IV SA/Wa 95/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Protokolant ref. staż. Renata Lewandowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2012 r. sprawy ze skargi H. K. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. oddala skargę; II. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata E. G. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych oraz kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych stanowiącą 23 % podatku od towarów i usług tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. decyzją z [...] listopada 2011 r. - zaskarżoną skargą przez H. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z [...] sierpnia 2011 r. wydaną na podstawie art. 105 § 2 K.p.a. o umorzeniu postępowania administracyjnego dotyczącego udzielenia pozwolenia wodnoprawnego dla potrzeb kompleksu stawów rybnych M. w C., gm. K. Stan sprawy przedstawia się następująco: Starosta [...], po rozpatrzeniu wniosku z 6 maja 2010 r. (o umorzenie postępowania) K. J., R. S., A. J. i M. G., prowadzących działalność związaną z produkcją rybacką, decyzją z [...] maja 2010 r. umorzył postępowanie wszczęte wnioskiem ww. osób z 4 kwietnia 2007 r, w sprawie udzielenia gospodarstwu pozwolenia wodnoprawnego na piętrzenie wód rzeki B. i ich pobór dla potrzeb kompleksu stawów rybnych M. w C., gm. K. Od tej decyzji odwołanie wniósł H. K. podnosząc, że w ramach działalności prowadzonej przez Gospodarstwo Rybackie s.c. "W." następuje podtapianie domu rodzinnego H. K., co spowodowało wyrządzenie szkód na kwotę 7 300 złotych. W wyniku rozpoznania odwołania, Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. decyzją z [...] kwietnia 2011 r. uchylił decyzję Starosty [...] z [...] maja 2010 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ I instancji, ponownie rozpatrując sprawę przeprowadził postępowanie, w wyniku którego wydał decyzję z [...] sierpnia 2011 r. o umorzeniu - na podstawie art. 105 § 2 K.p.a. - postępowania administracyjnego w ww. sprawie. Od tej decyzji ponownie odwołanie złożył H. K. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. obecnie zaskarżoną do Sądu decyzją z [...] listopada 2011 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu l instancji. Organ odwoławczy podniósł, że wniosek K. J., R.S., A. J. i M. G. - wspólników Gospodarstwa Rybackiego s.c. "W." z 6 maja 2010 r. jest podstawą fakultatywnego umorzenia postępowania, które zostało określone w art. 105 § 2 K.p.a. W ocenie organu zostały spełnione łącznie trzy przesłanki warunkujące wydanie decyzji na tej właśnie podstawie prawnej, tj.: 1. wniosek o umorzenie postępowania pochodzi od strony, 2. żadna ze stron nie wniosła sprzeciwu; Starosta [...] zawiadomieniem z 27 czerwca 2011 r. poinformował strony o złożeniu przedmiotowego wniosku oraz o możliwości składania sprzeciwu; H. K. złożył pismo z 7 lipca 2011 r. skierowane do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, jednakże z jego treści nie wynika, zdaniem organu, aby można je było potraktować, jako sprzeciw, gdyż poruszono w nim kwestię braku zgody na udzielenie Gospodarstwu Rybackiemu s.c. "W." pozwolenia wodnoprawnego, a nie zaś kwestię umorzenia postępowania, 3. umorzenie postępowania nie jest sprzeczne z interesem społecznym. Dodatkowo organ odwoławczy wyjaśnił, że dopuszczalne było prowadzenie postępowania dotyczącego umorzenia postępowania w sprawie udzielenia Gospodarstwu Rybackiemu s.c. "W." pozwolenia wodnoprawnego na piętrzenie wód rzeki B. i ich pobór dla potrzeb kompleksu stawów rybnych M. w C., gm. K. oraz udzielenia ww. Spółce pozwolenia wodnoprawnego dot. tej samej działalności, ze względu na brak tożsamości przedmiotowej miedzy tymi sprawami (zmian zakresu korzystania z wód). W skardze do Sądu H. K. wniósł o uchylenie decyzji obu instancji, jako niezgodnych z prawem. Podniósł m. in., że sporne stawy rybne Gospodarstwa Rybackiego s.c. "W." stanowią samowolę budowlaną i winne być zlikwidowane. Były one przyczyną podtapiania domu rodzinnego skarżącego w latach 2005-2007. Wskazana Spółka prowadzi nadto swoją działalność bez wymaganych decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym. Skarżący opisał także postępowania toczące się przed sądami powszechnymi oraz przedstawił zarzuty dotyczące postępowania zakończonego decyzją Starosty [...] z [...] sierpnia 2011 r. udzielającą Gospodarstwu Rybackiemu s.c. "W." pozwolenia wodnoprawnego na prowadzenie działalności z wyłączeniem z gospodarki rybackiej stawów rybnych o numerach 12, 13 i 14. Zdaniem skarżącego wyłączenie ww. stawów rybnych spowodowało bezprawne wyeliminowanie skarżącego i jego żony, jako stron z tego postępowania. