IV SA/Wa 943/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Zyglewska, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Protokolant Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 marca 2010 r. sprawy ze skarg Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w K., J. B., A. B. i A. S. na postanowienie Ministra Zdrowia z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Ministra Zdrowia z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Ministra Zdrowia na rzecz skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w K. kwotę 100 (sto) złotych oraz na rzecz skarżących J. i A. małżonków B. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2008 r., Nr [...] Minister Zdrowia odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu działki nr [...] oraz ([...]) o powierzchni [...] ha dla inwestycji polegającej na przebudowie i rozbudowie istniejącego hotelu uzdrowiskowego z częścią handlowo-usługową i mieszkalną dla właściciela oraz przebudową i zmianą sposobu użytkowania pomieszczeń i przyziemia" w K. przy ul. [...] w strefie "[...]" ochrony uzdrowiskowej, uzdrowiska K.. W uzasadnieniu organ wskazał, iż projektowana inwestycja zlokalizowana jest w strefie "[...]" ochrony uzdrowiskowej przy ul. [...]. Inwestycję powyższą opiniował Minister Zdrowia postanowieniem z dnia [...] maja 2004 r. znak: [...] oraz postanowieniem z miesiąca czerwca 2004 r., które utrzymywało w mocy poprzednie postanowienie. Postanowienia powyższe zostały wydane na podstawie ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o uzdrowiskach i lecznictwie uzdrowiskowym (Dz. U. Nr 23, poz. 150 z późn. zm.). Dotyczyły działki nr [...], na której miała być realizowana inwestycja, polegająca na budowie budynku sanatoryjnego z przeznaczeniem na hotel uzdrowiskowy z częścią leczniczą, restauracyjną i handlową oraz mieszkalną. Powierzchnia działki [...] ha gwarantowała utrzymanie na jej powierzchni wskaźnika terenu biologicznie czynnego w wysokości 60%. Inwestor dokonał podziału działki nr [...] na dwie działki, jedną z realizowaną inwestycją o nr [...] i drugą o nr [...], która jest przedmiotem opiniowania. Zaznaczyć trzeba, że podział działki odbył się poza opinią Ministra Zdrowia i obowiązującymi zapisami zawartymi w tymczasowym statucie uzdrowiska K. (Uchwała Rady Miejskiej Nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...] marca 2006 r.) iż w strefie "[...]" ochrony uzdrowiskowej, wyznaczonej dla potrzeb lecznictwa uzdrowiskowego, minimalna powierzchnia działki powinna wynosić nie mniej niż [...] m 2 . Minister zaznaczył, iż powyższy podział niezgodny jest z prawem lokalnym, zawartym w statucie uzdrowiska i spowodował brak obowiązującego wskaźnika terenów zielonych na poszczególnych działkach. Działka nr [...] na wskutek niewłaściwego podziału spowodowała, iż na działce nr [...] wskaźnik terenów zieleni wynosi około 10 – 20 % (co jest niezgodne z postanowieniem Ministra Zdrowia), natomiast na działce [...] około 60%. Minister Zdrowia analizując projekt decyzji zabudowy dla działki nr [...] stwierdził następujące nieprawidłowości: 1) błędne rozliczenie terenów zieleni na podzielonych, działkach, jest sprzeczne z postanowieniem Ministra Zdrowia z dnia [...] maja 2004 r. W/g obowiązującej ustawy uzdrowiskowej wskaźnik terenów zieleni powinien w strefie "[...]" ochrony uzdrowiskowej wynosić 75%, 2) błędnie określono nazwę inwestycji. W strefie "[...]" ochrony uzdrowiskowej art. 38 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (Dz. U. nr 167 poz. 1399 z późn. zm.), przewiduje które inwestycje mogą być w tej strefie realizowane, 3) większa liczba mieszkań dla właściciela pensjonatu niż 1 komplet, przekształca budynek w obiekt wielorodzinny, 4) pozytywne zaopiniowanie projektu architektoniczno - budowlanego (pismo Ministerstwa Zdrowia z dnia [...].01 2008 r. znak [...]) nie ma wprost przełożenia na pozytywne zaopiniowanie projektu warunków zabudowy dla działki nr [...], gdyż obejmuje pozytywną opinię wyłącznie w zakresie zmiany użytkowania niektórych pomieszczeń, nie zaś terenów zagospodarowania działki. Zdaniem organu występujące nieprawidłowości w przygotowanym przez Burmistrza Miasta K. projekcie warunków zabudowy dla działki nr [...] i ([...]) nie dają podstaw do uzyskania pozytywnego uzgodnienia inwestycji. Następnie postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2009 r., Nr [...], Minister Zdrowia po rozpatrzeniu wniosku inwestora o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej uchylił