IV SA/Wa 940/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Szymańska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Kaja Angerman Asesor WSA Paweł Dańczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 13 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi S. S. na postanowienie Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu na rzecz S. S. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2019 r. Prezes Instytutu Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (dalej: "Prezes IPN", "organ") po rozpoznaniu wniosku S. S. ("skarżącego") o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania o wydanie decyzji w sprawie spełnienia warunków, o których mowa w art. 4 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 690), dalej: "ustawy o działaczach opozycji". Stan sprawy przedstawił się następująco: Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2018 r. S. S., zwrócił się do Prezesa IPN o wydanie decyzji w sprawie spełnienia warunków, o których mowa w art. 4 ustawy o działaczach opozycji. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2019 r. Prezes IPN odmówił wszczęcia postępowania w sprawie. Organ podniósł, że skarżący już wcześniej, w dniu [...] września 2015 r. zwrócił się o wydanie decyzji administracyjnej w sprawie spełnienia warunków, o których mowa w art. 4 ustawy o działaczach opozycji. W sprawie została wydana decyzja ostateczna nr [...] z dnia [...] lutego 2016 r., którą Prezes IPN utrzymał w mocy własną decyzję nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. o odmowie potwierdzenia, że skarżący spełnia warunki, o których mowa w art. 4 ustawy o działaczach opozycji. W tej sytuacji organ stwierdził, że skarżący nie może domagać się wszczęcia postępowania w tej samej sprawie, gdyż przedmiot postępowania zawarty we wniosku z dnia [...] grudnia 2018 r. pokrywa się z zakresem rozstrzygnięcia Prezesa IPN zawartym w decyzji z [...] lutego 2016 r. Także stan prawny i faktyczny pozostaje bez zmian. Prezes IPN stwierdził, że dopóki w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja z [...] lutego 2016 r. rozstrzygająca sprawę merytorycznie w sposób ostateczny, kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii staje się niedopuszczalne i to niezależnie od prawidłowości tej decyzji. Pismem z dnia [...] stycznia 2019 r. S. S. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu wniosku ww. stwierdził, że stanowisko Prezesa IPN jest błędne. Skarżący podniósł, że zmienił się stan prawny i faktyczny sprawy ponieważ w dniu [...] listopada 2018 r. Sąd Okręgowy w [...] wydał wyrok, w którym stwierdził, że jego oświadczenie lustracyjne jest zgodne z prawdą oraz że nie był współpracownikiem organów bezpieczeństwa państwa. Wnioskodawca wyjaśnił, że składając ponownie wniosek o wydanie decyzji administracyjnej w sprawie spełnienia warunków, o których mowa w art. 4 ustawy o działaczach opozycji był przekonany, że Prezesowi IPN znany jest z urzędu wyrok Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] listopada 2018 r., a zatem znane są Prezesowi IPN okoliczności zmiany stanu prawnego i faktycznego. Jak podał ww. wniosek składał na formularzu IPN i nie wiedział, że należy dołączyć do wniosku ww. wyrok lub powołać się na ww. wyrok. Wnioskodawca podał, że Sąd Okręgowy w [...] jednoznacznie ocenił na podstawie zgromadzonych materiałów i przesłuchań świadków, że nie można go traktować jako TW. Zdaniem skarżącego traktowanie go jako TW jest wielce krzywdzące i nierównoprawne. W związku z wyrokiem Sądu Okręgowego z dnia [...] listopada 2018 r., złożenie wniosku z dnia [...] grudnia 2018 r. uważa za zasadne. Do wniosku załączył orzeczenie Sądu Okręgowego w [...], sygn. akt [...] z dnia [...] listopada 2018 r. Wskazanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] lutego 2019 r. Prezes IPN w całości podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu z [...] stycznia 2019 r. Wskazał, że podstawę odmowy wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie stanowił przepis art. 61 a § 1 K.p.a., zgodnie z którym gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 K. p. a. zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z "uzasadnionych przyczyn" zobowiązujących organ administracji publicznej do wydania postanowienia na podstawie art. 61 a § 1 K.p.a. jest uprzednie rozstrzygnięcie sprawy decyzją ostateczną. Skoro w sprawie została wydana ostateczna decyzja z [...] lutego 2016 r. w przedmiocie odmowy potwierdzenia, że skarżący spełnia warunki, o których mowa w art. 4 ustawy o działaczach opozycji, to w ocenie Prezesa IPN, nie może on domagać się wszczęcia postępowania