IV SA/Wa 95/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, asesor WSA Tomasz Wykowski, Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2008 r. sprawy ze skargi W. W. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia (...) września 2007 r. nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Wojewody (...) z dnia (...)maja 2007 r. nr (...); 2. zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. IV SA/Wa 95/08 UZASADNIENIE Wójt Gminy N. pismem z dnia [...] kwietnia 2007 r., powołując się na art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wystąpił do Wojewódzkiego [...] Konserwatora Przyrody o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii cyfrowej [...] na wieży telekomunikacyjnej zlokalizowanej na działce nr ew. [...] położonej w miejscowości P. Postanowieniem z dnia [...] maja 2007 r. Dyrektor Wydziału Środowiska i Rolnictwa działający z upoważnienia Wojewody [...], uzgodnił warunki realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia pod następującymi warunkami: 1. "w przypadku przeprowadzenia wycinki drzew i/lub krzewów wycinkę można przeprowadzić wyłącznie po uzyskaniu zgody właściwego organu, po uprzednim przedłożeniu wniosku wraz ze szczegółową inwentaryzacją drzewostanu 2. zgodnie z treścią przedmiotowego projektu decyzji przy zagospodarowaniu obszaru przeznaczonego pod inwestycję należy zachować ustaloną wielkość powierzchni zabudowy - około 300 m". W uzasadnieniu orzeczenia organ wskazał, iż planowane przedsięwzięcie zlokalizowane będzie w granicach [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu funkcjonującego na mocy rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] października 2005 r. w sprawie [...] i zamieszczenie powyższych warunków ma na celu ochronę wysokich walorów krajobrazowych i przyrodniczych tego terenu. Postanowieniem z dnia [...] września 2007 r., wydanym w wyniku rozpatrzenia zażalenia, Minister Środowiska na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 144 kpa oraz art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej wskazanych warunków uzgodnienia i w tym zakresie umorzył postępowanie pierwszej instancji, a w pozostałym zakresie utrzymał je w mocy. IV SA/Wa 95/08 W uzasadnieniu postanowienia podano, że zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym decyzja ustalająca lokalizację inwestycji celu publicznego w odniesieniu do obszarów objętych ochroną na podstawie ustawy o ochronie przyrody innych niż położone w graniach parku i jego otuliny, podlega uzgodnieniu z wojewodą. Inwestycja wskazana w projekcie decyzji Wójta Gminy N. ma być realizowana na terenie [...] objętego ochroną na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 4, art. 23 i następnych ustawy o ochronie przyrody. Przepis art. 24 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody stanowi, że zakazy o jakich mowa w ust. 1 tego artykułu nie dotyczą realizacji inwestycji celu publicznego. Planowana inwestycja jest inwestycją celu publicznego, co zdaniem organu odwoławczego, stanowi przeszkodę do wydania negatywnego dla strony rozstrzygnięcia w sprawie. Dlatego też postanowienie organu pierwszej instancji jest w tym zakresie prawidłowe. Natomiast organ pierwszej instancji nie miał podstaw prawnych do zawarcia w postanowieniu uzgadniającym warunków dotyczących wycinki drzew i krzewów czy powierzchni zabudowy. Dokonując uzgodnienia pod w/w warunkami organ pierwszej instancji w sposób rażący naruszył art. 19 kpa, gdyż przekroczył granice swojej kompetencji rzeczowej i wkroczył w kompetencje innych organów. Zdaniem Ministra postępowanie w tym zakresie jest bezprzedmiotowe i jako takie, zgodnie z art. 105 kpa podlega umorzeniu. Powyższe postanowienie zaskarżyli A. P., J. S., S. S., E. B., Z. S., E. C., J. S., Z. B., W. W. W skardze podpisanej przez w/w osoby podniesiono zarzut naruszenia interesów skarżących i wskazano na negatywne skutki realizacji wnioskowanej stacji telefonii cyfrowej, m.in. zagrożenie ekologiczne, utratę możliwości ekonomicznych. Zdaniem skarżących, w trakcie postępowań administracyjnych zmierzających do przygotowania formalnych podstaw niezbędnych do realizacji inwestycji doszło do naruszenia wolności i praw człowieka i obywatela określonych w Konstytucji i innych aktach normatywnych. Skargi