IV SA/Wa 948/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 sierpnia 2011 r. sprawy ze skargi Zakładów P. S.A. z siedzibą w S. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie negatywnej opinii w sprawie przyznania uprawnień do emisji dwutlenku węgla 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Ministra Środowiska na rzecz skarżącego Zakładów P. S.A. z siedzibą w S. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010 roku, Nr [...] Krajowy Administrator Systemu Handlu Uprawnieniami do Emisji negatywnie zaopiniował wniosek Z. S.A. w związku z oddaniem do użytkowania nowo wybudowanego pieca do produkcji wapna typu [...], uprawnień do emisji z krajowej rezerwy na lata 2008 - 2012. W uzasadnieniu postanowienia Krajowy Administrator Systemu Handlu Uprawnieniami do Emisji stwierdził, że piec do produkcji wapna typu [...] stanowi cześć dotychczasowej instalacji do produkcji wapna i nie istnieją wystarczające przesłanki do potraktowania tego pieca, jako odrębnej instalacji do produkcji wapna. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2011 roku, Nr [...] Minister Środowiska po rozpatrzeniu zażalenia Z. S.A. utrzymał w mocy postanowienie Krajowego Administratora Systemu Handlu Uprawnieniami do Emisji z dnia [...] grudnia 2010 roku, podzielając zawarte w nim stanowisko. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Z. S.A. podnosząc zarzuty: 1. nieważności wydanego przez Ministra Środowiska postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia Krajowego Administratora ze względu na naruszenie przepisów art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez przekroczenie właściwości rzeczowej, 2. dokonania błędnej wykładni art. 3 pkt 18, art. 15 ust. 1 pkt 4 ppkt a, art. 22 ust. 4 w zw. z art. 34-36 ustawy o handlu uprawnieniami do emisji do powietrza gazów cieplarnianych i innych substancji w zw. z przepisami ustawy Prawo ochrony środowiska, a także art. 3 pkt 8 ustawy o handlu uprawnieniami do emisji do powietrza gazów cieplarnianych i innych substancji w zw. z naruszeniem art. 3 pkt 6 ustawy Prawo ochrony środowiska, przez: a. odmowę przyjęcia, że piec typu [...] jest nową instalacją, co skutkowało negatywnym zaopiniowaniem przyznania Spółce uprawnień do emisji, b. prowadzenie postępowania wyłącznie w zakresie zakwalifikowania pieca typu [...] pod kątem tego, czy jest to instalacja nowa. Sygn. akt IV SA/Wa 948/11 3. naruszenia art. 35 ust. 2 ustawy o handlu uprawnieniami przez błędne przyjęcie, że podstawą zakwalifikowania instalacji jest pozwolenie zintegrowane dla instalacji. 4. naruszenia art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. przez wybiórczą ocenę materiału dowodowego, dowolną ocenę dowodów, niedokładne i niepełne wyjaśnienie stanu faktycznego o istotnym znaczeniu dla sprawy, 5. naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. przez: a. brak wskazania w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia dowodów, na których organ oparł się uznając, że uruchomiony przez skarżącą Spółkę piec [...] do wypału wapna nie jest nową inwestycją, b. brak wskazania przyczyn, z powodu których organ odmówił w tym zakresie wiarygodności i mocy dowodowej twierdzeniom i dowodom przedstawionym przez Spółkę. 6. naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez zaniechanie dokonania wykładni przepisów prawa krajowego z celami dyrektywy 2003/87/WE oraz niewzięcia pod uwagę, że doszło do naruszenia zasady proporcjonalności. W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone postanowienie zapadło z naruszeniem art. 106 § 1 i § 5 k.p.a. Z art. 106 § 1 k.p.a. wynika, że jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Z kolei z art. § 5 wymienionego wyżej przepisu wynika, że zajęcie stanowiska przez ten organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie. Art. 36 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 22 grudnia 2004 roku o handlu uprawnieniami do emisji do powietrza gazów cieplarnianych i innych substancji (Dz. U. Nr 281, poz. 2784 ze zm.), która to ustawa miała zastosowanie w niniejszej sprawie, stanowi, że organ właściwy do wydania zezwolenia dla instalacji nowych lub instalacji, w których dokonano zmiany określa liczbę przyznanych uprawnień Sygn. akt IV SA/Wa 948/11 do emisji na czas do końca okresu rozliczeniowego, po uzyskaniu opinii Krajowego Administratora Systemu Handlu Uprawnieniami. Zagadnieniem kluczowym dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia jest ustalenie, czy Krajowy Administrator jest organem administracji. Z art. 106 § 1 k.p.a. wynika bowiem, że dotyczy on sytuacji zajęcia stanowiska przez organ administracji. Z art. 106 § 5 k.p.a. również wynika, że zażalenie służy na stanowisko zajęte przez organ administracji. Rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 13 września 2005 roku w sprawie wyznaczenia Krajowego Administratora Systemu Handlu Uprawnieniami do Emisji (Dz. U. Nr 186, poz. 1562) Krajowym Administratorem wyznaczony został Instytut Ochrony Środowiska, będący jednostką badawczo - rozwojową, w rozumieniu ustawy z dnia 25 lipca 1985 roku o jednostkach badawczo -rozwojowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 33, poz. 388 ze zm.), nadzorowaną przez Ministra Środowiska (obwieszczenie Ministra Środowiska z dnia 8 września 2006 roku w sprawie wykazu jednostek organizacyjnych podległych lub nadzorowanych przez Ministra Środowiska (M.P. Nr 63, poz. 658 załącznik cz. A pkt 4). Instytut jest państwową jednostką organizacyjną mającą osobowość prawną (art. 1 ust. 1 i 3 ustawy o jednostkach badawczo-rozwojowych). Sam fakt, iż Instytut Ochrony Środowiska jest jednostką badawczo -rozwojową nie przesądza o tym, że nie jest on organem administracji. Organem administracji w znaczeniu funkcjonalnym może być bowiem każdy podmiot nawet osoba fizyczna. Z art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. wynika bowiem, że ilekroć w k.p.a. mowa jest o organach administracji rozumie się przez to ministrów, centralne organy administracji rządowej, wojewodów, działające w ich lub we własnym imieniu inne terenowe organy administracji rządowej (zespolonej i niezespolonej), organy jednostek samorządu terytorialnego oraz organy i podmioty wymienione w art. 1 pkt 2 k.p.a. Z art. 1 pkt 2 k.p.a. wynika natomiast, że k.p.a. normuje postępowanie przed innymi organami państwowymi oraz przed innymi podmiotami, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw określonych w art. 1 pkt 1 k.p.a. Art. 1 pkt 1 stanowi zaś, że k.p.a. normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Sygn. akt IV SA/Wa 948/11 Z przytoczonych wyżej przepisów wynika, że wolą ustawodawcy jest, by za organy administracji uznawać wyłącznie takie podmioty, które uprawnione są do rozstrzygania spraw indywidualnych w drodze decyzji administracyjnych. Krajowego Administratora Systemu Handlu Uprawnieniami do Emisji nie można uznać za organ administracji. Z faktu, iż Krajowy Administrator wydaje opinię w sprawie uprawnień do emisji nie oznacza, że jest on organem administracji. Najpierw należy ustalić, czy Krajowy Administrator posiada uprawnienia do wydawania decyzji administracyjnych w jakichkolwiek sprawach, by można było uznać go za organ administracji, a w konsekwencji, że do wydawanej przez niego opinii ma zastosowanie art. 106 k.p.a. Uprawnienie do wydawania decyzji administracyjnych wynika przede wszystkim z wyraźnego przepisu prawa, który stanowi, że określony podmiot wydaje decyzję administracyjną. Przykładem takiego przepisu może być art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 22 grudnia 2004 roku o handlu uprawnieniami do emisji do powietrza gazów cieplarnianych i innych substancji, z którego wynika, że czasowe wykluczenie instalacji następuje w drodze decyzji organu właściwego do wydania pozwolenia zintegrowanego lub pozwolenia na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza. Uprawnienie do wydawania decyzji administracyjnych może jednak mieć miejsce także wówczas, gdy przepisy prawa nie wskazują wprost, że rozstrzygnięcie załatwiające sprawę ma przybrać formę decyzji administracyjnej. Zagadnienie obowiązku załatwiania sprawy w formie decyzji administracyjnej, pomimo braku przepisu, który wprost nakazywałby wydanie decyzji było przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku z dnia 27 marca 2007 roku, sygn. akt I OSK 657/06 Naczelny Sąd Administracyjny (LEX nr 337459) wyraził pogląd, że: "Brak expressis verbis w normie administracyjnego prawa materialnego wyznaczenia formy działania powoduje, że wyprowadzenie tego zasadniczego elementu autorytatywnej konkretyzacji normy prawa materialnego następuje w wyniku zastosowania procesu wykładni. Norma prawa materialnego, jeżeli w sposób bezpośredni wyznacza elementy stosunku prawnego bez potrzeby ich konkretyzacji, a zatem z mocy prawa przyznane są