IV SA/Wa 949/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi M. G. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Dyrektora [...] Parku Narodowego z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Ministra Środowiska na rzecz skarżącej M. G.kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r. nr. [...] Minister Środowiska utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora [...] Parku Narodowego o odmowie uzgodnienia projektu decyzji Wójta Gminy K. z [...] października 2012 r. znak: [...] o ustaleniu warunków zabudowy. Projekt dotyczył budowy budynku z pomieszczeniami socjalno-mieszkalnymi, na działce o nr ew. [...] w miejscowości W., gmina K., stanowiącej własność M. G. Powyższe rozstrzygnięcie było wynikiem następujących ustaleń faktycznych. Wójt Gminy K., pismem z [...] października 2012 r., złożył wniosek o uzgodnienie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy na działce o nr Ew. [...] w miejscowości W. budynku z pomieszczeniami socjalno-mieszkalnymi. Postanowieniem z [...] listopada 2012 r. znak [...] Dyrektor [...] Parku Narodowego, dalej dyrektor parku, odmówił uzgodnienia wskazując, że projekt ten był już przedmiotem uzgodnień a postępowanie zakończyło się utrzymaniem w mocy przez Ministra Środowiska postanowienia odmawiającego z dnia [...] lipca 2012 r. znak [...]. Rozpoznając odwołanie M. G. (dalej skarżąca), organ II instancji nie znalazł podstaw do zmiany treści zaskarżonego postanowienia. Wskazał, że przedmiotem rozstrzygania organu jest wniosek Wójta Gminy K. z [...] października 2012 r znak [...]. Wniosek dotyczy projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy stanowiącej zabudowę zagrodową rolniczą z budową budynku z pomieszczeniami socjalno-mieszkalnymi na działce o nr. ew. [...] w W. Oceniając projekt decyzji organ wskazał, że rozpoznaje ją pod kątem wpływu planowanej inwestycji na walory przyrodnicze parku. Powołując cele ochrony przyrody organ uznał, że otulina, w której realizowana będzie inwestycja jest obszarem zabezpieczającym park narodowy przed zagrożeniami zewnętrznymi wynikającymi z działalności człowieka. Jedna z form zagrożeń jest próba zawężenia przestrzeni pomiędzy istniejącymi korytarzami ekologicznymi, które zostały wyznaczone w obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Kampinos, przyjętym do realizacji uchwałą Rady Gminy K. nr [...] z dnia [...] września 2008r., dalej Studium. Utrzymanie korytarzy migracyjnych jest ważne dla zachowania różnorodności biologicznej w szczególności w obrębie parku narodowego. Umożliwiają one także zwierzętom wędrówki w celu poszukiwania żerowisk, wodopojów i nowych miejsc bytowania. W sąsiedztwie analizowanego obszaru przebiegają ważne korytarze ekologiczne a wszelka ingerencja w ten obszar, jak i tereny przyległe poprzez dalszą zabudowę spowodują utratę przestrzeni biologicznie czynnej, wzmożoną penetracje terenu przez ludzi, zwiększenie ruchu samochodowego, wzrost natężenie hałasu, zwiększenie zanieczyszczeń powietrza spalinami i w związku z tym utratę funkcji, jaką obszar ten pełni łącznie z istniejącymi korytarzami ekologicznymi. Niebezpieczeństwo lokalizacji tej inwestycji wynika również z tego, że ingeruje w obszar luźno zabudowany zabudową zagrodową, w tym działkę inwestora o nr ew. [...], na którą uzyskano już zgodę na zabudowę zagrodowa. Ponadto obszar inwestycyjny może być podatny na zanieczyszczenie wód podziemnych, gdyż teren planowanej inwestycji znajduje się na skłonie skarpy równiny błońskiej w sąsiedztwie pasa bagiennego. Inwestycja znajduje się wiec w pobliżu