A. P., J. S., S. S., E. C., E. B., Z. B., Z. S. i J. S. zostały prawomocnym postanowieniem z dnia 10 czerwca 2008 r. odrzucone z uwagi na nieuiszczenie w IV SA/Wa 95/08 terminie zakreślonym przez Sąd wpisu sądowego. Przedmiotem rozpoznania przez Sąd pozostała skarga W. W. W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko i argumentację przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z póżn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 z póżn. zm.) zwanej w dalszej części "p.p.s.a." sprowadzają się do kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Badając legalność zaskarżonego postanowienia, w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy Sąd stwierdził, iż zaskarżone postanowienie, jak również postanowienie organu pierwszej instancji, wydane zostały z naruszeniem prawa, uzasadniającym konieczność ich uchylenia. Minister Środowiska jako podstawę prawną zaskarżonego postanowienia wskazał art. 138 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 144 kpa. Zgodnie z art. 138 § 1 kpa organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1. utrzymuje zaskarżoną decyzję w mocy, 2. uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tą decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji, albo 3. umarza postępowanie odwoławcze. Na podstawie § 2 cyt. przepisu organ może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Katalog decyzji zawarty w art. 138 § IV SA/Wa 95/08 1 i 2 kpa jest katalogiem zamkniętym, co oznacza, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydawania decyzji o innej sentencji niż wymienione w tym przepisie. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] września 2007 r. Minister Środowiska uchylił postanowienie Wojewody [...] w części dotyczącej warunków, od spełnienia których organ ten uzależnił dokonane uzgodnienie i w tym zakresie umorzył postępowanie pierwszej instancji, a w pozostałym zakresie utrzymał je w mocy. Z tak sformułowaną sentencją nie można się zgodzić w świetle treści art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Organ odwoławczy w uzasadnieniu postanowienia podniósł, iż Wojewoda [...], dokonując uzgodnienia pod warunkami rażąco naruszył art. 19 kpa, gdyż przekroczył granice swojej kompetencji i postępowanie w tym zakresie jest bezprzedmiotowe i jako takie, zgodnie z art. 105 kpa podlega umorzeniu. Jakkolwiek należy podzielić stanowisko Ministra, iż ustalenie w postanowieniu pierwszoinstancyjnym wskazanych wcześniej warunków oznacza przekroczenie kompetencji organu, to nie można zaakceptować poglądu, że z tego względu zaistniały przesłanki do umorzenia postępowania pierwszej instancji w tym zakresie na podstawie art. 105 kpa. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 kpa oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiając sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty (por. B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz 7 wydanie, Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2005, str. 485). Przesłanki umorzenia postępowania trzeba oceniać w odniesieniu do przedmiotu postępowania, w trybie zwykłym, w którym rozstrzyga się o prawach lub obowiązkach stron w obu instancjach. W niniejszej sprawie przedmiotem postępowania jest uzgodnienie z właściwym organem ochrony przyrody projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego pn. budowie stacji bazowej telefonii cyfrowej na wieży telekomunikacyjnej na działce nr [...] w miejscowości P., położonej w granicach obszaru objętego ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. Zgodnie z art. 53 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) uzgodnień, o którym mowa w ust. 4 tego artykułu dokonuje się w trybie art. 106 kpa. Zatem przedmiotem sprawy w postępowaniu uzgodnieniowym jest zajęcie stanowiska przez IV SA/Wa 95/08 organ, któremu przedstawiono do uzgodnienia - w tym przypadku - projekt decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W świetle powyższych wywodów, stwierdzić należy, iż dokonanie przez organ pierwszej instancji uzgodnienia pod warunkami, które wskazują na przekroczenie jego kompetencji, nie może stanowić podstawy do umorzenia przez organ odwoławczy postępowania w tym zakresie przed organem pierwszej instancji (po uprzednim uchyleniu w tej części