierdzenie daty doręczenia decyzji wskazuje wydruk operacji na dokumencie wygenerowany z systemu SOD e-Kancelaria. Zdaniem Sądu jednak – wobec wyżej przeanalizowanych regulacji prawnych – dokument ten nie może zostać uznany jako dowód doręczenia decyzji drogą elektroniczną. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.