IV SA/Wa 947/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Balicka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Marian Wolanin, Sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 września 2011 r. sprawy ze skargi K. O. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącego K. O. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., znak [...], wydaną na podstawie art. 127 § 3 w związku z art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2011 r., znak [...]. W uzasadnieniu decyzji Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał, że wnioskiem z dnia 27 grudnia 2007 r., wnioskodawcy A. O. i K. O., wystąpili o stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych uchylającego orzeczenie Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w K. z dnia [...] kwietnia 1945r. Nr [...] stwierdzającego, że nieruchomość ziemska [...] w powiecie [...] o obszarze 71,9465 ha nie podpada pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] marca 2011 r. znak: [...] umorzył postępowanie administracyjne jako bezprzedmiotowe, wskazując w uzasadnieniu, że pomimo poszukiwań nie odnaleziono orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych, którego stwierdzenia nieważności domagają się wnioskodawcy. W zebranych dokumentach nie odnaleziono nawet wzmianki, że takie orzeczenie istnieje, a wnioskodawcy pomimo wezwań nie przedstawili w/w orzeczenia lub jakichkolwiek dowodów świadczących o jego istnieniu (chociażby przez wskazanie jego daty i oznaczenia). W związku z powyższym Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uznał, że orzeczenie takie nie istnieje, czego konsekwencją było umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego. Rozpoznając wniosek A. O. i K. O. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał, że dla przedmiotowego postępowania poszukiwano dokumentów w zasobach archiwalnych Urzędu Starostwa w P., Archiwum Państwowym w K., Archiwum Akt Nowych w W. oraz w założonej przy hip. 305 "[...] " księdze wieczystej. Organ wskazał również, że akta Ministerstwa Rolnictwa i Reform Rolnych dotyczące w/w nieruchomości przechowywane są w zasobach Archiwum Akt Nowych w zespole akt Ministerstwa Rolnictwa i Reform Rolnych sygn. [...], [...], [...], [...], [...], [...], których poświadczone za zgodność z oryginałem kserokopie zostały dołączone do akt sprawy, tym samym zarzut wnioskodawców nieujawnienia materiałów Ministerstwa Rolnictwa i Reform Rolnych dotyczących nieruchomości ziemskiej [...] należało uznał za nieuzasadniony. Odnosząc się do kwestii ewentualnego wydania decyzji w trybie wznowienia postępowania zakończonego decyzją Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego z dnia [...] kwietnia 1945r., Minister wskazał, iż zgodnie z art 97 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej o postępowaniu administracyjnym z dnia 22 marca 1928r (Dz. U. Nr 36, poz. 341), o wznowieniu postępowania rozstrzygał organ, który wydał decyzję w ostatniej instancji. W tym wypadku - o ile w ogóle była w niniejszej sprawie wydana taka decyzja - organem tym byłby Wojewódzki Urząd Ziemski w K., a nie Minister Rolnictwa i Reform Rolnych. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi ustalił również, że w założonej przy hip. 305 "[...] " księdze wieczystej, wpisanie Skarbu Państwa jako właściciela nieruchomości nastąpiło na podstawie decyzji Wydziału Hipotecznego Sądu Okręgowego w K. z dnia [...] marca 1947 r. wydanej w oparciu o zaświadczenie Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w K., znak: [...] poświadczające fakt, że nieruchomość ziemska [...] podpada pod działanie dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Tym samym wniosek A. O. i K. O. o przeprowadzenie dowodu co do okoliczności, procedury i podstaw przejęcia nieruchomości na Skarb Państwa w trybie dekretu o przeprowadzeniu reformy jest bezzasadny, gdyż zgodnie z art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece z dnia 6 lipca 1982 r. (Dz. U. Z 2001 r. Nr 124, poz. 1361) domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2011 r., znak [...], wniósł K. O.. Skarżący zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 7, 77, 78 k.p.a., co doprowadziło do wydania wadliwego rozstrzygnięcia. W ocenie skarżącego, organ w toku postępowania administracyjnego nie wykluczył ponad wszelką wątpliwość istnienia decyzji Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych o nacjonalizacji nieruchomości ziemskiej [...] , nie wyjaśnił szczegółów nacjonalizacji tej nieruchomości, pomimo istnienia zasadniczo rozbieżnych dokumentów co do jej podstaw i trybu. Wbrew twierdzeniom organu, w toku postępowania Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie ujawnił istotnych własnych archiwalnych dokumentów sprawy, których istnienie wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego tj.: ← zarządzenia MRiRR z dnia [...] maja 1945 r., o którym mowa w dokumencie z 4 maja 1945 r., ← pisma MRiRR Nr [...]., o którym mowa w dokumencie z 15 maja 1946 r., ← odpowiedzi MRiRR na pismo z dnia [...] maja 1946 r., a których ujawnienie zgodnie z art. 77 k.p.a. jest obowiązkiem organu. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Oceniając zaskarżoną decyzję Sąd stwierdził, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych przyczyn niż powołane w skardze. Zgodnie bowiem z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi rozpoznając, w trybie przepisu art. 127 § 3 k.p.a., wniosek A. O. i K. O. o ponowne rozpatrzenie sprawy dopuścił się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. Naruszenie to polega na wydaniu zaskarżonej decyzji przez tę samą osobę, która brała udział w wydaniu decyzji, od której złożono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, tj. decyzji z dnia [...] marca 2011 r. Jak wynika bowiem z akt administracyjnych sprawy autorem zarówno decyzji wydanej w pierwszej instancji, jak i decyzji wydanej po ponownym rozpatrzeniu sprawy jest działający z upoważnienia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi Podsekretarz Stanu J. W. Należy mieć na uwadze, iż