IV SA/Wa 944/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska – Litwiniec (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu [...] Spółki Akcyjnej z siedzibą w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala sprzeciw. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...].01.2018 r. nr [...] Wojewoda [...] (zwany dalej Wojewodą) przekazał do ponownego rozpoznania sprawę ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] dzielnica [...], stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] obręb [...] o pow. 0,1288 ha, zajętą przez [...] S.A., po uchyleniu decyzji odmownej Prezydenta [...] z dnia [...].05.2016 r. nr [...]. Stan niniejszej sprawy przedstawia się następująco. Sprawa ta była już uprzednio przedmiotem rozstrzygania przez organy administracji publicznej. Pierwsza instancja również wydała wówczas decyzję odmowną. Przyjęła bowiem, że wobec spełnienia przesłanki o nieprzerwanym posiadaniu przez [...] Spółka Akcyjna (dalej [...] S.A.) działki gruntu nr [...] przez okres co najmniej 30 lat, brak było podstawy do ustalenia i wypłaty odszkodowania. Wojewoda natomiast, podobnie jak obecnie, wydał decyzję kasatoryjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny poddał tę decyzję kontroli i w wyroku z dnia 17.06.2014 r. sygn. akt I SA/Wa 355/14 wywiedzioną skargę oddalił. W obecnie wydanej decyzji odmownej Prezydent [...] stwierdził, że okolicznością wykazującą samoistne posiadanie przez [...] S.A. przedmiotowej działki jest fakt posadowienia linii kolejowej – tory główne dodatkowe linii Nr [...] [...] – [...] na tej działce, a następnie jej wykorzystywanie na cele związane z transportem kolejowym, który to stan istnieje do chwili obecnej. Powołano się na fakt objęcia we władanie przez kolej m. in. tej działki przed dniem [...].12.1954 r. Zabudowanie tej działki potwierdzają też, jak zaznaczył Organ I. instancji, plan sytuacyjny stacji [...], wpisany do ewidencji [...].02.1953 r. oraz mapa stanowiąca projekt techniczny przebudowy przedmiotowych układów torów z [...].09.1959 r. Powołano się też na opis zabudowy przedmiotowego terenu przez [...] w wykazie inwentarzowym budowli i urządzeń [...] S.A. z [...].10.2012 r., z którego zdaniem Organu wynika, że tak [...] S.A. jak i jej poprzednicy prawni przez cały czas (co najmniej od 1951 r.) władali nieruchomością dla siebie, realizując cele i zadania ów czesnego Przedsiębiorstwa państwowego [...]. Prezydent [...] powołał się też na protokół nr 3, szkic graniczny nr 3 i sprawozdanie techniczne, potwierdzające w jego ocenie, zajmpowane przez niego stanowisko, które z kolei stanowią część Operatu technicznego "Wznowienie i ustalenie granic terenów [...]". Wyprowadził stąd wniosek, że świadczy to o woli władania nieruchomością dla siebie. Zatem [...] S.A. było posiadaczem przedmiotowej nieruchomości w rozumieniu art. 336 k.c., miało bowiem możliwość faktycznego nią władania od lat 50-tych ubiegłego wieku, do uwłaszczenia w dniu [...].06.2003 r. Powołano się też na zaświadczenie z [...].03.2013 r. nr [...], z którego wynika, że władającym gruntem była Dyrekcja Okręgowych Kolei Państwowych. Na skutek wniesionego odwołania, Wojewoda uchylając tę decyzję uznał, że sprawa nie jest nadal oczywista, a Organy związane są wyrokiem WSA z 17.06.2014 r. sygn. akt I SA/Wa 355/14 i jego wskazaniami, które nadal nie zostały spełnione. Zdaniem Wojewody, Organ I. instancji nadal nie wykazał, że przedmiotowa nieruchomość do [...].05.2003 r. pozostawała nieprzerwanie w samoistnym posiadaniu [...] S.A. lub jej poprzedników prawnych przez okres co najmniej 30 lat i to w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości. Zdaniem Wojewody, dokumenty uwzględnione przez Prezydenta [...] wskazują na to, że przedmiotowa działka była we władaniu poprzedników prawnych [...] S.A., ale nie świadczą w sposób dostateczny o tym, że było to posiadanie samoistne, charakteryzujące się samodzielnym, rzeczywistym i niezależnym od woli innej osoby stanem