rozstrzygnięcia), gdyż nie wystąpiła jakakolwiek przyczyna powodująca, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Prawidłowo organ drugiej instancji dostrzegając nieprawidłowości w zakresie warunków nałożonych w sentencji postanowienia pierwszej instancji powinien, stosując przepis art. 138 § 1 pkt 2 kpa, uchylić orzeczenie organu pierwszej instancji i orzec co do istoty sprawy, a więc co do uzgodnienia projektu decyzji. Organ winien też prawidłowo określić krąg uczestników niniejszego postępowania. Prawidłowe ustalenie podmiotów postępowania umożliwia bowiem zapewnienie stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania (art. 10 § 1 kpa), w tym dotyczącym wydania postanowienia uzgodnieniowego na podstawie art. 106 kpa. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 1999 r.(sygn. akt IV SA 1229/96, Lex nr 47188) Sąd ten wskazał, że zasada ta, zapisana w art. 10 kpa, jest wprowadzona jako uprawnienie strony do czynnego udziału. Przejawia się ona np. w obowiązku zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania, prawa strony dostępu do akt sprawy, prawa do zgłaszania dowodów, obowiązku zawiadamiania strony o terminie i miejscu przeprowadzania dowodów, prawo strony do wypowiadania się przed wydaniem decyzji. Obowiązek organu ustalenia wszystkich stron postępowania wynika także z art. 61 § 4 kpa. Odnosząc powyższe do okoliczności niniejszej sprawy wskazać należy, że zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem w/w reguł postępowania. Analiza akt administracyjnych przedstawionych Sądowi w niniejszej sprawie wskazuje, iż organy prowadzące postępowanie uzgodnieniowe nie podjęły stosownych czynności, które doprowadziłyby do prawidłowego ustalenia stron tego postępowania. Należy, bowiem wskazać, iż organ pierwszej instancji podał, że postanowienie otrzymują Wójt Gminy N., P. i strony postępowania wg. IV SA/Wa 95/08 wykazu zamieszczonego w projekcie decyzji. Z kolei przekazany do uzgodnienia projekt decyzji nie wymienia wprost stron, a powołuje się na załączony rozdzielnik, którego brak jest w aktach sprawy. Natomiast w piśmie Wójta Gminy N. z dnia [...] kwietnia 2007 r., skierowanym do Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody wymienione zostały jako otrzymujące je do wiadomości następujące osoby: E. i Z. B., E. C., A. S., S. S., Z. S., J. S., A. S., I. S., Z. S. S. S., F. i W. W. Ze zwrotnych potwierdzeń odbioru postanowienia organu pierwszej instancji wynika, iż w/w osobom doręczone zostało orzeczenie za wyjątkiem A. S., zam. [...]. Adresowana do w/w korespondencja wróciła do organu z adnotacją "adresat zmarł". W tym miejscu należy zauważyć, iż w postępowaniu tym uczestniczyła także druga osoba o identycznym nazwisku i imieniu, lecz zamieszkująca pod adresem [...], która potwierdziła otrzymanie postanowienia organu pierwszej instancji. Natomiast organ odwoławczy nie uwzględnił jako strony postępowania drugiej osoby o nazwisku i imieniu A. S. W toku postępowania sądowoadministracyjnego ustalono, że A. S. zmarła [...] stycznia 1993 r. (odpis skrócony aktu zgonu k. 123). Obowiązkiem organu, po otrzymaniu zwróconej korespondencji z adnotacją "adresat zmarł" było podjęcie czynności sprawdzających tę informację i ustalenie następców prawnych A. S. w celu zapewnienia im udziału w postępowaniu. Z akt administracyjnych przedstawionych Sądowi nie wynika, aby organy podejmowały w sprawie jakiekolwiek działania mające na celu wyjaśnienie wskazanych niejasności i ustalenie kręgu właścicieli działek czy użytkowników wieczystych działek, ich następców prawnych bądź aktualnych adresów. Naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu jest przesłanką wznowienia postępowania uzasadniającą uchylenie decyzji (postanowienia) przez sąd administracyjny bez względu na to, czy miało ono, czy też nie miało wpływu na wynik sprawy. Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie, jak również postanowienie organu pierwszej instancji należy wyeliminować z obrotu prawnego. IV SA/Wa 95/08 Rozpoznając ponownie sprawę organ weźmie pod uwagę wskazaną ocenę prawną. W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 lit. b i c oraz art. 152 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach Sąd nie rozstrzygał ze względu na brak wniosku w tym zakresie.