własne postanowienie z dnia [...] sierpnia 2008 r. znak [...] w całości i uzgodnił planowaną inwestycję położoną na terenie działki nr [...] oraz ([...]) o powierzchni [...] ha, pod warunkami: 1) utrzymania 75% wskaźnika terenów zieleni urządzonej na w/w działkach, 2) dostosowania inwestycji do potrzeb osób niepełnosprawnych, 3) nie wykonywania miejsc postojowych, 4) wprowadzenia w obiekcie usług związanych z obsługą pacjentów i turystów, 5) przedstawienia do wglądu Ministerstwu Zdrowia projekt zagospodarowania działki i programu użytkowanego obiektu, 6) zabezpieczenia wyłącznie 1 kompletu mieszkalnego dla właściciela obiektu, 7) nie przekształcania obiektu na apartamentowiec z mieszkaniami na sprzedaż (miejsca hotelowe powinny być przeznaczone na pobyt pacjentów i turystów, 8) zrealizowania inwestycji w obrysie przestawionym na podkładzie graficznym potwierdzonym przez Starostę N. (21,27 m x 22,00 m) z uwzględnieniem kształtu litery ,,U". W uzasadnieniu wskazał, iż projektowana inwestycja zlokalizowana jest w strefie ,,[...]" ochrony uzdrowiskowej przy ul. [...]. Na obszarze "[...]" ochrony uzdrowiskowej, obowiązuje nowa ustawa z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (Dz. U. nr 167 poz. 1399 z późn. zm.) oraz tymczasowy statut uzdrowiska. Minister Zdrowia, analizując powtórnie projekt decyzji zabudowy dla działki nr [...] i [...] ze względu na niewłaściwy sumaryczny wskaźnik terenów zieleni na działkach powstałych po podziale działki nr [...] tj. działki nr [...] i [...], ustalił wskaźnik dla działek nr [...] i [...] obowiązujący dla strefy "[...]" w/g obowiązującej ustawy uzdrowiskowej na 75%. Skargę na to rozstrzygnięcie złożyli J. i A. B. oraz Wspólnota Mieszkaniowa ul. [...] w K., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. Skarżący podnieśli, iż w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżonym postanowieniem nie brała udziału Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...] w K.. Wspólnota istnieje i wykonuje zarząd nieruchomością wspólną na zabudowanej działce nr [...] bezpośrednio sąsiadującej z działką nr [...]. Planowana inwestycja usytuowana jest w odległości 2-3 metrów od istniejącego budynku na działce nr [...]. Dodatkowo inwestycja na działce nr [...] jest planowana z bezpośrednim wpływem na istniejący budynek i nieruchomość na działce nr [...], gdyż m.in. z nieruchomości zarządzanej przez Wspólnotę mają zostać poprowadzone media (wspólny przyłącz energetyczny, gaz, woda itp.). Niedopuszczenie przez organ strony do postępowania poprzez niezawiadomienie wszystkich stron, uzasadnia uchylenie postanowienia i ponowne rozpoznanie sprawy. Skarżący podnieśli, iż postanowienie sanuje cały szereg uchybień prawa dokonanych przez poprzedniego i aktualnego inwestora. Minister Zdrowia wydał zaskarżone postanowienie pomimo stwierdzenia, że podział działki nr [...] został dokonany bez opinii Ministra Zdrowia oraz z zapisami tymczasowego statutu uzdrowiska K. oraz przepisami powszechnymi. W tej sytuacji Minister Zdrowia wobec stwierdzonych uchybień prawa i niespełnieniu prze działkę nr [...] parametrów przewidzianych w strefie ,,[...]" ochrony uzdrowiskowej, powinien był odmówić uzgodnienia inwestycji, której dotyczy zaskarżone postanowienie. Ponadto skarżący podnieśli, że ustalenia stanu faktycznego dokonane na potrzeby wydania rzeczonego postanowienia są błędne, co ma wpływ na treść tegoż postanowienia. Pomimo ustalenia przez Ministra Zdrowia wskaźnika zieleni na 75 %, na skutek wykonania przez właściciela nieruchomości inwestycji niemalże w całości nie ma faktycznej możliwości zachowania takiego wskaźnika. Minister Zdrowia, w odpowiedzi na skargę wniesioną przez A. i J. B. oraz Wspólnotę Mieszkaniową, podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu z dnia [...] kwietnia 2009 r. i wniósł o oddalenie skargi. Odnośnie zarzutu nie brania udziału w postępowaniu przez Wspólnotę Mieszkaniową, organ podniósł, iż jest związany ustaleniami odnośnie stron postępowania poczynionymi przez Burmistrza Miasta K.. Minister Zdrowia nie może zatem dowolnie wskazywać strony w trakcie opiniowania projektu decyzji przygotowanej przez Burmistrza Miasta. Na postanowienie Ministra Zdrowia z dnia [...] kwietnia 2009 r., znak [...] skargę złożył również A. S. zarzucając organowi naruszenie prawa poprzez nie dopuszczenie skarżącego do udziału w postępowaniu administracyjnym i tym samym uniemożliwienie mu przedstawienia dowodu, że braku możliwości zachowania wskaźnika 75 % na działce nr [...]