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. - w odpowiedzi na skargę - wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 21 września 2012 r. pełnomocnik skarżącego adwokat E. G. poparła skargę. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 105 § 2 K.p.a. w zakresie drugiej z przesłanek warunkujących umorzenie postępowania. Zdaniem pełnomocnika błędem organu było niepotraktowanie pisma skarżącego z dnia 7 lipca 2011 r., jako sprzeciwu przeciwko umorzeniu, ale zarazem dokonanie oceny tegoż pisma. Nadto pełnomocnik zarzuciła naruszenie art. 107 § 1 K.p.a. oraz art. 138 § 2 K.p.a. przez jego niezastosowanie. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) - dalej w skrócie: P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy zakreślonej skargą, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uznał, iż decyzja Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. z [...] listopada 2011 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja Starosty [...] z [...] sierpnia 2011 r. nie naruszają prawa w stopniu kwalifikującym je do uchylenia. Podstawą prawną wydanych w sprawie decyzji był art. 105 § 2 K.p.a. Zgodnie z art. 105 § 1 K.p.a., organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. W myśl natomiast art. 105 § 2 K.p.a., organ administracji publicznej może umorzyć postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym. Powołany przepis rozróżnia dwie sytuacje, których wystąpienie musi bądź może zakończyć się umorzeniem postępowania administracyjnego. Po pierwsze, instytucję umorzenia postępowania wiąże z powstaniem trwałej i nieusuwalnej przeszkody w kontynuacji postępowania (A. Wiktorowska, Postępowanie administracyjne, 1996, s. 160), określonym zastojem trwałym i ostatecznym postępowania (J. Borkowski (w:) Komentarz, 1996, s. 459). Ową przeszkodą (zastojem) jest, w pierwszej kolejności, bezprzedmiotowość postępowania. Z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. mamy do czynienia wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 K.p.a. (podmiot, przedmiot, podstawa prawna). W takim przypadku organ administracji publicznej ma obowiązek umorzenia postępowania. Po drugie, art. 105 § 2 przewiduje odmienną sytuację umorzenia postępowania, a mianowicie postępowania, które nie stało się (obiektywnie) bezprzedmiotowe, lecz przedmiot postępowania obiektywnie istnieje, a jedynie strona nie jest zainteresowana kontynuacją postępowania i uzyskaniem merytorycznego załatwienia sprawy w drodze decyzji (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071, komentarz do art. 105 Kodeksu postępowania administracyjnego, Lex/el., 2012). Zakończenie postępowania decyzją o umorzeniu postępowania w takim przypadku zależne jest od spełnienia przesłanek określonych w tym przepisie oraz uznania organu administracji publicznej. Umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 2 K.p.a. może, więc nastąpić jedynie z przyczyn innych niż obiektywna bezprzedmiotowość postępowania (Z.R. Kmiecik, Instancja i tryb postępowania administracyjnego a prawo strony do żądania jego umorzenia, Samorząd Terytorialny nr 5/2008, s. 62) i tylko na żądanie strony tego postępowania, na żądanie której zostało wszczęte postępowanie administracyjne. W myśl art. 61 § 1 K.