w tej samej sprawie, bowiem wszczęcie postępowania w takim stanie rzeczy naruszałoby zasadę trwałości decyzji administracyjnych, określoną w art. 16 K.p.a. i stanowiłoby przesłankę nieważności z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. Ponadto Prezes IPN stwierdził, że ewentualne ponowne rozstrzygnięcie przez organ sprawy załatwionej wcześniej decyzją ostateczną, możliwe jest tylko po uchyleniu pierwotnej decyzji w ustalonym przez prawo trybie. S. S., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika (adwokata), wniósł skargę na powyższe postanowienie i wniósł o uchylenie zaskarżonego i poprzedzającego go postanowienia oraz zasądzenie kosztów według norm przepisanych. Skarżący zarzucił Prezesowi IPN: 1) błędne uznanie, że sprawa rozpoznana w wyniku wniosku jego z [...] grudnia 2018 r. jest sprawą tożsamą ze sprawą zakończoną decyzją Prezesa IPN nr [...] z [...] grudnia 2015 r.; 2) naruszenie art. 61 a K.p.a. przez błędne przyjęcie, że wydanie ostatecznej decyzji Prezesa IPN z [...] grudnia 2015 r. w sytuacji złożenia przez skarżącego późniejszego wniosku o autolustrację i rozstrzygnięcia Sądu Okręgowego w [...] (wyrok z [...] listopada 2018 r. sygn. [...]) stwierdzającego, iż zgodne z prawdą jest oświadczenie lustracyjne skarżącego, że nie pracował ani nie był świadomym i tajnym współpracownikiem organów bezpieczeństwa państwa, jest "inną uzasadnioną przyczyną" uzasadniającą odmowę wszczęcia postępowania; 3) naruszenie art. 9 i art. 16 §1 K.p.a. przez błędne przyjęcie, że przepis ten nie uzasadnia w niniejszej sprawie wznowienia postępowania, i brak pouczenia skarżącego, że jego wniosek z [...] grudnia 2018 r. może być potraktowany jako wniosek o wznowienie postępowania z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 5 i pkt 1 K.p.a.; 4) naruszenie art. 147 w zw. z art. 154 § 1 pkt 5 i pkt 1 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że okoliczność złożenia wniosku o autolustrację i wydania przez Sąd Okręgowy w [...] ww. wyroku nie stanowi podstawy do wznowienia postępowania; 5) niezastosowanie przepisu art. 162 K.p.a. i niestwierdzenie wygaśnięcia decyzji, która na skutek nowych okoliczności (autolustracja i wyrok sądu), stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji leży w interesie strony, a także w interesie społecznym; 6) naruszenie art. 7a K.p.a. przez nierozstrzygnięcie na korzyść skarżącego wątpliwości co do treści normy prawnej (spełnienie warunków, o których mowa w art. 4 ustawy o działaczach opozycji); 7) naruszenie art. 7 K.p.a. przez nadmierny formalizm prowadzący do pominięcia prawdy obiektywnej i niepodjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy; 8) naruszenie art. 8 § 1 K.p.a. przez naruszenie zaufania do organów władzy publicznej (skuteczność wyroku sądu) i nierówne traktowanie (odmowa uwzględnienia wniosku pomimo spełnienia ustawowych warunków, tylko z powodu "przedwczesnego" wystąpienia skarżącego); 9) naruszenie art. 8 § 2 K.p.a. przez inne rozstrzygniecie spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. W uzasadnieniu skarżący podkreślił, że wnosił "inną sprawę" w dniu [...] września 2015 r., niż w dniu [...] grudnia 2018 r. z uwagi na zmianę okoliczności faktycznych i prawnych (drugi wniosek został złożony po wyroku sądu, w którym potwierdzono, że skarżący nie współpracował z organami bezpieczeństwa). Wobec powyższego błędne jest uznanie, że sprawa z wniosku z dnia [...] grudnia 2018 r. jest sprawą zakończoną prawomocną decyzją Prezesa IPN z dnia [...] lutego 2016 r. Zdaniem skarżącego takie okoliczności uzasadniały wznowienie postępowania z urzędu oraz pouczenie strony o takiej możliwości, a organ tego nie uczynił. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, uznając zarzuty w niej podniesiona za bezzasadne. Odnosząc się do zarzutów dotyczących błędnego przyjęcia, że w niniejszej sprawie nie zachodzą podstawy wznowienia postępowania w związku z autolustracją i wyrokiem lustracyjnym, jak również niezastosowania art. 162 K.p.a. organ, powołując się na orzecznictwo stwierdził, że obowiązek podjęcia zabiegów mających na celu ustalenie rzeczywistej woli autora podania aktualizuje się po stronie organu dopiero, gdy treść podania budzi wątpliwości. Natomiast w przedmiotowej sprawie, z wniosku skarżącego (złożonego na formularzu IPN) z dnia [...] grudnia 2018 r., jasno wynikało, że wnosi on o wydanie decyzji administracyjnej w sprawie stwierdzenia warunków, o których mowa w art. 4 ustawy o działaczach opozycji. Wniosek taki dotyczył zatem sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną i prawomocną. W tej sytuacji, obowiązkiem organu była odmowa wszczęcia postępowania, bowiem zachodziła "inna uzasadniona przyczyna uniemożliwiająca wszczęcie postępowania" w rozumieniu art. 61a § 1 K.p.a., w tym wypadku – res iudicata. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. W rozpatrywanej sprawie naruszone zostały przepisy postępowania administracyjnego, tj. przepis art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy. W postępowaniu administracyjnym wydanie decyzji w każdym wypadku powinno poprzedzać, stosownie do art. 7 i art. 77 K.p.a., dokładne ustalenie stanu faktycznego istotnego w sprawie. Z przepisów tych wynika obowiązek wyczerpującego zebrania materiału dowodowego przez organ administracji publicznej. Jednocześnie podkreślić należy - iż samo zebranie materiału dowodowego w aktach sprawy nie jest wystarczające, konieczne jest ponadto jego wyczerpujące rozpatrzenie (art. 77 K.p.a.), a więc ustosunkowanie się do niego w treści orzeczenia. Stosownie do art. 107 K.p.a. uzasadnienie faktyczne, stanowiące integralną część decyzji, powinno zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których organ orzekający się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny. Obowiązek zawarcia w orzeczeniu organu uzasadnienia faktycznego i prawnego wynika również z art. 11 K.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy (zasada przekonywania). Konsekwencją tej zasady jest ciążący na organie obowiązek wyczerpującego odniesienia się w uzasadnieniu decyzji nie tylko do całości zebranego w sprawie materiału dowodowego, ale także do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w toku postępowania. Z kolei uzasadnienie decyzji organu odwoławczego ( II instancji) powinno zawierać ponadto odniesienie się do zarzutów przedstawionych przez stronę w toku postępowania odwoławczego. Reguły dowodzenia zawarte w Kodeksie postępowania administracyjnego wskazują, że w sytuacji, gdy strona przypisuje określonym zdarzeniom, faktom czy okolicznościom decydujące dla wyniku sprawy znaczenie, to będzie naruszać prawo i uchybiać zasadzie z art. 8 kpa i art. 11 kpa takie niekorzystne dla strony rozstrzygnięcie organu, które w uzasadnieniu nie będzie odnosiło się w sposób rzeczywisty do przedstawionych zarzutów, czy argumentów. Prawidłowe uzasadnienie rozstrzygnięcia powinno bowiem umożliwiać stronie zapoznanie się z motywami, którymi kierował się organ, a także kontrolę prawidłowości rozstrzygnięcia przez sąd. Zasada przekonywania nie zostanie zaś zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem argumenty i zarzuty odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy). Tak więc uzasadnienie jest niezwykle istotnym składnikiem prawidłowo wydanej decyzji. Powinno ono w sposób wyczerpujący informować stronę o motywach, którymi kierował się organ rozstrzygając sprawę. Strona może skutecznie bronić swych interesów tylko w sytuacji, gdy znane są jej przesłanki powziętej decyzji. Organ musi zatem zająć stanowisko wobec całego materiału dowodowego oraz odnieść się szczegółowo do zarzutów strony, w tym zarzutów odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy). Ponadto w art. 9 K.p.a. wyrażona została zasada czuwania przez organ administracji nad interesem strony i innych osób biorących udział w postępowaniu, która zobowiązuje organ do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Rozpatrując przedmiotową sprawę należy wskazać, że skarżący wnioskiem z dnia [...] września 2015 r. zwrócił się o wydanie decyzji w sprawie stwierdzenia spełnienia warunków, o których mowa w art. 4 ustawy o działaczach opozycji. Sprawa została ostatecznie rozstrzygnięta odmowną decyzją Prezesa IPN z dnia [...] lutego 2016 r. Następnie, w dniu [...] grudnia 2018 r. skarżący złożył na formularzu IPN wniosek o wydanie decyzji w sprawie stwierdzenia spełnienia warunków z art. 4 ustawy o działaczach opozycji. Organ, orzekając w I instancji odmówił wszczęcia postępowania z tej przyczyny, że sprawa była już uprzednio rozstrzygnięta decyzją ostateczną, co spełniło przesłankę z art. 61a § 1 K.p.a. Skarżący we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy podniósł, że zmienił się stan faktyczny i stan prawny sprawy, ze względu na wyrok Sądu Okręgowego w [...], sygn. akt [...], stwierdzający zgodność z prawdą złożonego przez skarżącego oświadczenia lustracyjnego. Wyjaśnił, że składając na formularzu wniosek z [...] grudnia 2018 r. był przekonany, iż wyrok ten jest z urzędu znany Prezesowi IPN i nie zdawał sobie sprawy, że powinien dołączyć lub powołać się na wydany wyrok przy składaniu wniosku. Orzekając w II instancji Prezes IPN, nie odniósł się i nie dokonał oceny wpływu na przedmiotowe