IV SA/Wa 947/10

Dnia 21 września 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Góra - Błaszczykowska, Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant Marek Bereziński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2010 roku sprawy ze skargi S. K. na postanowienie Ministra Gospodarki z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu uchyla zaskarżone postanowienie Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2010 r. Minister Gospodarki, działając na podstawie art. 59 § 2 w związku z art. 58 kpa, odmówił S. K. przywrócenia terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne sprawy. Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2010 r. S. K. zwróciła się do Ministra Gospodarki o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ostateczną decyzją Ministra Gospodarki z dnia [...] listopada 2008 r., mocą której odmówiono stwierdzenia nieważności orzeczenia Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z dnia [...] czerwca 1962 r. w sprawie stwierdzenia przejścia na własność Państwa przedsiębiorstwa pn. M. pow. [...], woj. [...]. Wnioskodawczyni wskazała, że pomimo, iż uprzednio złożony w terminie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy został przez nią cofnięty pismem z dnia [...] grudnia 2008 r., to jednak cofnięcie nastąpiło bez zrzeczenia się roszczenia w tym zakresie. Podniosła również, że ewentualne uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy, albowiem w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] listopada 2008 r. Minister Gospodarki zasugerował jej błędnie, aby wystąpiła o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z dnia [...] czerwca 1962 r. S. K. wskazała także, że żądanie od niej pismem z dnia [...] grudnia 2008 r., abym jednoznacznie określiła, czy domaga się wznowienia postępowania, czy też ponownego rozpatrzenia sprawy, wprowadziło ją w błąd, gdyż jej zdaniem wnioskowi o ponowne rozpatrzenie sprawy winien zostać nadany bieg, natomiast sprawa z wniosku o wznowienie postępowania winna być co najwyżej zawieszona, o ile nie rozpatrywana równolegle. Reasumując powyższe wnioskodawczyni stwierdziła, że jej oświadczenie woli o cofnięciu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, było złożone wskutek błędu, to jest przyczyny wady oświadczenia, określonej w Kodeksie Cywilnym . Wraz z ww. wnioskiem z dnia [...] stycznia 2010 r. S. K. złożyła równolegle wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Gospodarki z dnia [...] listopada 2008 r. Rozpoznając przedmiotowy wniosek o przywrócenie uchybionego terminu Minister Gospodarki wyjaśnił na wstępie, że działając na wniosek S. K. z dnia [...] maja 2008 r., złożony w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z dnia [...] czerwca 1962 r., po przeprowadzeniu w tym zakresie postępowania wyjaśniającego, wydał decyzję z dnia [...] listopada 2008 r., w której odmówił stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia. Podstawą tego rozstrzygnięcia było ustalenie, iż stwierdzenie nieważności zarządzenia Nr [...] Ministra Skupu z dnia [...] marca 1955 r., w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem pn. M., pow. [...], woj. [...], przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi - decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r., czyli uznanie za nieważne z mocą ex tunc, tj. od dnia jego wydania, nie stanowi obligatoryjnej przesłanki stwierdzenia nieważności orzeczenia Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z dnia [...] czerwca 1962 r., lecz może być rozważane w ramach dyspozycji art. 145 § 1 pkt 8 kpa - wznowienie postępowania. Pismem z dnia [...] listopada 2008 r. S. K. złożyła, w trybie art. 127 § 3 kpa, wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, zakończonej ww. decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. Dodatkowo pismem z tej samej daty, tj. [...] listopada 2008 