obszaru objętego najwyższą formą ochrony przyrody przewidzianą w prawodawstwie polskim. Na takich terenach należy chronić walory krajobrazowe. Przekształcanie krajobrazu poprzez zabudowę będzie sprzyjało degradacji i przekształceniu w krajobraz zdewastowany. Skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego wniosła M. G. Wskazała przede wszystkim, że obszar objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy znajduje się poza korytarzami ekologicznymi, na terenach rolniczych z możliwością zabudowy rolniczej zagrodowej. Przestrzeń pomiędzy korytarzami została w Studium przeznaczona do różnych celów: produkcji rolnej z możliwością zabudowy zagrodowej lub do zabudowy mieszkaniowej. Studium dopuszcza pomiędzy kanałami ekologicznymi typową zabudowę mieszkaniowa. Skarżąca uważa się za dyskryminowaną, ponieważ jej zdaniem organ nierówno traktuje właścicieli terenów położonych na terenie otuliny w sytuacji w której jej inwestycja związana z tworzeniem siedliska rolniczego nie wpływa na zagęszczenie zabudowy i zaludnienia, w przeciwieństwie do domów jednorodzinnych powstających na terenach przeznaczonych pod zabudowę jednorodzinna w obrębie otuliny. Pogląd organu, że jej inwestycja mogłaby wpłynąć negatywnie na ochroną walorów krajobrazowych otoczenia parku jest błędna, ponieważ planowana jest obok istniejącej zabudowy ogrodniczej, do której nawiązuje stylistycznie i jej usytuowanie nie będzie zmieniało charakteru krajobrazu. Nie zmienni aktualnie istniejących warunków przyrodniczych. Zdaniem skarżącej nie maja zastosowania w niniejszej sprawie przepisów artykułów 29 i 30 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo Budowlane (t.j.Dz.U.2000, nr 106, poz.1126 ze zm.), gdyż mówią one o katalogu budowli, na które nie jest wymagane pozwolenie na budowę ( art. 29), i określają katalog zamierzeń inwestycyjnych, które podlegają zgłoszeniu właściwemu organowi. W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga jest zasadna choć nie z powodów w niej wskazanych. Sąd w postępowaniu sądowo-administracyjnym ocenia jedynie legalność zaskarżonych aktów administracyjnych. Zgodnie z art. 7 i 77, 80 k.p.a. to do organu administracji należy wszechstronne zebranie materiału dowodowego a następnie dokonanie jego subsumpcji pod określoną, mającą zastosowanie w danej sprawie, normę prawną. Organ musi zatem po pierwsze ustalić co jest przedmiotem żądania wniosku a następnie zebrać potrzebny do rozstrzygnięcia materiał dowodowy, który będzie podstawą do podjęcia merytorycznej decyzji. Zasadą wyrażoną w art. 15 kodeksu postępowania administracyjnego jest rozpoznanie sprawy przez dwa różne organy (zasada dwuinstancyjności). W niniejszej sprawie organy naruszyły wszystkie wyżej wskazane przepisy, co skutkuje niemożnością merytorycznej oceny przez Wojewódzki Sąd Administracyjny zaskarżonych postanowień. Jak wynikało z postanowienia przedmiotem oceny organu był wniosek o wydanie warunków zabudowy w odniesieniu do zabudowy zagrodowej rolniczej z budynkiem z pomieszczeniami socjalno-mieszkalnymi. Tymczasem skarżąca złożyła kilka wniosków. Wniosek z 14 marca 2013 r. dt budowy budynku mieszkalno-gospodarczego z szambem, który został przesłany do opiniowania Dyrektorowi [...] Parku Narodowego 3 kwietnia 2012 r. Dyrektor wydał postanowienie odmowne [...] kwietnia 2012 r. a organ II instancji postanowienie to utrzymał w mocy postanowieniem z [...] lipca 2012r.. Jak natomiast wynika z projektu decyzji o warunkach zabudowy będącej przedmiotem oceny organu, skarżąca złożyła wniosek 2 października 2010 r. (tak wynika z projektu decyzji) dotyczący budowy budynku z pomieszczeniami socjalno - mieszkalnymi budowy budynku z pomieszczeniami socjalno-mieszkaniowym, podczas gdy w aktach znajduje się wniosek z 3 sierpnia 2012 r. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla budynku drewnianego rekreacyjnego drewnianego przy zabudowie rolniczej. W aktach znajduje się jednocześnie prośba skarżącej z 30 sierpnia 2012 r. o wstrzymanie procedury od 30 sierpnia 2012 r, do 2 października 2012 r. w celu ustalenia gabarytów budynku. Jednocześnie z przedstawionego przez Wójta Gminy K. projektu decyzji o warunkach zabudowy wynika, że dotyczy on wniosku z 2 października 2010r., choć z uzasadnienia projektu decyzji wynika że z 2 października 2012 r. W związku z tym, na podstawie znajdujących się w aktach dokumentów i pism nie sposób ustalić który z wniosków był przedmiotem oceny organów. Poza tym sprawa nie została rozstrzygnięta przez 2 różne organy ponieważ organ I instancji w ogóle nie ocenił projektu decyzji stwierdzając, że był on już przedmiotem jego oceny a postępowanie zakończyło się wydaniem ostatecznego postanowienia a organ II instancji ocenił projekt decyzji z [...] października 2012 r., który nie był przedmiotem oceny organu I instancji. Powyższe skutkuje koniecznością uchylenia obu postanowień. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I Instancji wezwie skarżącą do sprecyzowania, który ze złożonych wniosków ma być przedmiotem oceny organu czy wniosek dt. budowy budynku drewnianego przy zabudowie rolniczej (wniosek datowany 3 sierpnia 2012 r,), czy inny, choć brak jest w aktach administracyjnych innego wniosku, ale mowa jest o wniosku z 2 października 2010 r. lub 2 października 2012 r. Dopiero po dokonaniu tych czynności przystąpi do merytorycznego rozpoznania tego wniosku. Nawiasem mówiąc, już samo porównanie wniosku z 8 sierpnia 2012 r. z twierdzeniami organu zwartymi w projekcie decyzji wskazuje na rozbieżności co do zakresu wniosku (budynek drewniany rekreacyjny przy zabudowie rolniczej i budynek mieszkalny –socjalny), na co w ogóle organ nie zwrócił uwagi. Oczywistym jest, że brak jest podstaw do ponownego opiniowania przez organ I instancji tożsamego wniosku z wnioskiem, który był już przedmiotem rozstrzygania a postępowanie zakończyło się wydaniem postanowienia z [...] lipca 2012r. [...] dotyczącego budowy budynku mieszkalnego, budynku gospodarczego ze szczelnym zbiornikiem na szambo. Przy wydawaniu postanowienia organ musi mieć na względzie, że analizy związanej z możliwością proponowanej zabudowy musi dokonać w odniesieniu do konkretnej formy zabudowy a nie ograniczać się do ogólnych stwierdzeń co do potencjalnego zagrożenia planowaną inwestycją walorów krajobrazowych. Będzie miał także na uwadze zarzuty skargi dotyczące nie kolidowania inwestycji z przebiegiem korytarzy ekologicznych w kontekście ich oddalenia jej od niej – co wynika z dokumentacji nadesłanej przez organ przy piśmie z 29 sierpnia 2013r.czego organ do tej pory nie uczynił. Rozstrzygnięcie powinno być należycie uzasadnione - zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Z uzasadnienia ma wynikać, z jakich konkretnych (a nie ogólnych) powodów odmówiono właścicielowi możliwości zagospodarowania terenu lub jakiego rodzaju przesłanki faktyczne uzasadniają przychylenie się do wniosku. Z tych wszystkich względów zaskarżone postanowienia na podstawie art. 145 § 1 ust 1c ustawy z 30 października 2002r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r, poz. 270), zostały uchylone. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.