uregulowane w art. 24 oraz art. 25 k.p.a. instytucje wyłączenia pracownika organu administracji publicznej oraz wyłączenia organu mają stwarzać warunki do bezstronnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez pracownika organu administracji, a także sam organ oraz eliminowania jakichkolwiek wątpliwości w tym zakresie wśród uczestników postępowania. Przepisy prawa procesowego o wyłączeniu pełnią zatem funkcję gwarancyjną. Z założenia mają chronić bezstronność i obiektywizm orzekania, zapewniając warunki "uczciwego procedowania" (W. Chróścielewski: "Organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym" Dom Wydawniczy ABC, str. 12 oraz glosa do uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego nr 3(12) z 2007 r., str. 137). Nie mogą być zatem pomijane w procesie stosowania prawa. Nie do przyjęcia jest także ich zawężająca wykładnia. Zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., jedną z przesłanek obligatoryjnego wyłączenia pracownika organu od udziału w postępowaniu jest okoliczność, że brał on udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Celem takiej regulacji bezspornie było uniknięcie sytuacji, gdy treść zaskarżonej decyzji, wydanej przez pracownika z upoważnienia organu, mogłaby być zdeterminowana wcześniejszym doświadczeniem tej osoby wynikającym z dotychczasowego udziału w postępowaniu administracyjnym. Pracownik, który raz już uczestniczył w czynnościach procesowych, ma przez to ugruntowane poglądy zarówno na stan faktyczny, jak i na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Może to z kolei nasuwać uzasadnione wątpliwości co do jego bezstronności i obiektywizmu (por. W. Chróścielewski w powołanej glosie do uchwały o sygn. akt II GPS 2/06). W świetle poglądów doktryny, reguła określona we wspomnianym przepisie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. ma zastosowanie także do wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, o którym mowa w przepisie art. 127 § 3 k.p.a., a więc do sytuacji, w której pracownik naczelnego organu administracji publicznej lub samorządowego kolegium odwoławczego brał udział w wydaniu przez ten organ decyzji w pierwszej instancji, następnie zaskarżonej do tego samego organu wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy (tak m. in. A. Wróbel /w:/ M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, wyd. II, s. 221; tak również: J. Borkowski /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 183). Pogląd ten znajduje również potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (tak. m. in.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 213/06, publ. LEX nr 235133; uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06, ONSAiWSA 2007/3/61 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1507/08, publ. LEX nr 529978). W ocenie Sądu, stanowisko powyższe potwierdza także uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt I OPS 13/09, w której Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie ma zastosowania do osoby piastującej funkcję Głównego Geodety Kraju jako ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a. Jak wskazano w uzasadnieniu tej uchwały, przepisy prawa przyznają organom administracji publicznej kompetencje do samokontroli własnych decyzji, a to oznacza, że nie można wyłącznie w oparciu o formalistycznie pojmowaną bezstronność pozbawić ministra kompetencji do rozpatrzenia wniosku na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. przez zastosowanie w drodze rozszerzającej wykładni art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Istotą tej uchwały jest zatem to, iż osobą, której nie dotyczy zakaz ponownego rozpatrzenia sprawy przez tę samą osobę, jest wyłącznie piastun funkcji ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził niejako wyjątek od wynikającej z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. zasady wyłączenia od udziału w postępowaniu pracownika w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. W sprawie niniejszej decyzję z dnia z dnia [...] marca 2011 r. podpisał z upoważnienia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi Podsekretarz Stanu – J. W. Ta sama osoba podpisała również zaskarżoną decyzję z dnia [...] kwietnia 2011 r., wydaną po ponownym rozpatrzeniu sprawy. Autorem obu decyzji jest zatem działający z upoważnienia Ministra pracownik nie zaś sam piastun funkcji - czyli Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Odnosząc powyższe do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2010 r. należy wyraźnie podkreślić, że pracownik organu upoważniony do działania w imieniu organu, w żadnym wypadku nie może być uznany za osobę piastującą funkcję organu, która nie podlegałaby wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., przy ponownym rozpatrzeniu sprawy w trybie art. 127 § 3 k.p.a. Zatem, wydanie zaskarżonej decyzji z upoważnienia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi przez tę samą osobę, która brała udział w wydaniu wcześniejszej decyzji stanowi istotne naruszenie przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Powyżej wskazana wada zaskarżonej decyzji stanowi przesłankę do wznowienia postępowania administracyjnego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania. Zauważyć przy tym należy, że ustawodawca nie wiąże tej podstawy do wyeliminowania zaskarżonego aktu z obrotu prawnego z wystąpieniem konsekwencji w postaci wpływu na wynik sprawy lub nawet potencjalnego istotnego wpływu na wynik sprawy. W związku z powyższym wskazana wada zaskarżonej decyzji sprawia, iż przedwczesna byłaby wypowiedź Sądu co do prawidłowości dokonanej przez organy oceny zaistnienia podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego wszczętego wnioskiem z dnia 27 grudnia 2007 r. jako bezprzedmiotowego, jak również ocena zasadności zarzutów skargi w tym zakresie. Kwestia ta stanie się przedmiotem ponownej kompleksowej oceny w postępowaniu odwoławczym. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. art. 145 § 1 pkt 1 lit b i art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.