r. skarżąca, na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 kpa, zwróciła się o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z dnia [...] czerwca 1962 r. i o uchylenie w/w decyzji. W uzasadnieniu swojego wystąpienia, S. K. podniosła, iż uchylenia zakwestionowanej decyzji domaga się na podstawie art. 151 §1 pkt 2 kpa. Pismem z dnia [...] grudnia 2008 r. organ prowadzący niniejsze postępowanie wyjaśniające zwrócił się do S. K. z prośbą o sprecyzowanie treści ww. wniosków, poprzez jednoznaczne wskazanie, czy stanowią one żądanie wznowienia postępowania, w trybie art. 145 § 1 pkt 8 kpa, zakończonego wydaniem orzeczenia Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z dnia [...] czerwca 1962 r., czy żądanie ponownego rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją Ministra Gospodarki z dnia [...] listopada 2008 r. Przedmiotowe wystąpienie zawierało również stosowne pouczenie prawne, że w przypadku braku jednoznacznej odpowiedzi, wniosek zostanie potraktowany - jako wniosek w trybie art. 145 § 1 pkt 8 kpa - wznowienie postępowania. Na skutek powyższego pisma, skarżąca pismem z dnia [...] grudnia 2008 r. - cofnęła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i podtrzymała wniosek o wznowienie postępowania. Z uwagi na brak zaskarżenia ww. rozstrzygnięcia z dnia [...] listopada 2008 r. przez strony tego postępowania, stało się ono ostateczne w rozumieniu art. 16 § 1 kpa. Mając na uwadze powyższe ustalenia organ stwierdził, że norma prawna wyrażona w art. 58 kpa - nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie, tym samym czynności podejmowane przez S. K. w trybie tego artykułu, cechuje bezskuteczność. W ocenie organu rzeczą niezaprzeczalną jest, że wnioskodawczyni kierując w dniu [...] listopada 2008 r. wniosek do Ministra Gospodarki skorzystała już z przysługującego jej prawa remonstracji. Wniosek S. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy, zakończonej decyzją Ministra Gospodarki z dnia [...] listopada 2008 r., został złożony przez wnioskodawczynię w ustawowym 14 - dniowym terminie, bez uchybienia terminu procesowego, przewidzianego przez przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Powyższe potwierdziła również sama S. K., stwierdzając we wniosku z dnia [...] stycznia 2010 r. że wniosek uprzedni o ponowne rozpatrzenie sprawy został złożony w terminie. Jednocześnie Minister Gospodarki uznał, że w tym stanie faktycznym i prawnym nie znalazł podstaw do badania, czy zostały spełnione przesłanki, uzasadniające przywrócenie terminu do złożenia przez S. K. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, albowiem podkreślono, że instytucja regulowana zapisami art. 58 kpa służy wyłącznie przywróceniu terminu, ale jedynie w przypadku gdy został on uchybiony. Przywrócenie terminu do wniesienia środków odwoławczych, prowadzące do pozbawienia przymiotu ostateczności orzeczenia administracyjnego, w sytuacji gdy oczywiście brak było ku temu przesłanek, stanowi rażące naruszenie zarówno art.58 § 1 kpa jak i zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej, przez co godzi równocześnie w zasadę pewności prawa, stanowiącą jedną z podstaw praworządnego państwa. Organ wskazał również, że nie można oświadczeniu woli złożonemu przez S. K. w przedmiocie cofnięcia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przypisać negatywnych skutków - wobec uznania, iż dokonane zostało ono pod wpływem błędu, w sytuacji gdy Minister Gospodarki kierując w dniu [...] grudnia 2008 r. pismo do wnioskodawczyni, mając na względzie słuszny interes strony wskazał, że trybem najkorzystniejszym dla załatwienia jej wniosku z dnia [...] maja 2008 r., jest tryb z art. 145 § 1 pkt 8 kpa, a nie zaś z art. 156 § 1 kpa. Ponadto organ zaznaczył, że art. 137 kpa wyraźnie sytuuje cofnięcie odwołania jako czynność procesową polegającą na zrzeczeniu się przez stronę swojego uprawnienia do żądania wydania decyzji przez organ odwoławczy. W