władztwa, obejmującym nie tylko element władania rzeczą (corpus), ale i psychiczny czynnik władania nią dla siebie (animus rem sibi habendi). Dalsze wątpliwości w tym zakresie Wojewoda podniósł mając na względzie, że każda przesłanka stanowiąca przeszkodę do ustalenia i wypłaty odszkodowania musi być wykazana w sposób niebudzący wątpliwości. Podniesiono też, że należało zbadać kiedy i w jaki sposób przedmiotowa nieruchomość znalazła się w posiadaniu poprzedników prawnych [...] S.A. Pełnomocnik Wnioskodawców podniósł bowiem, że [...] miał świadomość, iż od 1953 r. włada tą działką w imieniu Skarbu Państwa, co zostało uwidocznione we wniosku [...] z 14.02.2001 r. nr [...] o oddanie w wieczyste użytkowanie m. in. działki nr [...]. Rozważając stwierdzone braki dowodowe, Wojewoda uznał, że nie jest uprawniony do przeprowadzenia postępowania dowodowego w tym zakresie. We wniesionym sprzeciwie [...] S.A., podobnie jak we wcześniejszych pismach procesowych dowodziło, że jest tak jak i jego poprzednicy prawni, samoistnym posiadaczem przedmiotowej działki. Spółka stwierdziła, że [...] władało tą nieruchomością, a jego władztwo miało charakter właścicielski. Nie zgodziło się też z poglądem odmawiającym państwowym osobom prawnym posiadającym osobowość prawną, w tym przedsiębiorstwom państwowym, prawa do możliwości posiadania samoistnego nieruchomości, stanowiących własność osób trzecich. Spółka powołała się też na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24.05.2010 r. sygn. akt P 13/09 i zarzuciła Wojewodzie błąd w ustaleniach, zaznaczając, że posiadacz samoistny może być tak w dobrej, jak i w złej wierze. Okoliczności władania rzeczą nie mają znaczenia dla oceny posiadania jako samoistnego, podobnie jak nie mają znaczenia czynności podejmowane przez [...], zmierzające do uregulowania stanu prawnego gruntu. Spółka nadmieniła, że uwłaszczenie [...] na przedmiotowym gruncie orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej [...] zostało uchylone, co nie ma jednak znaczenia z punktu widzenia oceny posiadania jako samoistnego w dobrej wierze. Z tego względu Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Wojewody. W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym oraz o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a.) sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Przy czym w myśl art. 134 P.p.s.a. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Należy przy tym nadmienić, że w dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie nowelizacja Kodeksu postępowania administracyjnego, dokonana poprzez art. 1 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017r. poz. 935). W ustawie zmieniającej wprowadzono przepisy przejściowe. W zakresie procedury administracyjnej przepisem tym jest art. 16, który stanowi, że do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 (czyli przepisy kodeksu postępowania administracyjnego), w brzmieniu dotychczasowym, z tym, że do tych postępowań stosuje się przepisy art. 96a - 96n ustawy zmienianej w art.1. Zważywszy, że w przedmiotowej sprawie do wszczęcia postępowania doszło na podstawie wniosku z 2005 r., doprecyzowanego w 2013 r., znajdowały w niej zastosowanie reguły procesowe obowiązujące w dacie wszczęcia postępowania. Zgodnie z postanowieniami art. 138 § 2 k.p.a. w brzmieniu sprzed 1 czerwca 2017 r. "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy." Zatem to właśnie to brzmienie wskazanego przepisu stanowiło zasadniczy punkt odniesienia w niniejszej sprawie. Niewątpliwie podstawę do rozpoznania sprzeciwów stanowił art. 64a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w myśl którego - od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. W orzecznictwie przyjmuje się, iż decyzja kasacyjna stanowi rozstrzygnięcie procesowe, ponieważ nie kształtuje stosunku materialnoprawnego. W tych sytuacjach możliwości rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego podlegają istotnemu ograniczeniu, bowiem sąd dokonuje kontroli