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Jeżeli postępowanie zostało wszczęte na żądanie określonego podmiotu, to wniosek strony zakreśla ramy podmiotowe i przedmiotowe tego postępowania. Wnioskodawca domaga się, bowiem od organu w określonej sytuacji faktycznej konkretyzacji w formie decyzji administracyjnej jego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa materialnego. Jeżeli zatem strona nie jest zainteresowana kontynuacją postępowania i uzyskaniem merytorycznego załatwienia sprawy w drodze decyzji, to organ administracji publicznej traci kompetencje do dalszego prowadzenia postępowania i wydania decyzji rozstrzygającej sprawę, co do istoty wbrew woli wnioskodawcy. Nie jest uprawniony do prowadzenia postępowania z urzędu. W takim przypadku winien, więc umorzyć postępowanie na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., albowiem stało się ono obiektywnie bezprzedmiotowe. Taka też sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Jak wynika z akt sprawy, K. J., R. S., A. J. i M. G., prowadzący działalność rybacką pn. Gospodarstwo Rybackie s.c. "W." w dniu 21 kwietnia 2010 r. wystąpili do organu z nowym wnioskiem o udzielenie im pozwolenia wodnoprawnego. Wycofali się jednocześnie z planowanej działalności rybackiej zakreślonej wnioskiem z 4 kwietnia 2007 r. i pismem z 6 maja 2010 r. wnieśli o umorzenie, wszczętego tym wnioskiem, postępowania administracyjnego. Zauważyć należy, że postępowanie w sprawie wszczętej wnioskiem z 4 kwietnia 2007 r. o udzielenie Gospodarstwu Rybackiemu s.c. "W." pozwolenia wodnoprawnego dla potrzeb kompleksu stawów rybnych M. w C., gm. K., dotyczyło prowadzenia określonej działalności, przez określone osoby na konkretnie wskazanych działkach. Postępowanie w tej sprawie mogło być, zatem wszczęte jedynie na wniosek strony. Inne strony tego postępowania (poza wnioskodawcą), w tym także skarżący, co do zasady nie mogły nabyć żadnych praw, ani obowiązków w sensie pozytywnym, lecz ich udział w sprawie sprowadzał się do ochrony własnego interesu prawnego wynikającego najczęściej z prawa własności nieruchomości sąsiedniej. W przypadku zatem, gdy wnioskodawca cofnął żądanie konkretyzacji jego praw i obowiązków w formie decyzji administracyjnej w zakresie prowadzenia określonej działalności na nieruchomości, to postępowanie administracyjne zmierzające do załatwienia sprawy w drodze decyzji stało się bezprzedmiotowe i winno zostać umorzone na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Bez znaczenia przy tym pozostaje stanowisko innych stron takiego postępowania, albowiem odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 K.p.a. (przedmiot). Tymczasem w rozpoznawanej sprawie, organ umorzył postępowanie błędnie wskazując art. 105 § 2 K.p.a. jako właściwą podstawę dla swojego rozstrzygnięcia. Jednakże wobec prawidłowego, w ocenie Sądu, rozstrzygnięcia - pomimo błędnie powołanej podstawy prawnej i błędnego, w związku z tym uzasadnienia - Sąd nie uchylił zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z [...] sierpnia 2011 r. Uznał, iż uchybienia te nie mogły mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, bowiem nawet gdyby organ przywołał właściwą podstawę prawną, tj. art. 105 § 1 K.p.a., to i tak rozstrzygnięcie byłoby tożsame z rozstrzygnięciem zawartym w decyzji organu I instancji. Skoro ostatecznie organ wydał decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie udzielenia Gospodarstwu Rybackiemu s.c. "W." pozwolenia wodnoprawnego dla potrzeb kompleksu stawów rybnych M. w C., gm. K., wszczętego wnioskiem z 4 kwietnia 2007 r., to rozstrzygnięcie to należy uznać za zgodne z prawem. Z uwagi na powyższe, bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostają zarzuty strony skarżącej przedstawione na rozprawie w dniu 21 września 2012 r., a dotyczące naruszenia art. 105 § 2 K.p.a. w zakresie drugiej z przesłanek warunkujących umorzenie postępowania oraz niepotraktowanie pisma skarżącego z dnia 7 lipca 2011 r., jako sprzeciwu przeciwko umorzeniu postępowania. Skoro strona we wniosku o umorzenie postępowania wskazała przyczynę obligatoryjnego umorzenia postępowania, to organ powinien wydać decyzję o jego umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Poza oceną Sądu muszą także pozostać wszelkie zarzuty skarżącego dotyczące prowadzonego przez organ postępowania z wniosku Gospodarstwa Rybackiego s.c. "W." z [...] kwietnia 2010 r. o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, albowiem wykraczałoby to poza zakres niniejszego postępowania sądowego. Postępowanie z wniosku z 21 kwietnia 2010 r. stanowi bowiem odrębne od niniejszego, postępowanie administracyjne. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, oddalił. Orzeczenie o kosztach zastępstwa procesowego udzielonego skarżącemu z urzędu, oparto o treść art. 250 powołanej ustawy w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348, ze zm.).