konsekwencji uznaje, że cofnięcie odwołania przez stronę przed wydaniem decyzji przez organ II instancji jest skuteczne, chyba że organ odwoławczy nie uwzględni cofnięcia odwołania z przyczyn określonych w art. 137 kpa zdanie drugie. Minister wskazał również, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w treści wiążącego w niniejszej sprawie prawomocnego orzeczenia z dnia 7 grudnia 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 1593/09 zauważył, że organ naczelny prawidłowo uznał, iż zaistniała przyczyna wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 8 kpa, a wobec dyspozycji wynikających z art. 6 i 7 kpa, należało wznowić postępowanie zakończone orzeczeniem Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z dnia [...] czerwca 1962 r. Jednoczenie Sąd podniósł, że ponieważ Minister Gospodarki stwierdził w swojej decyzji, iż orzeczenie Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z dnia [...] czerwca 1962 r. zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, to takie rozstrzygnięcie umożliwia wystąpienie uprawnionym stronom z roszczeniem odszkodowawczym na podstawie przepisów Kodeksu cywilnego. Skargę na powyższe postanowienie z dnia [...] kwietnia 2010 r. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie S. K. W kwestii formalnej, mającej związek z postępowaniem administracyjnym w wyniku którego zapadło zaskarżone postanowienie skarżąca wskazała, że przedmiotowe rozstrzygnięcie Ministra Gospodarki, w myśl art. 59 § 1 kpa winno być zaskarżone zażaleniem, a nie jak wskazał w pouczeniu organ skargą. Podniosła również, że organ pouczył ją o przysługującym prawie wniesienia skargi do "właściwego Sądu Administracyjnego", nie wskazując przy tym "do którego konkretnie Sądu". S. K. podniosła również, że sugerowanie w zaskarżonym postanowieniu przez organ po raz kolejny, aby wystąpić w tym stanie prawnym o odszkodowanie na podstawie przepisów Kodeksu Cywilnego "jest nie na miejscu", w sytuacji, gdy skarżącej zależy na fizycznym odzyskaniu znacjonalizowanej nieruchomości. Skarżąca wskazała także, że z punktu widzenia interpretacji prawa cofnięty wniosek nie rodzi skutków prawnych, tj. dochodzi do sytuacji prawnej, jakby wniosek ten w ogóle nie został złożony. W związku z tym wniosek o ponowne rozpoznanie prawy z dnia [...] stycznia 2010 r. powinien zostać potraktowany jako wniosek pierwotny a nie wtórny. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sąd rozpoznał skargę na postanowienie Ministra Gospodarki z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które przysługuje zażalenie (art.3§2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm. – zwanej dalej "p.p.s.a."). Skargę należało uwzględnić, albowiem zaskarżone postanowienie wydano z naruszeniem prawa. Z akt sprawy wynikają następujące, istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy okoliczności: 1) decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. Minister Gospodarki odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia z 1962 r., 2) w ustawowym terminie skarżąca wniosła do organu o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. (pismo z dnia [...] listopada 2008 r.), 3) pismem z dnia [...] grudnia 2008 r. skarżąca cofnęła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, 4) organ nie wydał orzeczenia w przedmiocie umorzenia postępowania o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. Zgodnie z art.137 k.p.a. strona może cofnąć odwołanie przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy. Organ odwoławczy nie uwzględni jednak cofnięcia odwołania, jeżeli prowadziłoby to do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny. Powyższa regulacja ma odpowiednie zastosowanie do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art.127§3 k.p.a.). Z treści przepisu art. 137 k.p.a. wynika wprost, że cofnięcie odwołania podlega kontroli organu odwoławczego i w przypadku, kiedy w wyniku przeprowadzonej