IV SA/Wa 948/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie asesor WSA Agnieszka Wąsikowska (spr.), sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant spec. Piotr Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia z produkcji rolnej gruntów rolnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2018r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej Spółki [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...] po rozpatrzeniu odwołania Spółki [...] z siedzibą w W.(dalej Spółka, Skarżąca) od decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. Nr [...] odmawiającej wyłączenia z produkcji rolnej gruntów rolnych o pow. 0,0144 ha na działce nr [...] położonej w obrębie [...] gm. [...] - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Z akt sprawy wynika, że Spółka wystąpiła do Starosty z wnioskiem o wyłączenie z produkcji rolnej ww. gruntów rolnych, przeznaczonych pod budowę stacji bazowej telefonii komórkowej nr [...]. Organ odwoławczy wskazał, że wydanie takiej decyzji przez właściwego miejscowo Starostę może jednak nastąpić po spełnieniu określonych przesłanek w ustawie z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jednolity : Dz. U. z 2017 r., poz. 1161. Termin ,,wyłączenie gruntów z produkcji" został zdefininiowany w art. 4 pkt 11 przywołanej ustawy i oznacza "rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowania gruntów". Utrwalone w tym zakresie orzecznictwo sądowoadministracyjne pozwala na stwierdzenie, że wyłączenie z produkcji jest czynnością faktyczną, która w świetle art. 11 ust. 1 ustawy nastąpić może tylko po wydaniu decyzji zezwalającej na takie wyłączenie i w jej następstwie. W przeciwnym wypadku wyłączenie z produkcji narusza przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Użyte przez ustawodawcę w art. 11 ust. 1 pojęcie użytków, gruntów i gruntów leśnych "przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne" oznacza przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze i nieleśne w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, co wynika z analizy art. 11 ust. 1 w związku z art. 7 ust. 1 i art. 28 ust. 2. Z art. 7 ust. 1 ustawy wynika, że przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, natomiast art. 28 ust. 2 ustawy przewiduje konsekwencje wyłączenia z produkcji gruntów przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze i nieleśne. Inne rozumienie pojęcia "przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne" byłoby sprzeczne z intencją ustawodawcy, którego celem była ochrona gruntów rolnych i leśnych polegająca m.in. na ograniczaniu ich przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne (art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy). Organ podniósł, iż nie ma możliwości wydania przez właściwego starostę decyzji o wyłączeniu z produkcji rolniczej gruntu rolnego gruntów określonej klasy, o ile zmiana przeznaczenia takiego gruntu nie została zamieszczona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Tak więc należy stwierdzić, iż przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne nie jest możliwe poza miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a tym samym zezwolenie na wyłączenie gruntu rolnego z produkcji rolnej można wydać wyłącznie wtedy, gdy plan miejscowy taką możliwość dopuszcza (tak WSA w Krakowie w wyroku z dnia 5 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 1055/10, LEX nr 753394). Odnosząc się do realiów niniejszej sprawy Kolegium podkreśliło, iż jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, skarżący zwracał się o wyłączenie z produkcji rolnej gruntu w działce nr [...] położonej w miejscowości O. gm. [...], jest to grunt sklasyfikowany jako [...], wytworzony z gleb pochodzenia organicznego. Dla objętej wnioskiem nieruchomości obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. Nr [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. z dnia [...] lutego 2004 r. Nr [...], poz. [...]), gdzie wskazana nieruchomość przeznaczona jest na cele rolne. Biorąc pod uwagę, to co powiedziano powyżej należy uznać zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji za zgodne z obowiązującym prawem. Skoro bowiem w obowiązującym planie działka nr [...] ma rolne przeznaczenie, a więc nie została w planie przeznaczona na cele nierolnicze, to wydanie przez Starostę decyzji zezwalającej na wyłączenie jej z produkcji rolnej naruszałoby obowiązujące we wskazanym zakresie prawo. W stosunku do przedstawionych zarzutów w toku postępowania Kolegium wskazało, iż nie dopatrzyło się naruszenia art. 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, co zostało powyżej udowodnione. Zarzut naruszenia art. 46 ustawy o wspieraniu rozwoju usług sieci telekomunikacyjnych należy uznać za nietrafiony, jako że nie stanowił on podstawy prawnej rozstrzygnięcia organu I instancji. Również zarzut naruszenia zasad postępowania administracyjnego nie znalazł potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym. Organ prowadził bowiem postępowanie dowodowe (wystąpienia do Wójta Gminy [...]) i dokonał oceny materiału dowodowego. Nie może się również ostać zarzut naruszenia zasady wysłuchania stron (art. 10 Kpa) - w dniu 29 listopada 2018 r. strona została bowiem zawiadomiona o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i możliwością zgłaszania żądań, z którego to prawa skorzystała (dowód : pismo Spółki z dnia [...] grudnia 2018 r. oraz pismo Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2018 r.). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Spółka powyższej decyzji zarzuciła naruszenie: - art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 46 ustawy o wspieraniu rozwoju usług sieci telekomunikacyjnych, poprzez utrzymanie w mocy błędnej decyzji organu I instancji i nie uchylenie decyzji Starosty; - art. 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w zw. z art. 46 ustawy o wspieraniu rozwoju usług sieci telekomunikacyjnych w zw. z art. 6-12 K.p.a., poprzez bezpodstawne uznanie Kolegium za prawidłowe działanie pomięcie ww. przepisu art. 46 ustawy i dokonanie takiej interpretacji przepisów prawa materialnego, który uniemożliwia realizację postanowień przepisów tzw. ustawy szerokopasmowej; - przepisów prawa procesowego, które miały wpływ na wynik sprawy: art. 107 § 1 i 2 K.p.a. oraz art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 81 K.p.a., poprzez zaniechanie wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, prowadzące do dowolnego i nie popartego dowodami stanowiska, jak i nienależytą interpretację zgromadzonego materiału. Poza tym Strona zarzuciła naruszenie art. 7 i 8 K.p.a. polegające na podejmowaniu rozstrzygnięć niezgodnych z prawem co w żadnym stopniu nie sprzyja pogłębianiu zaufania Wnioskodawcy do organów Państwa; - art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6 K.p.a. poprzez naruszenie zasady praworządności. Wobec powyższych naruszeń Spółka wniosła o: 1) uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]; 2) zasądzenie na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów według norm przepisanych. Spółka w uzasadnieniu wskazała, że – wbrew twierdzeniom organów - przepisy tzw. ustawy szerokopasmowej mają ogromne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, gdyż wprost dopuszczają inwestycje celu publicznego z zakresu telekomunikacji (a taką inwestycją, jest planowana przez Skarżącą) na terenach przeznaczonych do prowadzenia działalności rolniczej. Poza tym Spółka zwróciła uwagę, że WSA w Warszawie, w wyniku rozpoznania skargi dotyczącej w zasadzie identycznej sprawy w sprawie o sygnaturze IV SA/Wa 1854/18, w dniu 13 listopada 2018 roku wydal wyrok aprobujący pogląd zaprezentowany w niniejszej skardze. Dodatkowo Skarżąca podniosła, że to, iż na gruncie rolnym posadowiona zostanie inwestycja telekomunikacyjna w aktualnych warunkach technicznych, gdzie technologia łączności komórkowej, stałego dostępu do internetu jest powszechnie wykorzystywana przez społeczeństwo, również w działalności rolniczej nie może oznaczać, że posadowienie takiej inwestycji nie jest zgodne z działalnością rolniczą. W ocenie Skarżącej jest to dodatkowy argument na uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji SKO nie odniosło się także w sposób wyczerpujący do argumentów Skarżącej dotyczącej rzeczywistych skutków wykonania stacji bazowej telefonii komórkowej. Posadowienie wieży telekomunikacyjnej oraz przeprowadzenie w ziemi kabla do niej nie spowoduje niekorzystnej dla celów ochrony gruntów rolnych i leśnych zmiany przeznaczenia gruntu zwłaszcza, że w przedmiotowej sprawie lokalizacja wieży jest przewidziana na niewielkiej części działki, na której znajdują się grunty klasy Illb, co zdaniem Skarżącej jest wystarczającym powodem, aby umożliwić Skarżącej realizację wnioskowanej inwestycji. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107), oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1032 ze zm. dalej p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Dokonując kontroli w powyższym zakresie Sąd uznał, że skarga jest zasadna. W pierwszej kolejności należy wskazać, że Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko skarżącej, jak i stanowisko wyrażane w powołanym przez nią wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 13 listopada 2019 r. IV SA/Wa 1854/18. Ochrona gruntów rolnych, przewidziana w powołanej ustawie polega m.in. na ograniczaniu przeznaczania gruntów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne (art. 3 ust. 1 cytowanej ustawy). Przez przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze ustawa rozumie ustalenie innego, niż rolniczy sposobu użytkowania gruntów rolnych. Dokonując uzgodnienia, właściwy organ zobowiązany jest ocenić zgodność planowanej inwestycji z przeznaczeniem gruntów rolnych, w szczególności zaś, czy warunki realizacji planowanej inwestycji nie powodują, stosownie do treści art. 6 tej ustawy, przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, co wymagałoby uzyskania wymaganego prawem decyzji zezwalających na takie wyłączenie (art. 11 ustawy). W myśl art. 4 pkt 6 ustawy, ilekroć w tejże ustawie jest mowa o przeznaczeniu gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne - rozumie się przez to ustalenie innego, niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania gruntów rolnych oraz innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych. Zgodnie z definicją, zawartą w art. 4 pkt 11 ustawy, przez wyłączenie gruntów z produkcji, rozumie się rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowania gruntów; nie uważa się natomiast za wyłączenie z produkcji gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy (pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami, służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu), jeżeli przerwa w rolniczym użytkowaniu tych obiektów jest spowodowana