. Zdaniem skarżącego postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone bez poszanowania reguł kpa i poprzez niezapewnienie skarżącemu możliwości zapoznania się z materiałami dowodowymi, czym naruszony został art. 10 kpa. A. S. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienie w całości ze względu na rażące naruszenie prawa procesowego i materialnego, które mają istotny wpływ na wynika sprawy. W odpowiedzi na skargę A. S., Minister Zdrowia podniósł, iż skarżący nie uczestniczył w postępowaniu jako strona postępowania i wniósł o odrzucenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie , zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Jak stanowi przepis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd, badając legalność zaskarżonego aktu, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a to oznacza, iż Sąd z urzędu bierze pod uwagę okoliczności niepodniesione w skardze. Zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwaną dalej ustawą, decyzję o warunkach zabudowy wydaje (zastrzeżeniem wyjątków niedotyczących niniejszej sprawy) wójt, burmistrz, prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. W odniesieniu do inwestycji lokalizowanych w miejscowościach uzdrowiskowych wspomniane uzgodnienie wymagane jest od ministra właściwego do spraw zdrowia (pkt 1). Uzgodnienia dokonuje się w trybie art. 106 kpa (ust. 4 art. 53), na które stronie przysługuje zażalenie (§ 5 art. 106 kpa ). Przywołany wyżej przepis art. 60 ust. 1 ustawy wykorzystuje znaną w prawie administracyjnym instytucję współdziałania organów administracji publicznej w toku załatwiania sprawy. W świetle art. 106 kpa współdziałanie to może następować w różnych formach: opinii, uzgodnienia. W orzecznictwie wielokrotnie podkreślano, że uzgodnienie, w przeciwieństwie do opinii, jest formą o znaczeniu stanowczym, bowiem wiąże organ decydujący w postępowaniu głównym. Treść stanowiska zajętego przez organ uzgadniający może przesądzić o treści decyzji, która wydawana jest po uzgodnieniu przez organ decydujący (por. uchwała NSA z dnia 15 stycznia 1999 r. sygn. OPK 14/98, ONSA 3/199, poz. 80). Zakres uzgodnienia, którego dokonuje organ uzgadniający, obejmuje treść decyzji, jaką ma wydać organ prowadzący postępowanie główne uruchomione wnioskiem strony. Wszczęcie postępowania uzgodnieniowego następuje na wniosek organu wydającego decyzję w sprawie warunków zabudowy na wniosek inwestora. który występując o dokonanie uzgodnienia warunków zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem inwestora przekazuje projekt decyzji o warunkach, sporządzony przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów (art. 60 ust. 4 ustawy), przy czym projekt decyzji o warunkach zabudowy powinien być przedstawiony organowi uzgadniającemu w stanie kompletnym, czyli wraz załącznikami stanowiącymi integralną jej część. Przepis art. 54 cyt. wyżej ustawy określa składniki, jakie powinna zawierać prawidłowo sporządzona decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Do składników tych należy m.in. kopia mapy w odpowiedniej skali z oznaczeniem linii rozgraniczających teren inwestycji, stanowiącej załącznik do decyzji (pkt. 3 art. 54). Powyższe wymogi, jak stanowi art. 64 ust. 1 tej ustawy, ma odpowiednie zastosowanie do decyzji o warunkach zabudowy. Poza tym w myśl § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) załącznikiem stanowiącym integralną częścią decyzji o warunkach zabudowy są wyniki analizy zawierające część tekstową i graficzną. Skoro więc obligatoryjnymi częściami decyzji są załączniki do tej decyzji, przesłanie do uzgodnienia projektu decyzji bez załączników jest równoznaczne z brakiem przesłania projektu decyzji w ogóle. Powinno to być oczywiste dla organu administracji publicznej, podobnie jak to, iż z żadnego przepisu prawa nie wynika aby załatwiający sprawę organ mógł przesłać organowi uzgadniającemu jedynie wybrany - ze względu na rodzaj uzgodnień - fragment projektu decyzji. Uzgodnienie decyzji dotyczy ustosunkowania się do konkretnej treści proponowanego rozstrzygnięcia, jaką ma podjąć organ prowadzący postępowanie główne, a zatem niezbędne jest przedstawienie organowi uzgadniającemu pełnej projektowanej treści decyzji. Ponadto strony postępowania muszą wiedzieć, co było przedmiotem uzgodnienia. Dlatego w niniejszej sprawie niezrozumiałe jest dlaczego organ uzgadniający nie zwrócił się o uzupełnienie przesłanego projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji wskazanej we