przez ten organ kontroli ustalone zostałoby, że cofnięcie odwołania doprowadzi do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny - organ odwoławczy obowiązany byłby do uznania, że czynność ta nie wywołuje skutku prawnego (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 20 maja 1998 r., sygn. akt IV SA 1196/96 LEX nr 43272). Postępowanie odwoławcze może zakończyć się decyzją o umorzeniu postępowania odwoławczego (art. 138 § 1 pkt 3 kpa) gdy postępowanie to stało się bezprzedmiotowe (art. 105 § 1 kpa). Będzie to miało miejsce m.in. wtedy, gdy strona cofnie odwołanie (art. 137 kpa). Wypełnia to przesłankę bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego (por. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 1998 r., sygn. akt I SA 440/98 LEX nr 44545). Następstwem skutecznego cofnięcia odwołania jest umorzenie postępowania odwoławczego (art.138§1 pkt 3) – Małgorzata Jaśkowska, Andrzej Wróbel Komentarz do art. 137 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U.00.98.1071), [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", LEX, 2009, wyd. III. Z powyższego wynika, że organ odwoławczy ma obowiązek bądź to odmówić we właściwej formie procesowej uznania cofnięcia odwołania za skuteczne (tj. odmówić umorzenia postępowania odwoławczego), bądź to, w razie niestwierdzenia zastrzeżeń co do takiej skuteczności, wydać orzeczenie o umorzeniu postępowania odwoławczego. Czynności tych Minister Gospodarki nie dopełnił, w związku z czym postępowanie w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącej z dnia [...] listopada 2008 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. nie zostało zakończone. Organ zobowiązany jest zatem do formalnego rozpoznania pisma skarżącej z dnia [...] grudnia 2008 r. w przedmiocie cofnięcia wniosku z dnia [...] listopada 2008 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. Z uwagi na fakt, że procedowanie we wskazanym wyżej zakresie nie nastąpiło bezpośrednio po złożeniu przez skarżącą oświadczenia z dnia [...] grudnia 2008 r., a nastąpi dopiero po upływie znacznej ilości czasu od faktu dokonania tej czynności procesowej, organ będzie zobowiązany do wzięcia pod uwagę również zdarzeń mających miejsce pomiędzy wpłynięciem do niego wskazanego wyżej oświadczenia a datą orzekania w sprawie. Oznacza to konieczność uwzględnienia faktu, że skarżąca wyraziła wolę wycofania się z oświadczenia z dnia [...] grudnia 2008 r. (taki wniosek należy wywieść z uzasadnienia wniosku z dnia [...] stycznia 2010 r. o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] listopada 2008 r.). Ostateczne wyjaśnienie stanowiska skarżącej w tej kwestii (poprzez zwrócenie się do skarżącej ze stosownym wezwaniem) winno być obligatoryjnym elementem postępowania w przedmiocie rozpatrzenia oświadczenia skarżącej z [...] grudnia 2008 r. Przyjąć należy, że ewentualne wycofanie się przez skarżącą z oświadczenia z dnia [...] grudnia 2008 r. będzie dla organu wiążące. Skuteczne wycofanie przez skarżącą oświadczenia z dnia [...] grudnia 2008 r. pociągnie za sobą konieczność nadania biegowi wnioskowi skarżącej z dnia [...] listopada 2008 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej orzeczeniem z dnia [...] listopada 2008 r. To zaś z kolei wywoła bezprzedmiotowość wniosku skarżącej o przywrócenie terminu z dnia [...] stycznia 2010 r. W świetle powyższych uwarunkowań merytoryczne rozpatrzenie wniosku z dnia [...] stycznia 2010 r. było przedwczesne. Nastąpiło ono z naruszeniem art.7 i 77§1 k.p.a., tj. bez wyczerpującego wyjaśnienia i rozpatrzenia przez organ stanu faktycznego oraz materiału dowodowego sprawy. Z powyższych względów zaskarżone postanowienie należało wyeliminować z obrotu prawnego. W następstwie uprawomocnienia się niniejszego wyroku organ rozpatrzy sprawę z uwzględnieniem wytycznych zawartych powyżej. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.145§1 ust.1 lit.c p.p.s.a.