IV SA/Wa 944/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Korzeniowski, Sędziowie sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.), sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2014 r. sprawy ze skargi J. M. i T. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. solidarnie na rzecz skarżących J. M. i T. C. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. FUZASADNIENIE J. M. i T. C. (dalej: 'skarżący") pismem z dnia 18 października 2013 r. wnieśli o uznanie ich za stronę postępowania dotyczącego warunków zabudowy (przebudowy) inwestycji D. i K. K "B" s.c. dla budynku znajdującego się na działkach nr [...] oraz nr [...] oraz wnieśli odwołanie od decyzji z dnia [...] września 2013 r. wydanej w powyższym przedmiocie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r. stwierdziło niedopuszczalność ww. odwołania wobec decyzji ostatecznej z dnia [...] września 2013 r. Pismami z dnia 4 listopada 2013 r. (wpływ do organu 6 listopada 2013 r.) skarżący wskazali, że ich pismo z dnia 18 października 2013 r. należy traktować również jako wniosek o wznowienie postępowania. Podnieśli, że o wydaniu decyzji dowiedzieli się w dniu 10 października 2013 r. Podali, że powinni być uznani za stronę postępowania , gdyż budynek którego decyzja dotyczy znajduje się w odległości 49 m, czyli ok. 15 m dalej niż działka z innego postępowania co do której organ stwierdził, że przysługuje im interes prawny. Podnieśli także, że możliwość naruszenia interesu prawnego potwierdza także Wojewódzki Sąd Administracyjnego w Warszawie w wyroku o sygn. akt IV SA/Wa 2157/12, gdzie Sąd odniósł się do budynku inwestora "B." znajdującego się dalej tj. ok. 100 m od ich działki. Burmistrz W. postanowieniami z dnia [...] grudnia 2013 r. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ww. decyzją ostateczną [...] września 2013 r. Następnie Burmistrz W. decyzjami z dnia [...] stycznia 2014 r umorzył postępowanie wznowione postanowieniami z dnia [...] grudnia 2013 r. w sprawie zakończonej decyzją Burmistrza W. z dnia [...] września 2013 r. Jako podstawą rozstrzygnięcia wskazał art. 105 § 1 w zw. z art. 145 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej: "Kpa") W uzasadnieniu wyjaśnił, że wnioskowany do zabudowy teren oznaczony nr [...] i nr [...] był poddany bardzo dokładnej analizie podczas której ustalono, że pierwszy budynek usługowo mieszkaniowy powstał w kwartale oznaczonym na załączniku graficznym do decyzji punktami A-B-C-D-E-F na działce nr [...] w 2001 r. Budynek ma powierzchnię zabudowy 331 m2. Na sąsiednich działkach istniała już zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Kolejny budynek powstał na działkach nr [...] i nr [...] w 2005 r. Budynek ma powierzchnią zabudowy 905 m2. W 2007 r. nieruchomość zabudowano oznaczono nr ew. [...] nabyli na współwłasność skarżący. W 2007 r. Burmistrz W. podczas tworzenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego uwzględnił uwagę inwestorów D. i K. K "B" s.c. w zakresie rozszerzenia działalności gospodarczej o budowę obiektu hotelowego. Skarżący zaskarżyli uchwałę Rady Miejskiej w W. nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r., do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, z uwagi na nieuwzględnienie ich uwag dotyczących przeznaczenia na sąsiednich nieruchomościach. Sąd wyrokiem z dnia 14 lutego 2014 r. uchylił ww. uchwałę. Organ I instancji podkreślił, że planowana do realizacji inwestycja o funkcji usługowej, będzie realizowana w linii prostej w odległości ok. 45 m od nieruchomości skarżących. Krąg stron Burmistrz W. ustalił na podstawie mapy ewidencyjnej Uwzględnił wszystkich właścicieli nieruchomości - graniczących bezpośrednio z działką objętą wnioskiem. W dniu 18 lipca 2013 r. i w dniu 21 sierpnia 2013 r. Burmistrz W. wystąpił do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. o uzgodnienie