legalności tego rodzaju rozstrzygnięcia w świetle ustawowych przesłanek określonych w art 138 § 2 k.p.a. Kontrola ta nie może natomiast - co do zasady - obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. W świetle przytoczonych regulacji prawnych, Sąd badając legalność zaskarżonej decyzji Wojewody, w oparciu o powołane przepisy tyczące badania istnienia podstaw do wydania decyzji kasacyjnej, doszedł do przekonania, że sprzeciw nie zasługiwał na uwzględnienie. Podstawę odmowy ustalenia i wypłaty odszkodowania stanowił art. 37a ust.7 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "[...]" (Dz.U. Nr. 84, poz. 948 ze zm., zwanej dalej ustawą o komercjalizacji). Z przepisu tego wynika, że odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu, określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek dotychczasowego właściciela gruntu, złożony w okresie od dnia [...].06.2013 r. do dnia 31.12.2007 r. Po upływie tego okresu roszczenie o odszkodowanie nie przysługuje. Roszczenie o odszkodowanie nie przysługuje również w przypadku, gdy grunt, o którym mowa w ust. 1 tego przepisu, pozostawał do dnia 31.05.2003 r. w posiadaniu samoistnym [...] S.A. lub jej poprzedników prawnych nieprzerwanie przez okres, co najmniej 30 lat. Wskazane w art. 37a ust. 7 powołanej ustawy wyjątki od zasady przyznania odszkodowania należy interpretować ściśle, a zatem w sposób oczywisty i jednoznaczny winno być wykazane, że mają one miejsce w danej sprawie i winny być zastosowane. W niniejszej sprawie, co ma istotne znaczenie, zapadł już prawomocny wyrok WSA w Warszawie z dnia 17.06.2014 r., sygn. akt I SA/Wa 355/14, wiążący zarówno Organy rozstrzygające tę sprawę jak i Sąd obecnie rozpoznający wniesiony sprzeciw. Sąd wówczas rozpatrujący tę sprawę stwierdził, że w przepisie tym chodzi o grunt wchodzący w skład linii kolejowych pozostający w dniu 28.02.2003 r. we władaniu [...] S.A., nie stanowiący własności Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego lub [...] S.A. Jeśli ten grunt pozostawał do dnia 31.05.2003 r. w posiadaniu samoistnym [...] S.A. lub jej poprzedników prawnych nieprzerwanie przez okres co najmniej 30 lat, roszczenie odszkodowawcze nie przysługuje. Nie ma przy tym znaczenia, kto w okresie 30 – letniego samoistnego posiadania przez [...] S.A. i jej poprzedników prawnych był właścicielem gruntu. Sąd ten wskazał, że zasadnicza kwestia sporna sprowadza się jedynie do ustalenia, czy w dniu 31.05.2003 r. i nieprzerwanie 30 lat przed ta datą sporna nieruchomość była w samoistnym posiadaniu [...] S.A. lub jej poprzedników prawnych. Wskazana ustawa ograniczyła prawa do odszkodowania byłych właścicieli, które co do zasady gwarantowane są konstytucyjnie (art. 21 ust. 2 Konstytucji RP). Zgodnie z tym przepisem wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Jednocześnie we wskazanym wyroku stwierdzono, że okolicznością powszechnie znaną jest, iż podmiot o nazwie [...] S.A. powstał w dniu 1 stycznia 2001 r. w wyniku komercjalizacji przedsiębiorstwa państwowego [...]. Zatem dopiero od tego dnia mógł być posiadaczem nieruchomości. Dla spełnienia negatywnej przesłanki odszkodowania konieczne jest, aby nieruchomość znajdowała się w samoistnym posiadaniu poprzedników prawnych [...] S.A. Sąd ten podkreślił, że [...] S.A. bądź jej poprzednik prawny będzie posiadaczem samoistnym w rozumieniu art. 37 a ust. 7 zdanie 3. ustawy o restrukturyzacji [...] nie tylko wówczas, gdy nie wiedziała i nie mogła wiedzieć, że nie jest właścicielem, czyli w wypadku dobrej wiary, ale również wtedy, kiedy miała świadomość, że prawo własności jej nie przysługuje, albo z łatwością się mogła o tym dowiedzieć, a więc była w złej wierze. Zła wiara posiadacza nie stoi więc na przeszkodzie przyjęciu, że był on posiadaczem samoistnym. Zaznaczył jednak, że w niniejszej sprawie okolicznością kluczową dla jej rozstrzygnięcia jest prawidłowe ustalenie, czy działka nr [...] pozostawała do dnia 31 maja 2003 r. w posiadaniu samoistnym [...] S.A. lub