jednostce danego rodzaju uprawnienia lub nałożenie danego rodzaju obowiązku, nie daje podstawy prawnej do działania organom wykonującym administrację publiczną w formie decyzji. W razie gdy norma administracyjnego prawa materialnego wymaga konkretyzacji, formą dokonania tej konkretyzacji jest forma decyzji administracyjnej. Taka wykładnia Sygn. akt IV SA/Wa 948/11 w zakresie formy działania organu wykonującego administrację publiczną wynika z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który stanowi: "Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej". Z zasady demokratycznego państwa prawnego wyprowadza doktryna i orzecznictwo sądowe, dwie o kapitalnym znaczeniu dla ukształtowania praw jednostki wobec administracji publicznej, a tym samym dla wykładni przepisów prawa zasady: zasadę prawa do procesu oraz zasadę prawa do sądu. Istotą zasady prawa do procesu jest przyznanie jednostce prawa do obrony interesu prawnego w unormowanym przepisami prawa procesowego postępowaniu. Zasada prawa do procesu ma podstawowe znaczenie przy interpretacji przepisów prawa materialnego w zakresie formy rozstrzygnięcia, w kierunku przyjęcia zasady załatwiania spraw jednostki w formie decyzji administracyjnej, gdy przepis administracyjnego prawa materialnego nie przyjmuje expressis verbis innej formy załatwienia sprawy. Zasada domniemania załatwiania spraw w formie decyzji administracyjnej była wielokrotnie przyjmowana w orzecznictwie sądowym, w którym podkreślano, że jednostka ma prawo do tego, by jej oparte na prawie materialnym roszczenia i wnioski były rozpatrywane w ramach przewidzianej procedury. Nie jest zgodne z zasadami konstytucyjnymi takie postępowanie organów wykonujących administrację publiczną, w którym wnioski jednostki załatwiane są poza postępowaniem". Przytoczony wyżej pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, należy w pełni podzielić. Analiza przepisów ustawy z dnia 25 lipca 1985 roku o jednostkach badawczo - rozwojowych (Dz. U. z 2008 roku, Nr 159, poz. 993 - tekst jednolity ze zm.) oraz przepisów ustawy z dnia ustawy z dnia 22 grudnia 2004 roku o handlu uprawnieniami do emisji do powietrza gazów cieplarnianych i innych substancji (Dz. U. Nr 281, poz. 2784 ze zm.), nie daje podstaw do przyjęcia, że Instytut Ochrony Środowiska, zarządzający tym Instytutem Dyrektor oraz Krajowy Administrator Systemu Handlu Uprawnieniami posiadają uprawnienia do wydawania decyzji administracyjnych. Z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 25 lipca 1985 roku o jednostkach badawczo - rozwojowych wynika, że do zadań jednostek badawczo-rozwojowych w szczególności należy: Sygn. akt IV SA/Wa 948/11 1. prowadzenie badań naukowych i prac rozwojowych, przystosowanie wyników prowadzonych prac do zastosowania w praktyce oraz upowszechnianie wyników tych prac oraz, 2. realizacja zadań związanych z prowadzonymi przez nią badaniami naukowymi lub pracami rozwojowymi, określonych w statucie jednostki. Jednostki badawczo-rozwojowe posiadające odpowiednie warunki materialne i techniczne mogą też prowadzić szkolenia specjalistyczne oraz różne formy kształcenia ustawicznego (art. 2 ust. 2). Żadne w wymiennych wyżej zadań nie wymaga wydawania przez Instytut Ochrony Środowiska decyzji administracyjnej. Z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 25 lipca 1985 roku o jednostkach badawczo -rozwojowych wynika, że Dyrektor Instytutu kieruje jednostką badawczo - rozwojową, a szczególności: 1. ustala plany działalności jednostki badawczo-rozwojowej; 2. realizuje politykę kadrową; 1. zarządza mieniem i odpowiada za wyniki działalności jednostki badawczo-rozwojowej; 3. reprezentuje jednostkę badawczo-rozwojową; 2. podejmuje decyzje we wszystkich sprawach dotyczących jednostki badawczo-rozwojowej, z wyjątkiem należących do zakresu działania rady naukowej. Żadne w wymiennych wyżej zadań nie wymaga wydawania przez Dyrektora Instytutu Ochrony Środowiska decyzji administracyjnej. Wprawdzie w art. 21 ust. 1 pkt 5 mowa jest o podejmowaniu przez Dyrektora decyzji, jednakże nie są to decyzje administracyjne. W przepisie tym użyto sformułowania "podejmuje decyzje" dla nazwania aktów z zakresu wewnętrznego kierowania jednostką badawczo -rozwojową, na co wskazuje dalsza część tego przepisu. Z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 22 grudnia 2004 roku o handlu uprawnieniami do emisji do powietrza gazów cieplarnianych i innych