zmianą kierunków produkcji rolniczej i trwa nie dłużej niż 5 lat. Stosownie do art. 11 ust. 1 ustawy, wyłączenie z produkcji użytków rolnych, wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, IlIa, Illb, oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI, wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10, oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne - może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowania gruntów, o którym mowa w art. 4 pkt 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, może spowodować przedmiotowa inwestycja, w postaci stacji bazowej telefonii komórkowej. Jak wynika z mapy dołączonej do wniosku teren inwestycji podlegający wyłączenia z produkcji rolnej wynosi w niniejszej sprawie 144 m2. Teren wokół inwestycji został zaznaczony czerwoną linią, jest to kwadrat 12mx12m, z zaznaczonym miejscem na furtkę (pkt 5 legendy). Zmiana sposobu użytkowania, który wystąpi w sprawę na wskazanym wyżej terenie, jest natomiast decydująca dla zasadności prowadzenia postępowania w sprawie wyłączenia i naliczenia opłat. Trzeba też mieć na względzie, że użytkowanie jest innym pojęciem, niż przeznaczenie, do którego odnosi się miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Odnosząc się natomiast do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który wskazuje na przeznaczenie terenu na cele rolne (grunt sklasyfikowany jako [...], wytworzony z gleb pochodzenia organicznego), to należy wskazać, że niezasadne jest twierdzenie, że nie ma możliwości zezwolenia na wyłączenie z produkcji gruntów rolnych, z uwagi na to, że teren przeznaczony jest w planie wyłącznie jako rolny, a i brak jest w związku z tym przepisów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, dopuszczających lokalizację urządzeń infrastruktury technicznej na tych terenach rolnych. Należy wyjaśnić, że brak wyraźnego dopuszczenia możliwości lokalizowania tego typu inwestycji w miejscowym planie, nie jest decydującym kryterium, który by stanowił przesłankę bezprzedmiotowości w sprawie wyłączenia. Zwrócić uwagę należy w niniejszej sprawie jednak na art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju, w myśl którego miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W myśl zaś art. 75 ust. 1 tej ustawy, przepis art. 46 stosuje się do planów miejscowych obowiązujących w dniu wejścia w życie ustawy. Natomiast zgodnie z art. 46 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, jeżeli lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym, dopuszcza się jej lokalizowanie, jeżeli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. Ustawodawca podkreśla jednoznacznie, iż przeznaczenie terenu na cele zabudowy wielorodzinnej, rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne, nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej, nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu. Mając na uwadze treść art. 46 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, jak zasadę nadrzędności ustawy wynikającą z zasad hierarchicznej budowy systemu źródeł prawa - przeznaczenie w miejscowym planie, postrzegane być musi w tym postępowaniu, w kontekście powołanego art. 46 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju. Organ pominął natomiast znaczenie tego przepisu, traktując jako prawne kryterium w rozpatrywanej sprawie, wyłącznie treść planu miejscowego, co stanowiło błąd w wykładni, który skutkuje uchyleniem decyzji obu instancji. Ponadto za koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji, z powodu dokonania błędnej wykładni, przemawia pominięcie nomenklatury, użytej przez ustawodawcę. Otóż – jak wyżej wspomniano - przez przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze rozumie ustawa w art. 12a ustalenie innego, niż rolniczy sposobu użytkowania gruntów rolnych. W myśl art. 4 pkt 6 ustawy, ilekroć w tejże ustawie jest mowa o przeznaczeniu gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne - rozumie się przez to ustalenie innego, niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania gruntów rolnych oraz innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych. Na gruncie przedmiotowej ustawy, to sposób użytkowania jest zatem decydujący dla zasadności prowadzenia postępowania w sprawie wyłączenia i naliczenia opłat, a sposób użytkowanie jest innym pojęciem, niż przeznaczenie. Samo zaś przeznaczenie w miejscowym planie, postrzegane być musi w tym postępowaniu, w kontekście art. 46 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju. Przyjęta przez organ przyczyna odmowy wyłączenia gruntów z produkcji rolnej, w postaci przepisów w miejscowym planie, jako nieuwzględniająca art. 46 ustawy o wspieraniu rozwoju, oraz pomijająca cel ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zawierającej instytucję wyłączenia, zależną od sposobu wykorzystania gruntów rolnych, nie jest zasadna i stanowi błąd w wykładni w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., co jest przesłanką do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, w zw. z art. 135 p.p.s.a. Ponownie orzekając sprawy, organy uwzględnią wyżej przedstawioną wykładnię. Sąd orzekł o kosztach postępowania na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a., na które składają się wpis od skargi (200 zł), koszty zastępstwa procesowego (480 zł) zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z dnia 5 listopada 2015 r., poz. 1804), oraz opłata skarbowa (17 zł).