postępowanie - przedłożonego wraz z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy – wyroku Sądu Okręgowego w [...], sygn. akt [...], stwierdzającego zgodność z prawdą złożonego przez skarżącego oświadczenia lustracyjnego. Z akt administracyjnych wynika także, że organ przed wydaniem orzeczenia w II instancji, nie podjął jakiejkolwiek próby ustalenia intencji skarżącego, przedkładającego wraz z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy przedmiotowy wyrok. Skoro bowiem skarżący wskazał, że pojawiły się w sprawie nowe okoliczności faktyczne i prawne w związku z wyrokiem lustracyjnym wydanym już po zakończeniu poprzedniego postępowania w sprawie spełnienia warunków z art. 4 ustawy, to organ administracji publicznej zobowiązany do przestrzegania reguł wyznaczonych przepisami procedury administracyjnej tj. art. 7, 9 K.p.a., powinien rozważyć czy rzeczywiście postępowanie jest prowadzone w takiej samej sprawie jak poprzednio, czy ewentualnie dąży do wzruszenia ostatecznej decyzji w trybie nadzwyczajnym. Tymczasem organ nie wyjaśnił tej kwestii przed wydaniem postanowienia w drugiej instancji, ponadto w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia również nie odniósł się do argumentacji podniesionej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Należy podkreślić, że skarżący w postępowaniu administracyjnym występował samodzielnie, bez profesjonalnej pomocy prawnej, co tym bardziej zobowiązywało organ do przestrzegania zasady udzielania informacji (stosownych pouczeń), wyrażonej w art. 9 K.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wskazuje, że nie miał obowiązku ustalania, czy w sprawie ewentualnie zachodzą przesłanki określone w art. 145 § 1 pkt 5 i pkt 1 K.p.a, oraz 162 K.p.a., bowiem z wniosku z dnia [...] grudnia 2018 r. jasno wynikało, że skarżący wnosi o wydanie decyzji administracyjnej w sprawie spełnienia warunków, o których mowa w art. 4 o działaczach opozycji, a sprawa ta uprzednio została rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną. Organ argumentując w ten sposób, całkowicie pomija okoliczności wskazane przez skarżącego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy - wydanie wyroku lustracyjnego w dniu 26 listopada 2018 r. i wyjaśnienia skarżącego, że to z powodu tego właśnie wyroku zmienił się stan faktyczny i prawny sprawy i uzasadnia to wystąpienie z nowym wnioskiem, a także, że był przekonany, iż wyrok ten jest organowi znany z urzędu. Organ – na etapie rozpatrywania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy - zaniechał wyjaśnienia tych okoliczności, tym samym nie podjął wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Prezes IPN w zaskarżonym postanowieniu stwierdził, że ewentualne ponowne rozstrzygnięcie sprawy załatwionej wcześniej decyzją ostateczną, możliwe jest tylko po uchyleniu pierwotnej decyzji w ustalonej prawem trybie, nie wyjaśniając jednoznacznie, czy złożony wniosek z uwagi na nowe w ocenie skarżącego okoliczności faktyczne i prawne – właśnie nie zmierza do wyeliminowania z obrotu prawnego ostatecznej decyzji Prezesa IPN z dnia [...] lutego 2016 r. Tym samym uznać należy, że Prezes IPN naruszył przepisy postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przede wszystkim nie ustalił stanu faktycznego sprawy, pozwalającego na wydanie orzeczenia kończącego postepowanie. Skoro organ wydając orzeczenie w II instancji, nie odniósł się w żaden sposób do okoliczności wskazanych w postępowaniu odwoławczym, to oznacza, że nie rozpoznał w całokształcie ponownie sprawy, a Sąd nie może go w tym zastąpić. Wobec stwierdzenia powyższego, tj. niepełnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy – w ocenie Sadu przedwczesne byłoby odnoszenie się w niniejszym wyroku do zarzutów naruszenia art. 61a § 1 K.p.a., art. 147 i 145 § 1 pkt 5 i pkt 1 K.p.a oraz art. 162 K.p.a. Rzeczą organu przy ponownym rozstrzyganiu sprawy będzie w pierwszej kolejności rozważenie, czy okoliczności podane we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy , wpływają na ocenę, czy sprawy zainicjowane wnioskami skarżącego z dnia [...] września 2015 r. i z dnia [...] grudnia 2018 r. można uznać za tożsame. W razie wątpliwości organ powinien wezwać skarżącego do sprecyzowania powyższej kwestii. Następnie po ustaleniu charakteru pisma obowiązkiem organu będzie podjęcie stosownych działań w celu nadania mu prawidłowego biegu. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postepowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm) orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ww. ustawy w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).