jej poprzedników prawnych nieprzerwanie przez okres co najmniej 30 lat. Jest to bowiem okoliczność, od ustalenia której zależy czy w rzeczywistości istnieją w sprawie przesłanki przemawiające za wyłączeniem możliwości przyznania odszkodowania. Wykazanie posiadania samoistnego przez 30 lat do dnia 31 maja 2003 r. musi być jednoznaczne i nie budzące wątpliwości, gdyż ustawodawca łączy z tą okolicznością utratę prawa do odszkodowania (por. wyrok NSA z 21 września 2011 r., sygn. akt. I OSK 1671/10, LEX nr 1131481). W ocenie Sądu, obecnie rozpoznającego tę sprawę kwestia ta nadal nie została w sposób dostateczny wyjaśniona przez Prezydenta m. st. Warszawy. Niewątpliwie regulacja prawna własności państwowej była w okresie powojennym od początku skomplikowana. Zanim skrystalizowała się zasada tzw. jednolitego funduszu własności państwowej, toczono spory o to, kto jest podmiotem własności mienia zarządzanego przez przedsiębiorstwo państwowe: samo przedsiębiorstwo czy Skarb Państwa. Spór przesądził wreszcie art.128 § 1 Kodeksu cywilnego, stanowiący, że własność państwowa przysługuje niepodzielnie państwu, natomiast państwowe osoby prawne wykonują względem zarządzanych przez nie części mienia państwowego tylko uprawnienia wynikające z własności państwowej (§ 2). Teoria jednolitego funduszu własności państwowej przetrwała do 1 lutego 1989 r. Z zasady tej wynikało w sposób nie budzący wątpliwości, że własność przysługuje jednolicie i niepodzielnie Państwu również co do tych przedmiotów, które zostały przydzielone wyodrębnionym państwowym jednostkom organizacyjnym wyposażonym w osobowość prawną. Teoria ta dotyczyła jednak własności, jak uprzednio wskazał Sąd rozpoznający tę sprawę, a nie faktycznego władztwa nad rzeczą, które w przedmiotowej sprawie sprowadza się do posiadania samoistnego. Zasadniczą kwestią w niniejszej sprawie było więc ustalenie czy Organ I. instancji raz jeszcze rozpatrując tę sprawę, prawidłowo wyjaśnił wszelkie okoliczności niezbędne do ustalenia przesłanki samoistnego posiadania. Już w uprzednio prowadzonym postępowaniu tak odwoławczym jak i sądowym stwierdzono, że fakt samoistnego posiadania przedmiotowej działki przez 30 lat do dnia 31 maja 2003 r. nie został prawidłowo wykazany. Samoistne posiadanie, co raz jeszcze należy podkreślić, musi charakteryzować nie tylko władanie, ale też zamiar władania taką nieruchomością jak właściciel. Obecna argumentacja I. instancji jakkolwiek pełniejsza niż uprzednio, nadal nie jest dostatecznie wyczerpująca i jednoznaczna w tej kwestii. Jak trafnie zauważył Wojewoda, należało zbadać kiedy i w jaki sposób przedmiotowa nieruchomość znalazła się w posiadaniu poprzedników prawnych [...] S.A. Nadto Organ I. instancji nie odniósł swych ustaleń w tym zakresie do faktu braku objęcia przedmiotowej działki orzeczeniem o wywłaszczeniu z [...].04.1953 r. nr [...], w wyniku czego uwłaszczenie [...] na podstawie tego orzeczenia zostało uchylone. W decyzji I. instancji Organ nie poruszył tej okoliczności, a w konsekwencji nie ocenił jakie może mieć znaczenie w sprawie. Orzecznictwo w tym zakresie nie jest natomiast jednolite. Z tego względu Sąd podzielił stanowisko Wojewody co do naruszenia przez Prezydenta [...] przepisów procesowych dotyczących obowiązku wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy oraz należytej staranności w ocenie zebranego materiału dowodowego w celu prawidłowego zastosowania przepisu prawa materialnego - art. 37a ust. 7 ustawy, a przewidzianych w art. 7, 8, 77 § 1 i 84 k.p.a. W tym stanie rzeczy, trafnie przyjął Wojewoda, że zachodziły podstawy do wydania decyzji kasatoryjnej, bowiem sprawa ta nadal wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, co winien uczynić Organ I. instancji. Wobec poczynionych w sprawie ustaleń, Sąd na podstawie art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - oddalił sprzeciw, nie znajdując podstaw do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja kasacyjna narusza obowiązujące prawo.