ww. decyzji. W dniu 18 lipca 2013 r. ustalono, że w Gminnej Ewidencji Zabytków nie ma jakiejkolwiek formy ochrony zabytków dla ww. działek. Do wniosku inwestor dołączył "Raport o oddziaływaniu na klimat akustyczny przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie i nadbudowie istniejącego budynku mieszkalno - usługowego ze zmianą sposobu jego użytkowania z usługowej na hotelowo - szkoleniową na działkach nr ew. [...] i [...] w m. W. R. Z ww. opracowania wynika, że inwestycja w postaci rozbudowy budynku usługowo - mieszkaniowego na budynek usługowy nie ma i nie będzie miała wpływu na zabudowę mieszkaniową istniejącą w sąsiedztwie a tym bardziej nie będzie wpływać na nieruchomość stanowiącą własność osób Skarżących. W dniu 3 września 2013 r. zawiadomiono strony o możliwości zapoznania się z dowodami i materiałami w sprawie. Wobec braku uwag stron postępowania w dniu [...] września 2013 r. wydano decyzje nr [...], która stała się ostateczna w dniu 4 października 2013 r. Organ I instancji podał, że rzeczywiste strony postępowania, które brały udział w całym toku postępowania i których nieruchomość położona jest bezpośrednio przy istniejącym budynku usługowo mieszkaniowym, na żadnym etapie postępowania nie zgłaszały uwag ani nie składały odwołania. Taki stan rzeczy wyklucza wg Burmistrza W. interes prawny skarżących, a także wyklucza uznanie ich także za stronę w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla działek nr [...] i [...]. Skarżący w odwołaniu od powyższej decyzji wnieśli o uznanie ich za stronę w postępowaniu w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Burmistrza W. z dnia [...] września 2013 r. W ich ocenie sposób zagospodarowania przyległych do ich nieruchomości terenów będzie miał wpływ na możliwość dalszego nieskrępowanego wykonywania prawa własności, gdy chodzi o ich działkę o charakterze mieszkaniowym. Podali, że ich interes prawny uzasadnia to, że działalność prowadzona w budynku, który ma uiec rozbudowie już jest dla nich uciążliwa, hałas generuje w porach nocnych, zwłaszcza w okresach letnich, co znacznie zakłóca funkcje mieszkaniowe. Podnieśli także, że jest to teren zalewowy o dużym zróżnicowaniu terenu. Każda zmiana ukształtowania terenu, bądź usadowienie nowego budynku czy powiększenie już istniejącego może spowodować, podczas podtopień i powodzi, zalanie wcześniej niezalewanej sąsiedniej działki i domu. Wyjaśnili, że jest to teren gdzie nie ma wałów, a tylko nasyp z piachu obsiany trawą. Jako podstawę prawną wywodzonego interesu prawnego w tym aspekcie podali art. 881 oraz 29 prawa wodnego. Odnosząc się do operatu dotyczącego hałasu, wskazali, że nie zgadzają się ze stwierdzeniem, że budynek usługowy o charakterze weselno - szkoleniowo- integracyjnym może nie oddziaływać na ich działkę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją z dnia [...] marca 2014 r. utrzymało w mocy decyzje organu I instancji. Zdaniem organu odwoławczego skarżący nie wykazali interesu prawnego tj. przymiotu strony w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Podał, że planowane zamierzenie inwestycyjne, polegające na rozbudowie istniejącego budynku usługowo-mieszkalnego na budynek usługowy , nie należy do przedsięwzięć znacząco oddziaływujących na środowisko. Nie graniczy bezpośrednio z działką nr [...] , która jest własnością skarżących. Projektowana rozbudowa istniejącego budynku będzie zrealizowana w odległości ok. 45 m w linii prostej od działki, której współwłaścicielami są wnioskujący o wznowienie postępowania. Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska skarżących, że działka stanowiąca ich własność i budynek na niej usytuowany znajdują się w zakresie oddziaływania inwestycji. Wskazał, że organ I instancji w sposób szczegółowy i wyczerpujący te okoliczności uzasadnił, co w ocenie Kolegium jest prawidłowe i znajduje uzasadnienie faktyczne i prawne. Planowana inwestycja ze względu na istniejące zainwestowanie nie narusza wymagań oraz ograniczeń określonych w art. 74 i 75 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2001 r. nr 62 poz. 627, z późn. zm.). Do wniosku inwestor dołączył "Raport o oddziaływaniu na klimat akustyczny przedsięwzięcia", z którego wynika, że inwestycja w postaci rozbudowy budynku usługowo- mieszkaniowego na budynek usługowy nie ma wpływu na zabudowę mieszkaniową w sąsiedztwie w chwili obecnej a tym bardziej nie będzie wpływać w chwili wykonania zabudowy. W przedmiotowej sprawie Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w W. nie wyraził stanowiska w terminie 21 dni, dlatego też organ I instancji prawidłowo uznał, że decyzja została uzgodniona. W aktach sprawy jest również stanowisko Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. z dnia [...] stycznia 2011 r. Wówczas to Dyrektor RZGW nie miał upoważnienia ustawowego do wydawania w drodze decyzji zwolnień z zakazów na podstawie art. 82 ust. 3 cytowanej Ustawy. Dlatego stanowisko swoje przedstawił w formie opinii, w której dopuścił zabudowę działek nr [...], [...] i [...] określając, jakie warunki musi spełnić inwestor. Zdaniem organu wobec faktu, że z wnioskiem o wznowienie postępowania wystąpiły osoby nie będące stroną w sprawie, to należało umorzyć postępowanie wznowieniowe, ponieważ to postępowanie może zostać wszczęte i toczyć się wyłącznie z udziałem strony, bezprzedmiotowym jest wznowienie postępowania. Skarżący, nie zgadzając się z powyższą decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o uchylenie bądź ewentualnie o unieważnienie decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie: - art. 145 ust. 4 Kpa poprzez nieuznanie ich za stronę postępowania w związku ze wznowieniem postępowania oraz wyznaczenie tylko jednej strony dla postępowania dotyczącego budynku zbiorowego przebywania, gdzie odbywają się wesela, imprezy integracyjne związane ze szkoleniami oraz imprezy okolicznościowe, - art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieuwzględnienie powszechnie obowiązującego art. 88i prawa wodnego, który na terenach szczególnego zagrożenia określa zasadę zakazu zabudowy. Ponadto zarzucili, że budynek mieszkalny w decyzji warunków zabudowy, określono, bez żadnych podstaw prawnych, jako budynek usługowo-mieszkalny, co jest niezgodne z zapisami planów zagospodarowania przestrzennego, a przez to pozwoleniami na budowę wydanymi dla tego budynku. W uzasadnieniu skargi powtórzyli argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wniosło o jej oddalenie. D. i K. K. (uczestnicy postępowania) w odpowiedzi na skargę wnieśli o jej oddalenie. Podnieśli, że skarżący nie wskazali żadnego konkretnego przepisu prawa materialnego, na którym mogliby skutecznie opierać posiadanie przez nich rzeczowego interesu prawnego, dlatego też nie legitymują się przymiotem strony, co w konsekwencji prowadzi do umorzenia prowadzonego postępowania. Wskazali także, że zakres postępowania sądowoadministracyjnego prowadzonego pod sygn.. akt IV SA/Wa 2157/12 dotyczył badania zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z zapisami studium. Postępowanie to obejmowało inny krąg podmiotów zainteresowanych objętych zapisami planu, mogących uzyskać status strony w postępowaniu. Brak jest więc racjonalnych przesłanek aby powiązać przedmiotowe postępowanie z postępowaniem w sprawie IV SA/Wa 2157/12 i wywodzić interes prawny dla skarżących. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, iż w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekające w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Stosownie zaś do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że w granicach danej sprawy Sąd dokonuje oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa, bez względu na zarzuty podniesione w skardze. Rozpoznając skargę w świetle wyżej wskazanych kryteriów należy uznać, iż zasługuje ona na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa procesowego w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy zgodzić się z zarzutami skargi, że organ odwoławczy w toku swojego postępowania nie wykazał w sposób jednoznaczny, że inwestycja planowana do realizacji na działkach nr [...] oraz nr [...] nie będzie miała wpływu na nieruchomość skarżących. Zdaniem Sądu, Kolegium Odwoławcze oparło się w tej kwestii wyłącznie na założeniach przyjętych przez organ l instancji. Należy zatem przypomnieć, że istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zadaniem organu drugiej instancji w postępowaniu administracyjnym jest rozważenie, jak należy daną - indywidualnie rozpatrywaną - sprawę rozstrzygnąć zgodnie z zasadą praworządności i zasadą prawdy obiektywnej, a nie tylko, rozważyć czy utrzymać w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy tak jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Pominięcie tego obowiązku świadczy o naruszeniu art. 15 k.p.a. W sprawie niniejszej kwestią podstawową było zbadanie, czy planowana inwestycja będzie oddziaływać na nieruchomość skarżących. Bez znaczenia przy tym jest to czy nieruchomość skarżących graniczy bezpośrednio z działkami, na terenie których będzie realizowana przedmiotowa inwestycja. Ma to szczególne znaczenie w sytuacji, gdy obecnie, co podnoszą skarżący, hałas emitowany z terenu gdzie planowana jest rozbudowa obiektu, zakłóca spokojne wykonywanie prawa własności na nieruchomości skarżących. Powyższe okoliczności muszą być dokładnie zbadane również przez organ odwoławczy, co w niniejszej sprawie nie nastąpiło. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera konkretnego i przekonującego wyjaśnienia tej kwestii. Zaniechanie przez organ administracyjny podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważne dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwością decyzji. Stosownie do przepisów art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., podstawą niewadliwej decyzji w każdej sprawie może być tylko ocena zgromadzonego przez organ administracyjny pełnego materiału dowodowego, pozwalającego na ustalenie zgodnego bądź zbliżonego do rzeczywistości stanu faktycznego sprawy. W tym miejscu należy wskazać, że realizacja obowiązku zebrania i rozpatrzenia pełnego materiału dowodowego przez organ administracji przebiega w dwóch płaszczyznach. Po pierwsze, polega na przeprowadzeniu postępowania dowodowego, co do wszystkich okoliczności stanowiących fakty prawotwórcze, a więc takich, z którymi w świetle przepisów obowiązującego prawa związane są określone skutki prawne. Po drugie, zebrany materiał dowodowy powinien znaleźć pełne odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Prawidłowo zredagowane, pod względem merytorycznym i prawnym, uzasadnienie decyzji administracyjnej ma podstawowe znaczenie dla stosowania zasady przekonywania, wyrażonej w art. 11 k.p.a., a realizowanej na podstawie art. 107 § 3 k.p.a. Mocą przywołanej zasady organ jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Uzasadnienie decyzji winno być elementem decydującym o przekonaniu strony, co do trafności rozstrzygnięcia. Zasada przekonywania nie zostaje zaś zrealizowana, gdy organ ustosunkuje się do twierdzeń strony lakonicznie. Sąd zauważa również, że organ odwoławczy nie rozważył także prawidłowości działania organu l instancji polegającego na wydaniu w dniu [...] stycznia 2014 r dwu odrębnych decyzji o umorzeniu wznowionych postępowań w sprawie zakończonej decyzją Burmistrza W. z dnia [...] września 2013 r. W ponownym postępowaniu organ odwoławczy musi dokładnie wyjaśnić wskazane przez Sąd kwestie mające istotne znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r. poz 270, ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 ustawy p.p.s.a.