wniosku inwestora, o brakujące załączniki, o których mowa w powołanym wyżej § 9 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003r. Z materiału dowodowego sprawy wynika niezbicie, że Burmistrz Miasta K. przy piśmie z dnia [...] czerwca 2008r. ( [...] ) przesłał Ministrowi Zdrowia do uzgodnienia niekompletny projekt decyzji o warunkach zabudowy, bez załączników stanowiących jej integralną część. Podkreślenia wymaga, że organ administracji prowadzący postępowanie uzgodnieniowe, obowiązany jest kierować się ogólnymi zasadami kodeksu postępowania administracyjnego, które determinują sposób postępowania w każdej jego fazie. Podstawowe znaczenie ma w tym kontekście zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 kpa, zgodnie z którą organ podejmuje wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, uzupełnione o podstawowe reguły postępowania dowodowego. Chodzi tu zwłaszcza o art. 77 § 1 kpa, obligujący organ do zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Dokonując zatem uzgodnienia w sytuacji, gdy projekt decyzji nie spełnia wymogów przewidzianych przepisami prawa materialnego, o których była mowa powyżej, organ uzgadniający dopuszcza się naruszenia podstawowych wskazanych wyżej zasad postępowania administracyjnego. Organ uzgadniający musi mieć na względzie, że jego stanowisko, wyrażone w formie postanowienia, staje się podstawowym materiałem dowodowym w sprawie administracyjnej dla organu prowadzącego postępowanie główne, czasem przesądzającym lub wręcz determinującym jej końcowe rozstrzygnięcie, stając się - gdy jest to stanowisko wiążące, jak w przypadku rozpatrywanej sprawy - elementem podstawy prawnej tego rozstrzygnięcia. Stosownie do art. 106 § 2 kpa organ uprawniony do wydania decyzji zwracając się do innego organu o uzgodnienie, zawiadamia o tym strony postępowania. W niniejszej sprawie, przyjąć należy na podstawie rozdzielnika znajdującego się ww. piśmie z dnia [...] maja 2009 r., skierowanego do Ministra Zdrowia o uzgodnienie, że wymóg ten został dopełniony przez Burmistrza Miasta K.. Jak już powiedziano powyżej, postępowanie uzgodnieniowe jest odrębnym postępowaniem, które organ uzgadniający prowadzi zachowaniem wszystkich zasad postępowania administracyjnego. Oznacza to, że organ administracji, który prowadzi takie postępowanie winien samodzielnie ustalić krąg podmiotów posiadających przymiot strony w takim postępowaniu. W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że organ uzgadniający może oprzeć się na wykazie stron przekazanym mu przez organ prowadzący postępowanie główne, jednakże nie jest nim związany i zobowiązany do zbadania, czy dany podmiot jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 kpa. Wbrew twierdzeniu Ministra, nie jest wystarczającą podstawą do odmowy uznania danego podmiotu za stronę postępowania uzgodnieniowego fakt, że organ prowadzący postępowanie główne nie zaliczył go do kręgu stron. Podzielić należy stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażone w wyroku z dnia 22 marca 1999 r. , sygn. akt IV SAB 273/98 (lex 46788), że "1. Wobec wagi, jaką pełni postępowanie uzgodnieniowe w kreowaniu rozstrzygnięcia zawartego w decyzji kończącej postępowanie główne, wyraźniej jeszcze rysuje się potrzeba rygorystycznego pojmowania i przestrzegania zasady czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania, czyli bez wyłączania spod jej obowiązywania także czynności podejmowanych przed organem współdziałającym. 2. Nie ma podstaw do różnicowania uprawnień strony w zależności od tego, czy już wcześniej występowała w postępowaniu głównym, czy też dopiero ujawniła się ona (np. poprzez złożenie zażalenia, o jakim mowa w art. 106 kpa) dopiero w trakcie postępowania wpadkowego. Dla realizacji uprawnień strony rozstrzygające znaczenie może mieć wyłącznie ocena dokonana w płaszczyźnie wymagań stawianych przez art. 28 kpa, a nie sam moment przystąpienia strony do udziału w sprawie czy też stadium, w jakim znajduje się postępowanie". Zatem bezkrytyczne oparcie się organu współdziałającego na ustalonym przez organ prowadzący postępowanie główne kręgu stron stanowi niewątpliwie naruszenie zasady wyrażonej w art. 10 § 1 kpa, a tym samym naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ uwzględni powyższe wskazania i wyda stosowne rozstrzygnięcie z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Mając na względzie, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c i art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 tej ustawy.