substancji wynika, że do zadań Krajowego Administratora Systemu Handlu Uprawnieniami do Emisji należy: 1. prowadzenie Krajowego Rejestru Uprawnień do Emisji; 2. prowadzenie bazy danych zawierającej informacje o instalacjach objętych systemem niezbędne do opracowania krajowego planu rozdziału uprawnień do emisji; Sygn. akt IV SA/Wa 948/11 3. monitorowanie funkcjonowania systemu, w tym przeprowadzanie przeglądów, analiz i ocen jego funkcjonowania; 4. opracowywanie projektów krajowych planów rozdziału uprawnień do emisji; 5. udostępnianie projektów krajowych planów rozdziału uprawnień do emisji do konsultacji społecznych; 6. opracowywanie raportów dotyczących systemu; 7. monitorowanie działań związanych z realizacją projektów wspólnych wdrożeń i mechanizmu czystego rozwoju; 8. udzielanie wyjaśnień, opracowywanie materiałów informacyjnych oraz prowadzenie szkoleń dotyczących funkcjonowania systemu. Żadne w wymiennych wyżej zadań nie wymaga wydawania przez Krajowego Administratora Systemu Handlu Uprawnieniami do Emisji decyzji administracyjnej. Wobec faktu, iż Krajowy Administrator Systemu Handlu Uprawnieniami do Emisji nie jest uprawniony do wydawania decyzji administracyjnych, wydawanej przez niego opinii, o której mowa w art. 36 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 22 grudnia 2004 roku nie można uznać za opinię organu administracji. Tym samym nie może mieć zastosowania do tej opinii art. 106 § 1 i § 5 k.p.a, który wyraźnie odnosi się do opinii wydawanej przez organ administracji. Uznanie Krajowego Administratora Systemu Handlu Uprawnieniami do Emisji za organ administracji możliwe byłoby tylko wówczas, gdyby ustawodawca nadał mu taki status np. poprzez stwierdzenie, że Krajowy Administrator jest organem administracji publicznej lub, że należy traktować go jak organ administracji albo, że do wydawanych przez Krajowego Administratora opinii ma odpowiednie zastosowanie art. 106 § 1 - § 6 k.p.a. Bez wprowadzenia do porządku prawnego tego rodzaju przepisu traktowanie Krajowego Administratora Systemu Handlu Uprawnieniami do Emisji, jako organu administracji nie znajduje uzasadnienia. Podsumowując stwierdzić należy, że nie było podstaw do stosowania w przedmiotowej sprawie przez Krajowego Administratora Systemu Handlu Uprawnieniami do Emisji art. 106 § 1 k.p.a. i wydawania opinii w formie postanowienia. Nie było też podstaw do zastosowania art. 106 § 5 k.p.a. i rozpoznawania przez Ministra Środowiska zażalenia na to postanowienie. Błędne pouczenie strony postępowania o możliwości wniesienia środka odwoławczego nie oznacza, że strona nabywa prawo do wniesienia takiego środka, w sytuacji, gdy jest Sygn. akt IV SA/Wa 948/11 on niedopuszczalny. Minister Środowiska nie powinien więc rozpoznawać merytorycznie wniesionego zażalenia tylko stwierdzić jego niedopuszczalność. Sąd nie uchylił postanowienia Krajowego Administratora Systemu Handlu Uprawnieniami do Emisji albowiem błędne nadanie wyrażonej przez Krajowego Administratora opinii formy postanowienia nie jest uchybieniem na tyle istotnym, by konieczne było eliminowanie tego postanowienia z obrotu prawnego. Zdaniem Sądu, podzielić należy stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 maja 2008 roku, sygn. akt IV SA/Wa 427/08 (LEX 471212), że opinię Krajowego Administratora traktować należy jak stanowisko biegłego (art. 84 k.p.a.). Krajowy Administrator wydał opinię w kwestii przyznania uprawnień do emisji, która w świetle przepisów ustawy z dnia 22 grudnia 2004 roku nie jest opinią wiążącą dla organu administracji prowadzącego postępowanie w sprawie wydania zezwolenia na uczestnictwo we wspólnotowym systemie handlu uprawnieniami do emisji dla instalacji do produkcji wapna i będzie podlegać merytorycznej ocenie przez ten organ w tym postępowaniu. Jak to zostało wskazane na wstępie rozważań Sądu zagadnieniem o charakterze podstawowym, którego rozstrzygnięcie miało znaczenie dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia Ministra Środowiska, było rozstrzygnięcie, czy Krajowy Administrator Systemu Handlu Uprawnieniami jest organem administracji. Ustalenie, że Krajowy Administrator nie jest organem administracji samo w sobie stanowiło wystarczającą podstawę do uchylenia postanowienia Ministra Środowiska. Odnoszenie się do podniesionych w skardze zarzutów w tej sytuacji nie jest konieczne. Z powyższych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.